內(nèi)容摘要：農(nóng)村社區(qū)化治理是農(nóng)村基層管理新模式，其中農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)顯得尤為重要。中國多元化治理模式下，社會多元治理過程應(yīng)該由政府主導(dǎo)下的參與發(fā)展為社區(qū)主導(dǎo)下的參與。在政府參與社區(qū)能力建設(shè)中，應(yīng)明確政府價值理性和工具理性下的角色選擇，遵循循序漸進(jìn)原則，通過派生服務(wù)隊(duì)伍，推進(jìn)“村改社區(qū)”轉(zhuǎn)型，協(xié)助構(gòu)建社區(qū)管理機(jī)制，建立社區(qū)共同體等職能發(fā)揮，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的功能完善和新農(nóng)村的跨越式發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)能力建設(shè) 政府職能 多元治理

隨著各地城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國社會建設(shè)與管理價值取向不斷強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造平等，追求社會更公平、群眾更和諧。社會建設(shè)進(jìn)程的延伸必然地出現(xiàn)了從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)轉(zhuǎn)變、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變成城市居民身份的趨勢，推動社會管理進(jìn)入新一輪的城市化加速期。然而，即使如此，我國農(nóng)村仍然面臨著“變形”后的鞏固時期，需要向?qū)嵸|(zhì)性的城市地區(qū)轉(zhuǎn)變。“由于歷史造就的原因，我國仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，需要全面縮小城鄉(xiāng)差別，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程彌合結(jié)構(gòu)性斷裂”（孫柏瑛，2012）。如何通過政府主導(dǎo)下的參與轉(zhuǎn)向社區(qū)主導(dǎo)下的參與，以推動農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)，將直接影響農(nóng)村社區(qū)化治理的實(shí)效。

社區(qū)中的政府職能研究現(xiàn)狀

關(guān)于政府職能的課題，學(xué)者們一般都將其放在政治層面來討論，而且既可從宏觀層面分析又能從微觀層面解讀。從國內(nèi)現(xiàn)有的研究來看，研究文獻(xiàn)最為集中的時間段是20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動中的政府改革時期，研究角度是宏觀層面探討政府職能。然而，隨著中國基層的多元化治理格局、社區(qū)網(wǎng)格化管理的提出，越來越多的學(xué)者將著眼點(diǎn)定格到社區(qū)中的政府職能研究。筆者通過中國知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)80年代中國城市社區(qū)出現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對政府在社區(qū)發(fā)展中的職能直接提出了“政府職能社區(qū)化”（孔娜娜，2010；盧愛國，2008；和經(jīng)緯，2003），學(xué)者致力于研究政府在城市社區(qū)中的職能定位問題，包括政府在城市社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)自身建設(shè)等方面的職能研究（史丹，2007；杜生權(quán)，2012；胡本春，2008；劉君德，2002）。直到2010年，隨著農(nóng)村社區(qū)格局的普及化，學(xué)者們開始將目光投向探索政府在農(nóng)村社區(qū)中的職能定位，有的學(xué)者提出政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中定位于服務(wù)化、企業(yè)化、市場化、社會化、透明化的價值取向（申坤，2012），在農(nóng)村社區(qū)實(shí)施參與式管理（李少惠，2008），主要在制度設(shè)計(jì)、平臺建設(shè)、監(jiān)督服務(wù)等方面加強(qiáng)管理（魯瑩瑩，2013）。

國外關(guān)于政府在社區(qū)中職能問題的研究成果較多，歐美國家的政府基層治理體制與中國不同，學(xué)者的探討視角也有差異。因?yàn)榧夹g(shù)的發(fā)展，居民已不再依賴政府獲取信息，加上私人企業(yè)與社區(qū)合作效果好，所以值得政府效仿。例如澳大利亞政府投入大量的人力、物力參與社區(qū)能力建設(shè)（Christine King，2013）。在社區(qū)這樣的集體生活下，政府需要平衡個人、組織、商業(yè)之間的內(nèi)在聯(lián)系和不同利益訴求，所以政府在社區(qū)能力建設(shè)方面的職能作用顯得尤為重要（Richard Penn，1993），特別是政府職能部門安排了許多會議和主題研討來討論政府參與社區(qū)的決策過程（Brisbane，2005）。盡管政府參與社區(qū)和政府在社區(qū)的職能發(fā)揮存在于社區(qū)發(fā)展的實(shí)務(wù)和研究中，但對于如何衡量和評估這種參與的實(shí)體性產(chǎn)出的認(rèn)知還存在局限性（King，2000）。

