論田園城市建設(shè)中的政府與市場(chǎng)關(guān)系

李景國(guó) 張紅星

【摘要】針對(duì)城市規(guī)模迅速擴(kuò)張?jiān)斐傻拇罅可鐣?huì)問(wèn)題，田園城市思想倡導(dǎo)以城市規(guī)劃抗衡城市發(fā)展中無(wú)序的市場(chǎng)力量，發(fā)揮市場(chǎng)和政府的共同作用促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與田園城市理論提出時(shí)的時(shí)代背景多有類(lèi)似，有必要借鑒田園城市理論合理內(nèi)核，樹(shù)立統(tǒng)籌市場(chǎng)和政府的指導(dǎo)思想，做到規(guī)劃調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)律相結(jié)合，在城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和政府的協(xié)調(diào)運(yùn)作、相得益彰。

【關(guān)鍵詞】田園城市 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 市場(chǎng)和政府 協(xié)調(diào)運(yùn)作

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.13.002

當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是全面小康社會(huì)的重要內(nèi)容。黨的十八大賦予新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史使命，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。在此背景下，借鑒田園城市思想的合理內(nèi)核，探求城市建設(shè)的合理模式，對(duì)促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展具有重要意義。本文在簡(jiǎn)要介紹田園城市提出背景、基本內(nèi)涵和思想流變的基礎(chǔ)上，分析田園城市建設(shè)中的市場(chǎng)作用和政府作用，結(jié)合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)際，探討田園城市建設(shè)中市場(chǎng)作用和政府作用的協(xié)調(diào)途徑，以期為田園城市建設(shè)實(shí)踐提供理論參考。

田園城市的提出背景、基本內(nèi)涵和思想流變

田園城市概念源起于《明日的田園城市》一書(shū)，該書(shū)1898年初版時(shí)名為《明天：一條通往真正改革的和平道路》，作者是英國(guó)社會(huì)活動(dòng)家霍華德。當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景是，18世紀(jì)60年代開(kāi)始的英國(guó)工業(yè)革命帶來(lái)城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市就業(yè)，由于城市設(shè)施建設(shè)欠缺及管理不完善，出現(xiàn)大量城市問(wèn)題，主要表現(xiàn)有房屋破舊、住房緊張、交通擁擠、環(huán)境惡化等等，并且伴隨著經(jīng)濟(jì)蕭條和社會(huì)混亂形成貧民窟，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)分化現(xiàn)象。①城市中貧富懸殊、社會(huì)犯罪率升高、各類(lèi)傳染病蔓延、嬰兒死亡率上升等社會(huì)問(wèn)題也日益引起人們的重視。針對(duì)這些不良現(xiàn)象，霍華德認(rèn)為單靠城市自發(fā)生長(zhǎng)的力量無(wú)法改變，必須借助城市規(guī)劃的手段來(lái)予以消除。他提出了一個(gè)建設(shè)“田園城市”的系統(tǒng)構(gòu)想，希望建設(shè)一種兼有城市和鄉(xiāng)村二者優(yōu)點(diǎn)的理想城市，既能服務(wù)于大眾健康生活，也能服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；羧A德在書(shū)中曾提供的一個(gè)具體方案：田園城市的土地歸市政當(dāng)局所有，總面積約為為24平方公里，其中農(nóng)業(yè)用地為20平方公里，城市用地為4平方公里；田園城市的總?cè)丝跒?.2萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口為0.2萬(wàn)人，城市人口為3萬(wàn)人，其規(guī)模足以為人們提供豐富的社會(huì)生活。若干個(gè)田園城市分布在中心城市（5.8萬(wàn)人）周?chē)?，田園城市四周要有永久性農(nóng)業(yè)地帶圍繞，實(shí)質(zhì)上形成一個(gè)城市和鄉(xiāng)村的結(jié)合體。田園城市的中央布置綠地公園，六條主干道從中心向外輻射，建設(shè)環(huán)形的林蔭大道，城市外圍地區(qū)建設(shè)工廠、倉(cāng)庫(kù)?；羧A德將這種由若干個(gè)田園城市圍繞中心城市構(gòu)成的城市組群稱(chēng)為“無(wú)貧民窟、無(wú)煙塵的城市群”。②

