地方立法開啟新時代

田夢海　吳江

法律是治國之重器，良法是善治之前提。

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定——這是我國15年來首次修改立法法。

作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改關乎國家政治制度的頂層設計，每一處修改都意義重大。其中，“賦予設區(qū)的市地方立法權”尤為受關注，必將對未來全面深化改革和法治建設進程產(chǎn)生重大影響。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分兩次確認了溫州等九個設區(qū)的市可以行使地方立法權。地方立法權擴容開啟了浙江地方立法的新征程，有力地推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

依法治國，立法先行。黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”，十八屆四中全會進一步要求“依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。2015年3月，新修改的立法法明確規(guī)定將地方立法權擴大到所有設區(qū)的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間。

2015年7月和9月，浙江省人大常委會分兩次，分別確認了溫州等九個設區(qū)的市可以行使地方立法權。至此，我省在全國較早實現(xiàn)了所有設區(qū)的市可以行使地方立法權。

立法權溯源

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，對地方立法的體制做出重大調(diào)整，賦予所有設區(qū)的市地方立法權。這可以說是地方立法發(fā)展史上的里程碑。

全國人大代表、湖南省人民檢察院檢察長游勸榮認為，立法法賦予所有設區(qū)的市地方立法權有利于調(diào)動地方立法的積極性，解決改革過程中“基層探索”于法有據(jù)的問題，有利于地方政權機關運用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展中碰到的問題，也有利于提高全社會的法治觀念和法治意識。

立法權是一項最基本的政治權力。立法權的分配是一個國家政治體制架構的基本內(nèi)容。改革開放以前，我國沒有嚴格意義上的地方立法權。為適應改革開放加強地方治理、增強地方經(jīng)濟活力的需要，從1979年的地方組織法開始，在省級人大及其常委會的地方立法權外，我國逐步確立了以27個省會市、18個經(jīng)國務院批準的較大的市和4個經(jīng)濟特區(qū)所在的市為主體的“較大的市”地方立法權。我省杭州、寧波兩市享有“較大的市”地方立法權。

“較大的市”開展地方立法30多年來，對加強地方治理和政治建設，促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，推動形成中國特色社會主義法律體系發(fā)揮了積極作用。但隨著形勢發(fā)展，一些規(guī)模較大、發(fā)展水平較高、民主法制建設較先進的城市卻沒有地方立法權。

值得一提的是，溫州作為改革開放的前沿熱土，一直沒有立法權。溫州籍的全國人大代表自1987年起先后20多次向全國人民代表大會提出要求批準溫州為“較大的市”的議案和建議。在沒有立法權的情況下，面對地方性事務自我治理的內(nèi)生性需求，許多城市轉(zhuǎn)而訴諸制定“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，損害了國家法制統(tǒng)一和權威。

對此，中國社科院研究員莫紀宏認為，改革開放以來，各地發(fā)展不平衡、有差異的特點越來越明顯，按照中央統(tǒng)一立法予以治理幾乎是不可能的。在立法方面必須既保證中央的統(tǒng)一性，又充分調(diào)動地方的積極性。因此，有必要改革原來的地方立法體制，擴大地方立法權主體，使得地方都有權依據(jù)自身特點和需求制定地方性法規(guī)，從而破除地方在城市經(jīng)濟發(fā)展和社會管理上遇到的制度瓶頸，拓寬地方依法治理的空間。

高標準避免一哄而起

“沒有立法權的時候，一些地方政府就搞出許多紅頭文件與民爭利；一旦有了立法權，豈不是更可以光明正大、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個水源”……

針對擴容的地方立法權，如何避免社會上部分人士擔心的立法權被濫用問題？如何對地方立法進行有效及時的監(jiān)督和審查？

為此，立法法第七十二條第四款規(guī)定：“設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！边@一規(guī)定旨在防止有些地方不顧立法能力、立法需求一哄而起、遍地開花的亂象。

立法法的規(guī)定明確了設區(qū)的市可以行使地方立法權的五項標準，即人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、立法需求、立法能力。

據(jù)了解，省人大常委會確定的立法能力建設的基本條件有四項：一是根據(jù)立法法和《浙江省地方立法條例》的規(guī)定，設區(qū)的市人民代表大會應當設立法制委員會作為統(tǒng)一審議法規(guī)案的專門委員會。二是根據(jù)有關法律法規(guī)相關精神及多年來全國人大及地方人大立法實踐，設區(qū)的市人大常委會應當設立法制工作委員會，作為常委會專門承辦立法具體事務的工作機構，并配備不少于6名具有立法專業(yè)知識或經(jīng)驗的工作人員。三是考慮到人大及其常委會聯(lián)系監(jiān)督內(nèi)務司法工作的需要，設區(qū)的市人大及其常委會應當設有內(nèi)務司法委員會或者內(nèi)務司法工作委員會。四是考慮到設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的草案主要將由政府起草并提出，同時政府也將同步開始制定政府規(guī)章，因此市政府法制工作機構也應當配置必要的立法工作人員。