其實(shí)，不管是國內(nèi)還是國外，學(xué)術(shù)界對政府在社區(qū)中的職能定位的研究成果都是非常豐富的，為本文研究提供了許多參考。概括國內(nèi)的研究，筆者發(fā)現(xiàn)，對政府在社區(qū)中的職能問題的探討，學(xué)者們還是立足于政治學(xué)和行政管理學(xué)視角，即提出政府的參與式角色，在強(qiáng)化政府能動性的層面上提出職能定位問題，這是由中國政治體制所決定的。而國外對這一主題的討論，強(qiáng)調(diào)政府作為社區(qū)民主化建設(shè)中的其中一股力量，往往忽視政府的主觀能動性，完全從社會學(xué)角度出發(fā)，探討性地分析政府能夠在社區(qū)能力建設(shè)中發(fā)揮一定的作用。綜合國內(nèi)外的研究，本文立足于中國本土實(shí)際情況，提出中國農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)是基于治理的集權(quán)化向基層分權(quán)逐步演進(jìn)，是強(qiáng)化“參與性”以推進(jìn)社區(qū)化的民主治理模式的過程，文章圍繞“參與性”梳理“政府參與社區(qū)”與“社區(qū)參與政府”之間、“政府主導(dǎo)下的參與”與“社區(qū)主導(dǎo)下的參與”之間的聯(lián)動關(guān)系（見圖1），通過“政府參與社區(qū)”的路徑選擇，即政府在農(nóng)村社區(qū)中的職能定位，強(qiáng)調(diào)社區(qū)共同體在社區(qū)發(fā)展中的重要作用和社區(qū)自身自我修復(fù)的功效，是農(nóng)村社區(qū)自我完善和社區(qū)能力建設(shè)的體現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)“社區(qū)參與政府”，而這樣的聯(lián)動機(jī)制也是社會多元化治理的組成部分。

農(nóng)村社區(qū)模式與社區(qū)能力建設(shè)

（一）農(nóng)村社區(qū)模式

傳統(tǒng)的農(nóng)村基層社區(qū)是一種在自然狀態(tài)下，由于長期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同體。但隨著外部因素的不斷滲透和政府行政部門自帶的“孤島思維（silo mentality）”，基層社會的發(fā)展必然朝向一種依靠政府主導(dǎo)力量、社會多元參與、以自治為主的模式進(jìn)行改革，即社區(qū)化治理。由于受政治體制的影響，新型農(nóng)村基層社區(qū)建設(shè)被納入城鎮(zhèn)化體系建設(shè)之中，地方政府立足于基層農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，充分利用新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)有成果，不斷推進(jìn)農(nóng)村基層管理創(chuàng)新，在農(nóng)村地區(qū)廣泛推行農(nóng)村管理的社區(qū)化、網(wǎng)格化治理。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村社區(qū)化治理只是農(nóng)村管理創(chuàng)新的初級階段，而真正的社區(qū)化治理，要不斷打破“國家強(qiáng)制權(quán)”作為唯一管理力量和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)管理主體和權(quán)力中心的多元化，調(diào)動社會基礎(chǔ)權(quán)力共同治理，突出政府的社區(qū)參與，形成多中心治理體制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)主導(dǎo)下的、以自然村或行政村為主的、包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域和村民小組范圍的社會生活共同體的參與格局，是構(gòu)建依托地域特征，以農(nóng)民認(rèn)同感為紐帶，社會主體多元參與的社區(qū)組織體系，并在這樣的體系中培育和整合社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)福利，創(chuàng)建和諧文明的新型化社區(qū)。

發(fā)展農(nóng)村社區(qū)，不能脫離地方區(qū)域性特征，特別是社區(qū)規(guī)劃模式有多重標(biāo)準(zhǔn)，有從農(nóng)村體制改革角度劃分為村落自組織模式、聯(lián)村建社模式、村社合一模式、村企主導(dǎo)模式；有從農(nóng)村社區(qū)的建置及其邊界角度劃分為一村一社區(qū)、一村多社區(qū)、多村一社區(qū)和集中建社區(qū)。為了更明確農(nóng)村社會多元化治理過程中“政府主導(dǎo)下的參與”與“社區(qū)主導(dǎo)下的參與”的演化過程，文章在研究社區(qū)模式做了詳細(xì)的界定，分為：