田園城市是霍華德提出的新型城市形態(tài)，其目的在于解決當(dāng)時(shí)工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生的城市問(wèn)題。因此，田園城市思想絕非僅僅提出一些城市建設(shè)的具體主張，而是體現(xiàn)出強(qiáng)烈的變革意識(shí)，有更深層次的社會(huì)革新目標(biāo)?；羧A德心目中的未來(lái)田園城市是社會(huì)公正、城鄉(xiāng)和諧的有機(jī)體，而并非是單純物質(zhì)形態(tài)意義上的“花園型城市”，這才是霍華德田園城市的實(shí)質(zhì)。③霍華德希望提供一個(gè)既能解決城市問(wèn)題，又能保留農(nóng)村優(yōu)點(diǎn)的理想方案，將城市與鄉(xiāng)村結(jié)合起來(lái)規(guī)劃、管理，使之成為社會(huì)城市。田園城市思想提出一條消除城鄉(xiāng)對(duì)立的和平途徑，既摒棄個(gè)人主義的無(wú)序發(fā)展，也不依靠社會(huì)主義的強(qiáng)制組合，而是主要依靠示范的力量達(dá)成田園城市的建設(shè)目標(biāo)。田園城市思想在三個(gè)方面做出了貢獻(xiàn)：一是表達(dá)了“城市需要規(guī)劃”的觀點(diǎn)，二是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)要關(guān)注生態(tài)環(huán)境，三是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)要關(guān)注社會(huì)狀態(tài)。④田園城市理論體現(xiàn)了城市規(guī)劃指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)移，其目的不再是為了顯示統(tǒng)治者權(quán)威，或者是為了張揚(yáng)規(guī)劃師的個(gè)性，而是以服務(wù)普通民眾生活為宗旨。所以說(shuō)，田園城市思想的外在體現(xiàn)形式是新型城市形態(tài)，關(guān)注于城市規(guī)劃建設(shè)的具體方案，但其精神實(shí)質(zhì)是基于對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)問(wèn)題的分析，希望以積極態(tài)度推動(dòng)社會(huì)改革，通過(guò)改變社會(huì)物質(zhì)環(huán)境以一種相對(duì)和平的方式解決社會(huì)問(wèn)題，為民眾提供美好的生活。

霍華德田園城市思想中提出的社會(huì)變革方案充滿(mǎn)理想化的色彩，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度與社會(huì)觀念存在諸多不能融合的地方，因此，在后人對(duì)田園城市的研究與傳承中，霍華德關(guān)于社會(huì)變革的思想往往被不同程度地掩蓋或忽視，而其城市規(guī)劃方面的一些觀點(diǎn)，以及他用來(lái)示意的城市布局形式則受到重視和傳播。應(yīng)該說(shuō)，后來(lái)發(fā)展起來(lái)的有機(jī)疏散論、衛(wèi)星城理論，以及影響廣泛的新城運(yùn)動(dòng)，在某些方面都受到了田園城市思想的影響。在霍華德看來(lái)，控制城市規(guī)模是避免大城市問(wèn)題產(chǎn)生的根本辦法，當(dāng)現(xiàn)有城市達(dá)到一定規(guī)模后就應(yīng)該建設(shè)新的城市，以遏制城市規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張。有機(jī)疏散論、衛(wèi)星城理論繼承了田園城市理論中以一組城市來(lái)組織大城市的思想，更加形態(tài)化地解讀了田園城市的特征，并在1944年的“大倫敦規(guī)劃”予以體現(xiàn)。衛(wèi)星城建設(shè)和新城運(yùn)動(dòng)，使得霍華德田園城市思想和勒·柯布西耶的現(xiàn)代城市規(guī)劃規(guī)則結(jié)合起來(lái)，建構(gòu)起現(xiàn)代城市規(guī)劃的基本框架，并在各類(lèi)城市建設(shè)和規(guī)劃中得到廣泛的運(yùn)用，逐漸成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的主流思想。⑤后期發(fā)展起來(lái)的“精明增長(zhǎng)”、生態(tài)城市、綠色城市等城市規(guī)劃思想，在某種程度上也都與田園城市思想有難以割裂的聯(lián)系。

田園城市建設(shè)中的市場(chǎng)作用和政府作用

田園城市思想表達(dá)了“城市需要規(guī)劃”的觀點(diǎn)，實(shí)際上是希望以規(guī)劃抗衡城市發(fā)展中無(wú)序的市場(chǎng)力量。盡管霍華德希望依靠居民的認(rèn)同達(dá)成田園城市的建設(shè)目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)中規(guī)劃都是由城市政府主導(dǎo)制定和貫徹的。雖然現(xiàn)代城市較早發(fā)展、成熟的歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家都以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，但城市政府依然對(duì)城市發(fā)展加以多種調(diào)控，制定城市規(guī)劃成為重要的控制手段之一。田園城市思想及其流變過(guò)程，以及城市建設(shè)的史實(shí)都啟示我們，城市發(fā)展建設(shè)中市場(chǎng)和政府都在發(fā)揮重要作用，需要對(duì)此給予恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)。

