地方政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力問題研究

孫義鵬　李斌

一、引言

改革開放以來，經(jīng)過30余年的發(fā)展，一方面，我國綜合實(shí)力迅速增強(qiáng)，國際地位日益提升，人民的生活水平逐步提高；另一方面，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，群體性突發(fā)事件就是社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式之一。自20世紀(jì)90年代以來，我國群體性突發(fā)事件急劇增加，由1993年的9000起迅速增加到2011年的18萬多起，年均增長率達(dá)到18.4%，典型的如貴州甕安事件、湖北石首事件和四川廣安鄰水事件。群體性突發(fā)事件的頻發(fā)及其帶來的嚴(yán)重后果給基層政府的應(yīng)對(duì)與治理能力帶了嚴(yán)峻考驗(yàn)，引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。

國內(nèi)外研究極大豐富了對(duì)群體性突發(fā)事件的認(rèn)知，對(duì)于政府應(yīng)對(duì)群體性事件具有極大裨益。然而，這些研究對(duì)于地方政府應(yīng)對(duì)群體事件的能力研究相對(duì)不足，現(xiàn)實(shí)意義有所欠缺?；诖?，本文將通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，并以四川廣安鄰水事件為例，探究因利益糾紛引起的群體行為，并研究地方政府處理群體性事件的應(yīng)對(duì)能力問題。

二、群體性突發(fā)事件頻發(fā)的原因

群體性突發(fā)事件已成為當(dāng)前危害社會(huì)穩(wěn)定的主要形式之一，深入了解群體性突發(fā)事件的原因，有利于我們把握其形式和特點(diǎn)，認(rèn)清其本質(zhì)，進(jìn)而更好地預(yù)防與應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件。本文以四川廣安鄰水事件為例，分析群體性突發(fā)事件頻發(fā)的原因。

2015年5月16日，為表達(dá)達(dá)渝城際鐵路過境鄰水的訴求，鄰水縣部分群眾自發(fā)聚集在縣城。隨后聚集群眾和民警開始長時(shí)間對(duì)峙。據(jù)官方報(bào)道，當(dāng)晚9點(diǎn)30分左右，部分聚集的群眾失控，開始沖擊民警警戒方陣，沖入滬蓉高速公路匝道，燒毀車輛，造成30余名干部民警和38名圍觀群眾受傷。這就是四川廣安鄰水群體事件。達(dá)渝城際鐵路的線路規(guī)劃是鄰水群體性事件發(fā)生的直接原因，但其背后隱含著更為深層次的原因。

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，階層結(jié)構(gòu)失調(diào)

“社會(huì)轉(zhuǎn)型”帶來的諸多問題和矛盾是群體性事件頻發(fā)的主要原因。自20世紀(jì)80年代起，隨著國家實(shí)行改革開放的戰(zhàn)略決策和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，我國進(jìn)入了全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化。尤其是近年來，由于轉(zhuǎn)型速度加快，各種社會(huì)矛盾急劇增多，如社會(huì)分層、貧富差距擴(kuò)大和階層結(jié)構(gòu)失調(diào)問題等。正是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的諸多矛盾為群體性事件的滋生提供了土壤，而社會(huì)矛盾的深化，最終演變?yōu)槿后w性突發(fā)事件。

廣安鄰水事件的導(dǎo)火索是達(dá)渝城際鐵路過境規(guī)劃，但社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的利益糾紛是其根本原因。改革開放以來，中西部地區(qū)因交通不便和人力資源稀缺等劣勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢。因此，交通建設(shè)對(duì)中西部地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，關(guān)系群眾切身利益。加之社會(huì)轉(zhuǎn)型日益加速，東西部差距日趨擴(kuò)大，引發(fā)群眾的不滿，最終釀成了廣安鄰水事件。

（二）就業(yè)壓力日趨增大

經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)連續(xù)數(shù)十年快速增長。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展為勞動(dòng)者提供了越來越多就業(yè)機(jī)會(huì)。但因我國人口眾多，且勞動(dòng)力市場供求失衡，導(dǎo)致每年都有大量的農(nóng)民工、下崗失業(yè)者和大學(xué)畢業(yè)生等待就業(yè)。大量農(nóng)民工和下崗失業(yè)者面臨就業(yè)難的困境，客觀上增加了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)程度；大學(xué)畢業(yè)生若不能找到合適工作融入社會(huì)，他們可能會(huì)脫離主流價(jià)值觀，形成偏激的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，引發(fā)對(duì)社會(huì)的不滿且極易誘發(fā)極端行為，成為社會(huì)的不安定因素。待就業(yè)人群可能由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和家庭等方面的刺激，通過“鬧大”“上訪”和“聚眾”等方式獲取社會(huì)和政府關(guān)注，進(jìn)而引發(fā)群體性事件。