自治型。自治型的社區(qū)治理模式，是以農(nóng)村社區(qū)自治組織作為社區(qū)建設(shè)的支柱力量，承擔(dān)起社區(qū)公共事務(wù)管理與決策活動，積極與政府配合，為農(nóng)村社區(qū)提供發(fā)展資源。自治型模式利用現(xiàn)有的社區(qū)社會資本，并對其加以整合，使社區(qū)內(nèi)各種資源不斷進(jìn)行互補(bǔ)，進(jìn)一步提高了農(nóng)村社區(qū)整合資源、利用資源的能力。自治型模式是農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展趨勢。

行政主導(dǎo)型。行政主導(dǎo)型模式主要依靠政府組織社會資源和社會力量參與社區(qū)管理，政府借助其行政優(yōu)勢成為農(nóng)村社區(qū)的核心管理主體，在管理過程中對社區(qū)資源和社區(qū)組織實(shí)施控制。該模式在短時間內(nèi)能實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的高效性，但由于基層政府對社區(qū)事務(wù)的大包大攬，不利于提高農(nóng)民的參與意識和參與行為，不利于社區(qū)自治能力的提高和社區(qū)建設(shè)的深入開展。

合作型。合作型模式主要由政府與地方及其它社團(tuán)代表所組成的機(jī)構(gòu)對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理。政府在這樣的管理機(jī)構(gòu)中充當(dāng)規(guī)劃者和指導(dǎo)者的角色，予以較多的經(jīng)費(fèi)支持，對社區(qū)事務(wù)實(shí)行間接的干預(yù)，而社區(qū)內(nèi)的社會組織履行著實(shí)施者的角色，履行著政府讓渡出來的部分管理職能。合作型模式利于提高農(nóng)村社區(qū)村民參與民主選舉、進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的能力。

（二）社區(qū)能力建設(shè)

農(nóng)村社區(qū)化治理是為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)主導(dǎo)下的社會多元主體的參與，實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與政府的目標(biāo)。在這樣的實(shí)現(xiàn)過程和目標(biāo)下，前置條件是加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，這是農(nóng)村社會多元治理過程至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。針對“社區(qū)發(fā)展”方面的研究，常用的概念有社區(qū)能力建設(shè)、社區(qū)化參與、社區(qū)發(fā)展、社會資本創(chuàng)新、社區(qū)改革等，文章選用“社區(qū)能力建設(shè)”，這是集知識、能力、參與者于一體的概念。自然狀態(tài)下的傳統(tǒng)農(nóng)村基層社區(qū)是隨著長期共同的生活而慢慢形成的具有相同文化理念的共同體，由原來的自然狀態(tài)演化成國家城鎮(zhèn)化制度性變遷的產(chǎn)物。由共同體構(gòu)建的社區(qū)，從民主政治層面而言，它與政府是兩個平行的主體，應(yīng)該不斷鞏固和加強(qiáng)社區(qū)自身能力，以期實(shí)現(xiàn)正外部效應(yīng)。為此，明確農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)的內(nèi)涵和屬性，定位好政府參與社區(qū)及政府在社區(qū)中的職能定位，才能更有效地推進(jìn)社會多元化治理實(shí)現(xiàn)。歐美國家學(xué)者在界定“社區(qū)能力”時，常常將其與社區(qū)發(fā)展、社區(qū)增權(quán)聯(lián)系在一起，認(rèn)為社區(qū)能力是由社區(qū)職責(zé)、資源、技能構(gòu)成，發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢來解決社區(qū)自身問題，社區(qū)的職責(zé)是增強(qiáng)社會支持以尋找機(jī)會解決問題和增強(qiáng)社區(qū)回應(yīng)；社區(qū)資源是社區(qū)配置和調(diào)動的財(cái)力、自然資源、人力資源和信息資源等；社區(qū)技能指個人和組織具備較好的天賦和能力，能夠服從于安排，參與解決社區(qū)問題，從而推動和強(qiáng)化社區(qū)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。所以社區(qū)能力建設(shè)是以社區(qū)為對象進(jìn)行的能力建設(shè)，社區(qū)是能力建設(shè)的主體，通過對社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)能效的提升，這也是農(nóng)村基層社區(qū)能力建設(shè)的真正內(nèi)涵。而且，不同的社區(qū)能力建設(shè)發(fā)展程度和進(jìn)度是不同的，需要通過社區(qū)所有成員的努力、意愿、創(chuàng)造力和領(lǐng)導(dǎo)力來實(shí)現(xiàn)。同樣，農(nóng)村基層社區(qū)能力建設(shè)把農(nóng)村基層社區(qū)作為一個客觀整體進(jìn)行分析，分析農(nóng)村基層社區(qū)的結(jié)構(gòu)特征與外部環(huán)境的關(guān)系，整合農(nóng)村基層社區(qū)的社會資源，優(yōu)化農(nóng)村基層社區(qū)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村基層社區(qū)的動力系統(tǒng)，增強(qiáng)農(nóng)村基層社區(qū)的發(fā)展能力（樊雅麗等，2013）。特別在本土化視角下，一些具有多樣性、交叉性管轄權(quán)體制的農(nóng)村社區(qū)中，更多的是要依靠社區(qū)增強(qiáng)自身能力建設(shè)，才能更好地預(yù)防、控制災(zāi)難性事故，解決社區(qū)突發(fā)性問題。