城市發(fā)展中主要的市場(chǎng)力量是集聚經(jīng)濟(jì)，可以說(shuō)，集聚經(jīng)濟(jì)是城市的天然屬性，霍華德重點(diǎn)考慮的城市規(guī)模問(wèn)題即與此相關(guān)。人口、就業(yè)和財(cái)富在地理空間上的分布不均衡是一個(gè)普遍現(xiàn)象。自然資源的非均勻分布，比如不同地理區(qū)位上不同的氣候類(lèi)型、與原材料的接近程度、交通的便利性等這些外生性特征，是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的一個(gè)原因。但是，地理優(yōu)勢(shì)只是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的較小力量，集聚經(jīng)濟(jì)才是形成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布結(jié)構(gòu)的主要經(jīng)濟(jì)力量?，F(xiàn)代集聚經(jīng)濟(jì)理論把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)的空間分布聯(lián)系到一起，構(gòu)建了描述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)域和地價(jià)分布的均衡模式，城市經(jīng)濟(jì)中的集聚力量與分散力量的均衡狀態(tài)決定了城市的增長(zhǎng)邊界，從而決定了城市的規(guī)模。

根據(jù)其衡量角度不同，城市規(guī)模的衡量指標(biāo)一般有城市人口數(shù)量、城市生產(chǎn)總值和城市用地面積等等。正象霍華德樸素地認(rèn)識(shí)到的那樣，理論上應(yīng)該存在一個(gè)城市最佳規(guī)模。中國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，城市最佳規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是人均規(guī)模凈收益最大，即城市達(dá)到最佳規(guī)模時(shí)，居民人均收益與人均費(fèi)用差值達(dá)到最大值。⑥阿朗索認(rèn)為，城市最佳規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是城市總凈收益最大，就是說(shuō)，城市達(dá)到最佳規(guī)模時(shí)，城市綜合效益曲線與成本曲線的差值為最大值，該差值反映了土地成本和集聚效益的對(duì)比關(guān)系。⑦以人均凈收益最大或者以城市總凈收益最大為衡量標(biāo)準(zhǔn)，其共同點(diǎn)是當(dāng)邊際成本等于邊際收益時(shí)城市達(dá)到最佳規(guī)模。但是，在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中，城市邊際成本和邊際收益都處于非同步的動(dòng)態(tài)變化之中，而且難以測(cè)出定量數(shù)值，所以城市最佳規(guī)模概念主要具有一定的理論意義：城市規(guī)模有一個(gè)度的范圍，超過(guò)特定限度，城市集聚程度提高反而會(huì)帶來(lái)集聚效益的降低。這一點(diǎn)與霍華德的觀點(diǎn)是一致的；但這里給出的是理論推理的結(jié)論，而霍華德提供的是直覺(jué)的認(rèn)識(shí)。另外一個(gè)不同是，城市最佳規(guī)模并非如霍華德所認(rèn)為的那樣存在一個(gè)固定值，而是要由集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)均衡所決定。

城市建設(shè)中政府的影響主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃上。盡管霍華德的《明日的田園城市》被看成是現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的奠基之作，但現(xiàn)代城市城市規(guī)劃的思想根源可以追溯到歐文、圣西門(mén)、傅立葉等烏托邦及空想社會(huì)主義和社會(huì)平等思潮。其后的衛(wèi)星城建設(shè)、精明增長(zhǎng)、生態(tài)城市、綠色城市等規(guī)劃理念的出現(xiàn)，反映了人們從城市形態(tài)設(shè)計(jì)到整個(gè)城市發(fā)展模式對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)進(jìn)行控制、規(guī)劃的愿望。之所以要在市場(chǎng)力量之外施加規(guī)劃的影響，是因?yàn)樵诔鞘邪l(fā)展和建設(shè)中存在市場(chǎng)失效的現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)是互不相容的土地利用在空間上的集聚擴(kuò)大了城市土地利用的多種負(fù)面外部效應(yīng)，⑧造成房?jī)r(jià)昂貴、交通擁擠、環(huán)境污染和城市無(wú)序蔓延等城市病。所以，人們希望通過(guò)有意識(shí)的城市規(guī)劃，在長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)指引下對(duì)城市發(fā)展過(guò)程進(jìn)行有效的控制。