（三）利益訴求渠道不暢

利益訴求是利益群體通過各種方式表達(dá)利益需求和滿足利益需要的過程，它的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益。特定群體利益受損后，當(dāng)正常的利益訴求表達(dá)機(jī)制不完善、相應(yīng)的反饋機(jī)制不及時(shí)，導(dǎo)致群體的利益訴求得不到及時(shí)有效表達(dá)時(shí)，特定群體之間的矛盾就會(huì)激化，當(dāng)遇到恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)（社會(huì)熱點(diǎn)焦點(diǎn)事件）就會(huì)釀成群體性突發(fā)事件。

三、地方政府處理群體性突發(fā)事件存在的能力問題

政府為應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件制定了諸多法律、政策和措施，在應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的過程中發(fā)揮著重要作用，尤其是基層政府在應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件中居主體地位。通過對(duì)鄰水事件的分析，地方政府在處理群體性突發(fā)事件的過程中，防范和應(yīng)對(duì)能力上仍然存在諸多問題，問題如果不能及時(shí)解決，極易誘發(fā)更嚴(yán)重的事件。

（一）防范能力不足，預(yù)防意識(shí)薄弱

群體性突發(fā)事件的發(fā)生一般要經(jīng)歷較長時(shí)間的醞釀期，亦是各個(gè)群體之間的矛盾不斷積累期。如果政府部門能提早發(fā)現(xiàn)群體之間的矛盾，就可以把事態(tài)化解于萌芽狀態(tài)。然而當(dāng)前地方政府缺乏對(duì)群體性事件預(yù)防的足夠重視，防范能力不足，應(yīng)急機(jī)制不完善，預(yù)防意識(shí)薄弱。

鄰水事件早在2014年達(dá)渝城際鐵路規(guī)劃時(shí)就開始顯現(xiàn)。人民群眾對(duì)于達(dá)渝城際鐵路規(guī)劃聽到了兩種官方聲音，因而產(chǎn)生了疑惑。人民群眾遂通過相關(guān)途徑向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)訴求。然而他們的訴求沒有得到當(dāng)?shù)卣淖銐蛑匾?，相關(guān)部門未能及時(shí)解決，引發(fā)了當(dāng)?shù)厝嗣竦膹?qiáng)烈不滿。最終導(dǎo)致了廣安鄰水群體性突發(fā)事件的發(fā)生。

（二）執(zhí)行能力不足，處置不當(dāng)

群體性突發(fā)事件一般由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，初發(fā)時(shí)通常不具有對(duì)抗性。但部分地方政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件時(shí)，往往為了快速解決問題，平息事件，趨向于依賴采取打壓控制的措施，不惜大量動(dòng)用警力，使用簡單粗暴的手段解決事端，也使公安干警走向人民群眾的對(duì)立面，致使矛盾激化導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)。安徽池州事件就是由于大量調(diào)集警力介入，使用強(qiáng)制措施失當(dāng)，使得矛盾不斷升級(jí)，引發(fā)了嚴(yán)重的群體性突發(fā)事件。

（三）信息管控能力薄弱，信息不透明

在互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，一條信息、一個(gè)事件和一則新聞等信息可以通過互聯(lián)迅速傳播到全世界的各個(gè)角落。而部分地方政府在應(yīng)對(duì)群體性事件中仍奉行“三不主義”——事件信息不公開、處理方式不公開和結(jié)果不公開。信息不透明往往是造成群體性突發(fā)事件事態(tài)升級(jí)的一個(gè)重要原因。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，由于政府信息管控能力薄弱，且信息公開機(jī)制不健全，致使公眾缺乏正式、便捷和有效的信息獲取渠道。在這種情況下，媒體和群眾就會(huì)通過各種非正式的渠道去尋找信息以滿足自己的愿望和好奇心，這就致使謠言或虛假信息不可避免地產(chǎn)生并快速傳播，導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)失控。

廣安鄰水事件發(fā)生之前，廣安和達(dá)州政府先后發(fā)布了兩條不同的消息，成為鄰水事件的誘因。在鄰水事件發(fā)生后，四川省政府又發(fā)布信息稱，達(dá)渝城際鐵路仍在規(guī)劃中。三種不同的官方聲音引發(fā)了人民群眾的質(zhì)疑，降低了政府的公信力。也可以看出當(dāng)?shù)卣疀Q策不透明，信息發(fā)布滯后。而信息不透明與滯后直接導(dǎo)致此次事件不斷升級(jí)擴(kuò)大。因此，地方政府應(yīng)加大信息公開的力度和范圍，在第一時(shí)間將事件的真相告知公眾，防止謠言惑眾，但同時(shí)避免被輿論綁架。

四、提高地方政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力的建議

群體性突發(fā)事件的頻發(fā)嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民利益，影響了社會(huì)安全與穩(wěn)定?！吧鐣?huì)轉(zhuǎn)型”是我國群體性突發(fā)事件頻發(fā)的主要原因。通過對(duì)鄰水事件的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府在防范和應(yīng)對(duì)群體性事件中存在預(yù)防能力、執(zhí)行力和信息控制能力不足等諸多問題，進(jìn)一步加劇其影響和損害程度。因此，為了更好地應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件，地方政府必須努力提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。