社區(qū)能力建設(shè)的路徑：政府職能選擇與轉(zhuǎn)換

（一）政府職能選擇與轉(zhuǎn)換的必要性

轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府的社區(qū)參與職能，是實(shí)現(xiàn)和增強(qiáng)社區(qū)能力的前提，由此才能不斷提高社區(qū)參與政府治理的能力。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)化模式有自治型、行政主導(dǎo)型、合作型三種，而自治型是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)模式，自治型社區(qū)的實(shí)現(xiàn)首先要經(jīng)過“政府主導(dǎo)下的參與”階段，政府參與社區(qū)，明確其在社區(qū)中的職能定位，并輔助性地加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)。這一前置階段對于實(shí)現(xiàn)自治型社區(qū)的“社區(qū)參與政府”是不可逾越的。另外，從我國行政改革層面來說，公共部門不再是公共物品唯一的提供者，政府在慢慢抽離公共事務(wù)管理領(lǐng)域，私人經(jīng)濟(jì)與私人領(lǐng)域擁有了越來越廣闊的自主空間，私人個體越來越多地?fù)?dān)當(dāng)著政府的某些角色，公共事務(wù)管理領(lǐng)域開始出現(xiàn)一種多中心、多元化治理結(jié)構(gòu)，調(diào)整治理主體秩序，即政府、市場、社區(qū)協(xié)同治理秩序，越來越多的由原來政府執(zhí)行的但卻效率低下的公共事務(wù)開始走向社會。在自治空間嵌入環(huán)境下，政府對基層職權(quán)的退讓，有效發(fā)揮社區(qū)參與公共治理的主體作用，不僅能填補(bǔ)政府能力的真空地帶，進(jìn)一步拓展社會的包容力，而且能在社會資本作用于公共事務(wù)的同時提高公民參與社會管理的能力及其張力，加快我國邁向公民社會的進(jìn)程。

（二）政府職能選擇與轉(zhuǎn)換的原則

1.堅(jiān)持依法自治原則。依法自治是農(nóng)村社區(qū)居委會進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)基層民主、完善社區(qū)功能建設(shè)的重要保證。堅(jiān)持農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)的法制化、制度化、規(guī)范化，嚴(yán)格依照法律法規(guī)開展社區(qū)治理，深入貫徹《居委會組織法》，可以確保社區(qū)民主管理、民主議事、民主監(jiān)督、民主公開。在堅(jiān)持社區(qū)依法自治的同時，發(fā)揮農(nóng)村領(lǐng)袖、精英作用，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)民主協(xié)商制度，搭建民主協(xié)商平臺，從而提升農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)整體水平。

2.堅(jiān)持職能明晰原則。社區(qū)居委會、街道辦事處、政府職能部門各司其職，社區(qū)居委會是社區(qū)群眾選舉產(chǎn)生的基層自治組織，是社區(qū)能力建設(shè)中的直接行為主體；街道辦事處作為區(qū)級政府的派出機(jī)關(guān)，指導(dǎo)與服務(wù)社區(qū)居委會，引導(dǎo)和幫助社區(qū)居委會開展社區(qū)工作；而社區(qū)居委會與政府職能部門及其派出機(jī)關(guān)之間是監(jiān)督與服務(wù)、協(xié)助與指導(dǎo)的關(guān)系。政府行政部門應(yīng)尊重社區(qū)居委會的自治權(quán)利，充分履行行政職能，主動接受居委會的監(jiān)督。當(dāng)政府需要社區(qū)居委會協(xié)助辦事時，財(cái)力與利益也隨事轉(zhuǎn)移，并做到權(quán)責(zé)利真正落實(shí)，“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，才能調(diào)動社區(qū)居委會的積極性，保障社區(qū)能力建設(shè)各項(xiàng)工作的落實(shí)。