正如霍華德在評(píng)價(jià)田園城市設(shè)想時(shí)所說(shuō)的：“我已經(jīng)表明，而且我希望重申這一論點(diǎn)，那就是有一條個(gè)人主義者和社會(huì)主義者遲早都必然要走的道路……為了實(shí)現(xiàn)這些合乎理想的目標(biāo)，我取這兩種改革家之所長(zhǎng)，并且用一條切合實(shí)際的線把它們拴在一起?！被羧A德摒棄了城市建設(shè)完全由政府進(jìn)行管制或放任市場(chǎng)行為這兩種極端模式，倡導(dǎo)兩者結(jié)合以形成多種力量的共同運(yùn)作，為協(xié)調(diào)城市建設(shè)中市場(chǎng)和政府的作用指出了方向。

我國(guó)田園城市建設(shè)背景及發(fā)展方向

我國(guó)當(dāng)前正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，黨的十八大賦予新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史使命；黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，要求健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。在此背景下，有必要借鑒田園城市思想的合理內(nèi)容，明確我國(guó)田園城市的建設(shè)方向。

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。全面建成小康社會(huì)，就是要實(shí)現(xiàn)人民生活水平和質(zhì)量的普遍提高，讓全體城鄉(xiāng)人民共享改革發(fā)展成果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和田園城市思想的核心理念是一致的，田園城市實(shí)質(zhì)上就是城鄉(xiāng)有機(jī)結(jié)合體，田園城市理論希望做到城市與鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展、共同繁榮。我國(guó)早在十六屆三中全會(huì)就提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略思想，隨后又確定了成都、重慶等若干城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)地區(qū)，先行先試，探索經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念，也再次強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)促進(jìn)“城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中，對(duì)“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”做了具體規(guī)劃部署。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指明了今后一個(gè)時(shí)期田園城市建設(shè)的根本方向，是加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必由之路。

要集約高效利用城市土地。在霍華德的田園城市示意方案中，城市用地僅為六分之一，但要容納百分之九十以上的城市人口，城市土地是高密度利用的。我國(guó)人多地少，決定了城市建設(shè)不能走低密度蔓延的路子，必須緊湊發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市土地利用集約高效。我國(guó)田園城市建設(shè)中，要遵照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中的部署，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，合理控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，按照集約緊湊、疏密有致的原則，提高城市空間利用效率，統(tǒng)籌規(guī)劃地上地下空間開(kāi)發(fā)，推動(dòng)商業(yè)、辦公、居住、生態(tài)空間與交通站點(diǎn)的合理布局與綜合利用開(kāi)發(fā)。

要形成良好的城市生態(tài)環(huán)境。田園城市的生態(tài)設(shè)計(jì)思路是，城市和城市之間為寬闊的農(nóng)業(yè)用地，城市內(nèi)部布置綠核和綠帶，并通過(guò)林蔭大道將市內(nèi)綠地與市外農(nóng)地連接起來(lái)，形成寬敞的蛛網(wǎng)狀綠色空間。這是城市生態(tài)思想應(yīng)用于城市建設(shè)的具體體現(xiàn)，也對(duì)當(dāng)今世界城市綠地系統(tǒng)的規(guī)劃有直接的指導(dǎo)意義。隨著“可持續(xù)發(fā)展”的城市建設(shè)理念日益普及和深入人心，生態(tài)城市已不再只是霍華德的理想，而是正在成為城市建設(shè)中的世界性潮流。我們國(guó)家也不例外，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中提出，要“把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，擴(kuò)大城市生態(tài)空間，在城鎮(zhèn)化地區(qū)合理建設(shè)綠色生態(tài)廊道”，為我國(guó)田園城市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)指明了方向。

要高度重視新農(nóng)村建設(shè)?；羧A德設(shè)想的田園城市四周被農(nóng)業(yè)用地所圍繞，每戶(hù)居民都能極為方便地接近自然空間，田園城市的居民生活于此、工作于此。換個(gè)角度看，就是農(nóng)村地區(qū)具有和城市相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施，居民在農(nóng)村地區(qū)可以像在城市地區(qū)一樣快樂(lè)地生活。就基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)來(lái)講，我國(guó)要全面建成小康社會(huì)，短板還是在農(nóng)村。因此，黨的十八屆五中全會(huì)提出要健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平。我國(guó)田園城市建設(shè)中，要在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。其中，重點(diǎn)要加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村郵政設(shè)施和寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)工程，逐步縮小這些方面農(nóng)村和城市之間的差距。只有建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村，才能真正實(shí)現(xiàn)全面小康的城鄉(xiāng)一體化。

我國(guó)田園城市建設(shè)中市場(chǎng)和政府作用的協(xié)調(diào)路徑

既然城市發(fā)展建設(shè)中市場(chǎng)和政府均具有重要作用，要期望我國(guó)田園城市建設(shè)達(dá)到良好效果，就應(yīng)努力做到市場(chǎng)和政府協(xié)調(diào)配合，相得益彰。