各市根據(jù)上述條件開展準備工作，符合標準的，向省人大常委會提出申請，并由省人大常委會主任會議按照基本條件符合一個啟動一個的原則，提出確定設區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的決定草案，提請省人大常委會審議通過。

高起點承接立法權

地方享有立法權后制定的法規(guī)、決定等，是否能發(fā)揮應有的作用？在此之前，地方立法中出現(xiàn)雷人立法，不僅造成了立法資源的浪費，還嚴重傷害了法制的嚴肅性和權威性。例如，《深圳市公共廁所管理辦法》曾規(guī)定，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。《北京市主要行業(yè)公廁管理服務工作標準》，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只……

立法是一項復雜的工作，需要很高的專業(yè)技術水平。地方在機構設置、人員能力等方面亟需補足短板。據(jù)悉，溫州等九個設區(qū)的市堅持高起點、高標準，積極籌備，做好了承接立法權的各項準備工作。主要是實現(xiàn)了三個到位：

——機構人員配備到位。九個設區(qū)的市人大常委會機關新增行政編制共計52名、事業(yè)編制共計3名；九個設區(qū)的市人大全部設立負責法規(guī)案統(tǒng)一審議的法制委員會，嘉興、紹興、金華、衢州、臺州和麗水等六個市為設立法制委員會，專門增開一次人民代表大會；市人大常委會全部設立了法制工作委員會，編制均不少于6名。同時，政府法制辦也都增設了立法處，并增加相應編制。

——業(yè)務能力培養(yǎng)到位。九個設區(qū)的市加強對設區(qū)的市人大常委會組成人員、人大代表和立法工作人員的培訓。各地還選派1名業(yè)務骨干到省人大常委會法工委上掛鍛煉，參與省人大地方性法規(guī)制定的全過程；同時，還派員參加全國人大舉辦的立法工作培訓班，到杭州、寧波以及省外立法經(jīng)驗豐富的“較大的市”學習考察，從而提高立法方面的能力和素質(zhì)，適應立法工作需要。

——立法工作制度到位。立法是一項系統(tǒng)性、規(guī)范性的工作，必須遵循一定的程序和規(guī)則，符合專門的技術規(guī)范。九個設區(qū)的市在正式啟動立法之前，做好相應的制度機制等建設，包括制定立法條例，建立法規(guī)立項、起草、調(diào)研審議、征求意見、專家和公眾參與、評估論證、立法協(xié)商等立法工作機制，從而為制定出高質(zhì)量的法規(guī)、實現(xiàn)良法善治做好準備。

溫州確立了“一個條例、兩個配套、三個規(guī)則、四個辦法”為內(nèi)容的立法制度規(guī)范體系，衢州、臺州已經(jīng)起草完成了10余項立法工作制度，舟山著手建立立法基層聯(lián)系點。同時，九個設區(qū)的市還積極探索專家參與立法機制，籌備建立立法專家?guī)旎蛘吡⒎ㄗ稍兾瘑T會，湖州已經(jīng)聘請了19位立法專家，從而為地方立法提供智力支持。

2015年7月30日，省人大常委會第二十一次會議通過決定，確定溫州、湖州、金華、衢州、臺州等五個設區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。9月25日，省人大常委會第二十三次會議再次通過決定，確定嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。加上已有地方立法權的杭州、寧波兩市，我省全部十一個設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會都可以制定地方性法規(guī)。

緊鑼密鼓實現(xiàn)“開門紅”

全國人大法律委員會主任委員喬曉陽指出，地方立法有三大基本原則，叫“不抵觸、有特色、可操作”。其中“不抵觸”放在第一位，這是地方立法的底線，不可逾越的紅線?！安坏钟|”要求樹立依法立法的理念，不違背憲法原則的精神，不違背上位法的規(guī)定?！坝刑厣睆娬{(diào)立法要從本地實際需要出發(fā)，充分體現(xiàn)地方特色，能夠解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題?！翱刹僮鳌币蟮胤搅⒎ǚ峡陀^規(guī)律和法制統(tǒng)一，并體現(xiàn)公平正義。