3.堅(jiān)持便民服務(wù)原則。社區(qū)作為社區(qū)居民的自治組織，其宗旨就是為了服務(wù)居民，滿足居民多樣化的社會需要。因此，政府在助推社區(qū)能力建設(shè)過程時，貫徹以人為本、執(zhí)政為民理念，配合與指導(dǎo)社區(qū)，以服務(wù)居民為出發(fā)點(diǎn)，把社區(qū)群眾最基本、最急切、最需要的服務(wù)及時、有效提供。堅(jiān)持便民服務(wù)原則，不僅是創(chuàng)新社會管理、樹立政府親民形象、促進(jìn)社區(qū)社會和諧穩(wěn)定的有效載體，而且是密切黨群、干群關(guān)系的重要舉措。

4.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展原則。農(nóng)村社區(qū)是公民社會發(fā)展的基本單元，是創(chuàng)新社會管理、實(shí)現(xiàn)社會善治的重要平臺，是基層社會和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，社區(qū)能力建設(shè)發(fā)展必須確?？茖W(xué)可持續(xù)。發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，合理規(guī)劃、科學(xué)定位，既力推經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又強(qiáng)調(diào)生態(tài)和諧；既要考慮管理制度的公共適用性，也要考慮社區(qū)發(fā)展的差異性；既重視短期發(fā)展，也注重長期發(fā)展。同時，在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向意識，針對出現(xiàn)的法律界定、民主自治等方面的難題，必須善于把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，借助社區(qū)自身特色優(yōu)勢，對其重點(diǎn)研究、加以解決，農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)才能走上可持續(xù)發(fā)展道路。

政府職能的價值理性選擇

馬克斯·韋伯將人的理性分為價值理性和工具理性，所謂價值理性即“通過有意識地對一個特定舉止的——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管其是否取得成就”。政府行政行為過程中，堅(jiān)持公平、公正原則正是其行為價值信仰，強(qiáng)調(diào)終極的價值關(guān)懷。在政府的多元治理過程中，不斷強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)管理過程中應(yīng)追求公共性、效率性、服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)組織效能，注重與公民社會的合作共治性，從而保證在多元治理過程中實(shí)現(xiàn)公共管理的效能化目標(biāo)?！皩⒄卫碇械睦硇詢r值界定為公平效應(yīng)、服務(wù)取向、意識責(zé)任和有效治理，這些都體現(xiàn)了市場理念不斷地融入到政府管理的最具有操作性的環(huán)節(jié)，重點(diǎn)是要強(qiáng)化對公平、服務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)性等的關(guān)注，不斷體現(xiàn)現(xiàn)代公共行政的民主價值理念，從而不斷推進(jìn)政府的效能建設(shè)”（張麗娟，2010）。這種價值理性的訴求，決定了政府作為參與者的一員，尊重基層農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展選擇，積極輔佐社區(qū)不斷強(qiáng)化社區(qū)能力建設(shè)和發(fā)展?！耙环N現(xiàn)存的制度、人們的社會行為，都會具有一種類似物理學(xué)中的‘慣性，一旦采取了一種制度，實(shí)施了某種社會行為，進(jìn)入了某種特定的路徑，那么，這種制度或行為就可能會情不自禁地產(chǎn)生一種慣性，對以前人們的選擇和路徑產(chǎn)生出一種依賴”（盧愛國，2008），實(shí)現(xiàn)基層農(nóng)村社區(qū)的常態(tài)化發(fā)展。政府角色的轉(zhuǎn)化可以追溯到20世紀(jì)80年代末的公共管理運(yùn)動，20世紀(jì)末，我國政府順勢而上，提出從“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”角色，從上至下逐漸退出許多政府難以有效發(fā)揮作用的社會領(lǐng)域，開始“讓賢”。隨著社會發(fā)展的不斷推進(jìn)，改革的決策者將目光投向基層，投向農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的角色與其他層次的政府角色有著很大的不同之處，需要遵循一種漸進(jìn)的角色轉(zhuǎn)化過程，角色需要兼顧彼此，需要相互柔和，而不是角色的跳躍性轉(zhuǎn)化?；鶎诱姆?wù)對象——農(nóng)民，由于他們對社區(qū)治理的認(rèn)知程度普遍較低，無法全面地發(fā)揮能動作用，所以，在農(nóng)村社區(qū)化治理模式的建構(gòu)初期，地方政府掌握著社區(qū)發(fā)展的主要政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源，充當(dāng)著決策者和引導(dǎo)者的角色，通過履行、發(fā)揮思想引領(lǐng)者的功效和行政職能，協(xié)助農(nóng)村優(yōu)化資源，強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)能力。在中期，基層政府可以將主要角色定位于引導(dǎo)，弱化行政職能，強(qiáng)化輔助、服務(wù)職能，讓其他治理主體走向社區(qū)治理領(lǐng)域，培育社區(qū)的決策能力，全面加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)。在農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)入發(fā)展成熟期后，政府全面放開社區(qū)管理，讓渡社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)，社區(qū)能力不斷增強(qiáng)，社區(qū)積極參與政府治理。