田園城市建設(shè)要樹(shù)立統(tǒng)籌市場(chǎng)和政府兩者作用的指導(dǎo)思想。在當(dāng)代中國(guó)，城鎮(zhèn)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)消費(fèi)群體擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，也能帶來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。作為城市代表的城市地方政府，往往在“政績(jī)驅(qū)動(dòng)機(jī)制”作用下，重視城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，依賴(lài)市場(chǎng)力量積極進(jìn)行“城市經(jīng)營(yíng)”。充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置能力無(wú)可厚非，但不能忽視市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在，弱化政府對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的主動(dòng)調(diào)控。田園城市中的公共空間（公園、道路和安全設(shè)施）或準(zhǔn)公共空間（教育、衛(wèi)生服務(wù)等），都屬于公共產(chǎn)品的范疇。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，必然的結(jié)果就是供應(yīng)不足。因此，政府在這些領(lǐng)域就要主動(dòng)作為，通過(guò)規(guī)劃手段予以落實(shí)。

城市規(guī)劃工作中要尊重市場(chǎng)規(guī)律，主觀的規(guī)劃要與客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律相結(jié)合。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理以行政管理方式為主，規(guī)劃的制定常與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，較少考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)的影響，由此造成的后果是城市經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)難以充分體現(xiàn)，城市空間形態(tài)不適合勞動(dòng)力、資本和土地等要素的效率發(fā)揮，不能有效提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市規(guī)劃要注重監(jiān)控市場(chǎng)和城市發(fā)展，達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的較好策略是讓市場(chǎng)決定城市規(guī)模，而城市規(guī)劃主要是提供城市發(fā)展所需要的各種基礎(chǔ)設(shè)施。新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下的田園城市建設(shè)，要提高城市規(guī)劃管理水平和城市規(guī)劃科學(xué)性，把以人為本、尊重自然、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、綠色低碳等現(xiàn)代理念融入城市規(guī)劃過(guò)程，科學(xué)確立城市功能定位和形態(tài)，統(tǒng)籌規(guī)劃市區(qū)、城郊和周邊鄉(xiāng)村發(fā)展。

城市土地利用規(guī)劃中，要重視城市內(nèi)部集聚經(jīng)濟(jì)培育。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通道路、住房、環(huán)境改善等方面投資的增加，以及城市管理水平的提升，都有利于城市集聚經(jīng)濟(jì)的提升。“精明增長(zhǎng)”理論就強(qiáng)調(diào)進(jìn)行城市中心社區(qū)重建，通過(guò)土地再開(kāi)發(fā)增強(qiáng)城市中心的集聚力，從而達(dá)到節(jié)約城市建設(shè)成本、提高城市經(jīng)濟(jì)效率、減少生態(tài)環(huán)境污染的綜合效果。城市政府應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施投資的區(qū)位導(dǎo)向，與其將大量資金投入新區(qū)開(kāi)發(fā)的道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施興建，在侵占農(nóng)地的同時(shí)，“開(kāi)而不發(fā)”造成投資上的分散與浪費(fèi)，不如將同樣的資金用于城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的完善和公共服務(wù)的提供，提高城市經(jīng)濟(jì)的吸引力，借助經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。土地利用規(guī)劃中協(xié)調(diào)規(guī)劃與市場(chǎng)的另一原則就是給房地產(chǎn)商一定的自主權(quán)，使其可以在其資金允許的條件下，根據(jù)開(kāi)發(fā)成本和市場(chǎng)價(jià)格，盡量選擇較高的建筑強(qiáng)度，提高資本、土地替代率，供給更多房屋，這種做法能使開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者及政府三方共贏。

要發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面的作用加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。生態(tài)綠地、生態(tài)設(shè)施往往具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，單靠市場(chǎng)機(jī)制提供就會(huì)出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。政府方面，應(yīng)該建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。市場(chǎng)方面，應(yīng)該實(shí)行資源有償使用制度，制定并完善生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)，切實(shí)加大生態(tài)補(bǔ)償投入力度；還可以建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)中政府和市場(chǎng)的協(xié)調(diào)作用。應(yīng)該統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局；還要加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施連接，并加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。另外，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，一要賦予農(nóng)民對(duì)承包地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；二要保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等；三要在符合規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地通過(guò)出讓、租賃、入股等方面進(jìn)入市場(chǎng)，做到與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。

（本文為河南省軟科學(xué)項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：152400410017）

注釋

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責(zé) 編/凌肖漢