有專家認為，正確理解和把握立法法規(guī)定的有關設區(qū)的市地方立法的權限范圍，厘清權力邊界，堅持“不抵觸”原則，是做好地方立法工作的前提和基礎。

針對這一問題，此次立法法修改將設區(qū)的市的地方立法權限定為“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”，于是在2015年9月上旬召開的第二十一次全國地方立法研討會上，與會代表的注意力集中在兩個亟須澄清的關鍵問題上：第一，“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等”中的“等”字的理解究竟是上述范圍之內(nèi)還是之外；第二，由于城市管理千頭萬緒、牽涉面廣，“城鄉(xiāng)建設與管理”是否把人大對城市管理的立法權限限制在近似與城市規(guī)劃的范圍內(nèi)？

“這里的‘等’，從立法原意講，應該是等內(nèi)，不宜作更加寬泛的理解?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任李適時表示。不過，對于三項立法權限的理解，全國人大法律委在關于立法法修正案（草案）審議結(jié)果的報告中對此作了專門說明：“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理等?！?/p>

當前，我省九個設區(qū)的市確定可以開始制定地方性法規(guī)后，還在積極開展立法計劃規(guī)劃的制定，緊鑼密鼓著手第一個項目的立法工作，力爭地方立法工作開好頭、起好步。九個設區(qū)的市利用當?shù)刂饕獔蠹垺⑷舜箝T戶網(wǎng)站向社會發(fā)出公告等形式，廣泛征求立法項目建議，并在此基礎上進行深入論證。

從目前各地擬選定的立法項目看，各市都按照立法法規(guī)定的立法權限，并結(jié)合本地的實踐需要和經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，選取有特色的立法項目。比如，溫州的市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例、湖州的生態(tài)文明先行示范區(qū)條例、嘉興的秸稈露天焚燒和綜合利用條例、麗水的飲用水水源保護條例等，都較好地體現(xiàn)了“不抵觸、有特色、可操作”的原則。

下一步，溫州等九個設區(qū)的市將在組織建設、立法制度、立法選題、業(yè)務能力培養(yǎng)等方面，加大工作力度，努力取得新的突破。同時，省人大常委會也將加強指導力度，從立法選題、制度建設、立法項目協(xié)調(diào)、立法能力培養(yǎng)甚至具體制度設計等方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強監(jiān)督指導，幫助地方人大在立法中“扣好第一個扣子”，提高立法質(zhì)量，確保我省地方立法工作整體走在全國前列。

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賦予設區(qū)的市立法權大事記

全省上下充分認識設區(qū)的市行使地方立法權的重大意義，并將這一項工作作為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，全面推進法治浙江建設，引領和推動全省改革發(fā)展的重要舉措。

“賦予設區(qū)的市立法權是黨的十八屆四中全會作出的重大決策部署。設區(qū)的市人大要切實認識到自身的職責使命，堅持黨對立法工作的領導，發(fā)揮調(diào)動好人大與政府兩個方面的積極性，嚴格按照立法法規(guī)定的范圍與程序開展立法，堅持問題導向，從解決具體問題入手，推出具體的立法規(guī)定，切實收到實效?！闭憬∥瘯洝⑹∪舜蟪Ｎ瘯魅蜗膶汖垙娬{(diào)。

省人大常委會把推進設區(qū)的市行使地方立法權工作放在重要議事日程，常委會黨組多次召開會議進行專題研究，省人大常委會副主任茅臨生多次協(xié)調(diào)有關具體事項。

2014年12月

省委十三屆六次全會提出要“落實除杭州、寧波以外的設區(qū)的市地方立法權，加強設區(qū)的市地方立法能力建設”。

2015年3月

省人大常委會在新修改立法法公布后的第一時間內(nèi)召開了九個設區(qū)的市座談會。省人大常委會副主任王永昌到會講話，要求各地提高認識，積極做好組織機構、立法隊伍、立法制度和立法項目選題的準備。

2015年4月

省人大常委會主任會議成員赴各地開展調(diào)研和指導，推進設區(qū)的市人大常委會加強地方立法能力建設。

2015年5月

省委常委會專題聽取省人大常委會黨組關于落實我省九個設區(qū)的市行使地方立法權有關問題的匯報。

2015年6月

省人大常委會在充分調(diào)研基礎上，下發(fā)《關于推進九個設區(qū)的市行使地方立法權的指導意見》，明確了相關要求。九個設區(qū)的市高度重視地方立法權的承接工作，積極啟動相關準備工作，全部成立了由市委書記或者市人大常委會主任親自掛帥的籌備領導小組。市委常委會專題聽取人大匯報，對機構、編制以及召開人民代表大會等重大問題及時作出決策，為順利開展地方立法打下良好基礎。

2015年7月

省十二屆人大常委會第二十一次會議決定，溫州、湖州、金華、衢州、臺州等五個設區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。

2015年9月

省十二屆人大常委會第二十三次會議決定，嘉興、紹興、舟山、麗水等四個設區(qū)的市可以開始制定地方性法規(guī)。