政府職能工具的理性選擇

（一）派生服務(wù)隊(duì)伍

政府在基層社區(qū)能力建設(shè)中處于關(guān)鍵地位，是戰(zhàn)略決策者，負(fù)責(zé)把握社區(qū)發(fā)展方向，為社區(qū)提供直接或間接的服務(wù)。為了搭建地方政府與基層社區(qū)群眾聯(lián)系與合作的橋梁，貫徹并強(qiáng)化群眾路線，更好地獲取社區(qū)能力建設(shè)所需要的信息，各級政府應(yīng)挑選一支精干的工作隊(duì)伍，這支“工作隊(duì)”走向農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)，幫助基層農(nóng)村社區(qū)增強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，夯實(shí)對農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)的嵌入性領(lǐng)導(dǎo)。為了提高社區(qū)能力和服務(wù)績效，政府人員不僅在職責(zé)范疇內(nèi)當(dāng)好“人民聯(lián)絡(luò)員”和“人民意愿代言人”，做知民情、聽民聲、解民憂的工作，而且在農(nóng)村基層社區(qū)組織建設(shè)中探索建立“四個給予”的工作機(jī)制，即政治上給予出路，使農(nóng)村干部成長有途徑；在經(jīng)濟(jì)上給予待遇，使社區(qū)干部收入有保障；在管理上給予強(qiáng)化，使社區(qū)干部履職有壓力；職能上給予完善，使社區(qū)干部履職有權(quán)力。另外，“工作隊(duì)”加大對存在領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)軟弱渙散、矛盾糾紛突出、事務(wù)管理薄弱問題的社區(qū)的整頓力度，協(xié)助農(nóng)村社區(qū)進(jìn)一步推行黨務(wù)政務(wù)村務(wù)公開，提高基層組織科學(xué)決策水平，打造社區(qū)“流線型”的工作機(jī)制，推動農(nóng)村社區(qū)工作實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、發(fā)展層次和發(fā)展水平的跨越式發(fā)展。