（一）培養(yǎng)與強(qiáng)化預(yù)防意識(shí)，提高防范能力

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?！睆?qiáng)化預(yù)防意識(shí)和提高防范能力已經(jīng)成為地方政府防范群體性事件的重要舉措之一。各級(jí)黨政職能部門要善于深入群眾生活，了解和把握社情民意，對(duì)群眾反映的問題要保持高度敏感性。通過各種手段廣泛收集相關(guān)問題的資料，盡早解決，理順民心、減少矛盾沖突。

保持群眾利益訴求渠道暢通，廣辟信息來源，及時(shí)了解掌握各種社會(huì)動(dòng)向和動(dòng)態(tài)，以便掌握大局，為應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件打下基礎(chǔ)。地方政府通過培養(yǎng)和強(qiáng)化預(yù)防意識(shí)，能夠有效防范和減少群體性突發(fā)事件的發(fā)生。

（二）注重依法行政，提高執(zhí)行力

參與應(yīng)對(duì)處理群體性突發(fā)事件的有關(guān)部門和人員必須在準(zhǔn)確理解法律的基礎(chǔ)上，靈活運(yùn)用法律、法規(guī)和政策辦事。在依法處理群體性突發(fā)事件時(shí)，為防止事件進(jìn)一步升級(jí)，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

1.堅(jiān)持處置程序合法化，增強(qiáng)處置結(jié)果的正當(dāng)性和權(quán)威性，盡量做到用合法的程序避免群眾的質(zhì)疑。

2.對(duì)群眾的各種訴求進(jìn)行分類處置。當(dāng)群眾反映的問題和要求具有合理性，符合國家的法律、法規(guī)和政策，特別是采取合法方式反映問題時(shí)，有關(guān)部門必須足夠重視認(rèn)真對(duì)待，及時(shí)給予解決和滿足，保護(hù)群眾的合法權(quán)益；如果群眾反映的問題和要求不符合國家的法律、法規(guī)和政策，相關(guān)的工作人員決不可隨意表態(tài)。特別是當(dāng)需要出警時(shí)，公安民警應(yīng)注意要把嚴(yán)格執(zhí)法與熱情服務(wù)結(jié)合起來。

（三）完善信息公開機(jī)制，提高信息管控能力

信息不透明和利益表達(dá)渠道不暢通的情況下，群眾的利益一旦受損，不能及時(shí)解決就會(huì)產(chǎn)生不滿情緒，當(dāng)這種不滿情緒長期得不到發(fā)泄，他們往往會(huì)借助于某個(gè)誘因引起社會(huì)的不穩(wěn)定，最終誘發(fā)群體性事件。因此應(yīng)對(duì)群體性事件，必須保持信息公開和政府決策透明。信息及時(shí)公開與透明，一方面可以規(guī)范政府的自身行為；另一方面可以讓群眾和媒體及時(shí)獲得政府正式的、權(quán)威性的信息，挫敗各種謠言，為政府處理群體性事件提供良好的外部環(huán)境。同時(shí)利于獲取社會(huì)和外界的幫助，從而有利于政府更好地解決群體性事件，進(jìn)而提高政府公信力和重塑政府權(quán)威。提高信息管控能力，要注意以下兩個(gè)方面：

1.完善信息公開立法。法律體系的建立和不斷完善是信息公開的重要保障，發(fā)達(dá)國家處理危急性事件非常注重信息公開立法，且已經(jīng)逐步完善。而我國在信息公開的立法層面還有很長的路要走，必須繼續(xù)加快信息立法步伐。首先，提高信息公開立法的層次，由國家層面制定出臺(tái)具有高度權(quán)威性的信息公開法；其次，擴(kuò)大立法范圍，將政府更多方面的信息公開納入立法，繼而構(gòu)建陽光政府；進(jìn)一步完善現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定及權(quán)利救濟(jì)制度。

2.拓展信息公開途徑。拓展信息公開途徑，首先，要逐步完善傳統(tǒng)的信息公開方式，比如在報(bào)紙刊登信息、設(shè)置咨詢電話、電視新聞播報(bào)等等；其次，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)作用，啟動(dòng)輿論監(jiān)督系統(tǒng)。政府可以通過互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件和微信等新興媒體公開信息，并及時(shí)予以反饋；最后，健全完善政府新聞發(fā)言人制度。新聞發(fā)言人制度能有效防止極端人群向社會(huì)發(fā)布不準(zhǔn)確的信息或故意回避、隱瞞和虛報(bào)事實(shí)的真相，有利于讓群眾得到真實(shí)可靠的信息，使謠言止于真相。

（作者單位：遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南市歷城區(qū)交警大隊(duì)）