（二）推進(jìn)“村改社區(qū)”轉(zhuǎn)型

社區(qū)能力中一個重要的能力就是社區(qū)資源的配置能力，包括了人力、物力、財(cái)力、環(huán)境資源的配置問題，推進(jìn)村莊重組，規(guī)范“村改社區(qū)”，完善社區(qū)居民的居住環(huán)境是社區(qū)能力的重要體現(xiàn)。在“村改社區(qū)”的初始階段，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展還未形成產(chǎn)業(yè)化，相關(guān)法律法規(guī)還不完善，基層政府則肩負(fù)著組織和推動職能，成為農(nóng)村“村改社區(qū)”的主導(dǎo)者，依靠行政手段，推進(jìn)村莊重組，實(shí)行基層農(nóng)村格局社區(qū)化，在具體操作上可適時地、穩(wěn)定地利用傳統(tǒng)的“以村帶組”來實(shí)現(xiàn)“村改社區(qū)”的轉(zhuǎn)型。首先，基層政府通過思想教育、政策宣傳、文化教育等工作為“村改社區(qū)”轉(zhuǎn)型奠定群眾基礎(chǔ)。其次，依托農(nóng)村地域性特征，打破原來的行政區(qū)劃，適應(yīng)鄉(xiāng)村布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，培育建設(shè)社會主義新農(nóng)村特別是培育中心村。在社區(qū)資源的配置過程中，政府既要把握前瞻性，體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)特別是社區(qū)化管理服務(wù)的新意，又要注意防止規(guī)劃資源的浪費(fèi)，提高規(guī)劃的效率和效益來建立符合社區(qū)化發(fā)展的行政區(qū)域劃分。以江西省贛州市為例，贛州市政府已對20個縣（市、區(qū)）編制實(shí)施了縣域村莊布局規(guī)劃，有3000多個村遵循工業(yè)化、城鎮(zhèn)化規(guī)律，優(yōu)化人口空間布局，編制、實(shí)施了村莊建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)村人口由自然村向較大村莊、邊遠(yuǎn)村莊向交通便利村莊、一般村莊向中心村和小城鎮(zhèn)及縣城聚集，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)空間布局的全面優(yōu)化、調(diào)整。最后，政府的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)在為農(nóng)村社區(qū)提供和配置公共資源，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建構(gòu)公共服務(wù)體系，如農(nóng)村社區(qū)文化教育、社區(qū)救助、社區(qū)衛(wèi)生等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（三）協(xié)助構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制

社區(qū)能力建設(shè)，不僅要具備優(yōu)化社區(qū)資源的配置能力，而且必須要結(jié)合地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、族群關(guān)系、文化習(xí)俗等，明確社區(qū)建設(shè)的性質(zhì)、規(guī)模、類型，明確社區(qū)定位，構(gòu)建完備的組織管理機(jī)制。對于農(nóng)村社區(qū)的劃定，有“以人口多少為標(biāo)準(zhǔn)、以人口密度為標(biāo)準(zhǔn)、以所從事的生產(chǎn)勞動的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)”（范和生，2005），在此前提下，有效仿城市社區(qū)的城郊型，以當(dāng)?shù)卮迓浯蠖嗤谕寰劬訛闇?zhǔn)（以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村為建設(shè)重點(diǎn)）的村落型，以非建制鎮(zhèn)為核心建設(shè)的集鎮(zhèn)型等運(yùn)行模式。當(dāng)前，在政府的組織下，很多地方依托城鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)程，在社區(qū)規(guī)劃模式上建設(shè)集鎮(zhèn)型、村落型的社區(qū)治理模式，如在農(nóng)村中組建自然村落或中心村落社區(qū)，推行“一區(qū)兩會三中心”的農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制（即農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)理事會、監(jiān)事會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心、和諧社區(qū)服務(wù)中心、公共資源管理中心）；在自然村基礎(chǔ)上創(chuàng)新設(shè)置“五室六站兩欄一校一中心”農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心；建立“一組兩會+N個社團(tuán)組織”（“一組”即社區(qū)黨組織，“兩會”即社區(qū)建設(shè)管理理事會、社區(qū)建設(shè)監(jiān)事會，“N個社團(tuán)組織”即若干自愿義務(wù)參與社區(qū)建設(shè)管理的團(tuán)體）新型社區(qū)管理模式等，形成各具特色的農(nóng)村社區(qū)治理模式?；鶎诱谵r(nóng)村建構(gòu)適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的運(yùn)行模式，創(chuàng)設(shè)不同的社區(qū)管理機(jī)制，發(fā)揮評價職能，為農(nóng)村社區(qū)提供科學(xué)的考核和獎懲機(jī)制，以保障社區(qū)治理的規(guī)范有序進(jìn)行。

（四）建立農(nóng)村社區(qū)共同體

“‘村改社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)并不單純是社區(qū)自然稟賦的改變，社區(qū)自治程度取決于地方基層政府社區(qū)職能的轉(zhuǎn)變，也即取決于基層政府對待社區(qū)自治的意愿和能力”（陳惠敏等，2013）。農(nóng)村社區(qū)能力建設(shè)過程涉及農(nóng)民社會生活的方方面面，如解決居民收入差距、農(nóng)村社會保障、基本公共服務(wù)等，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)過程，這一過程需要政府轉(zhuǎn)化自身職能積極參與配合，聯(lián)合社區(qū)多元主體的支持和參與。社區(qū)能力建設(shè)需要借助溝通系統(tǒng)，即社區(qū)共同體，包括社會組織、農(nóng)民理事會、政府和被邊緣化的農(nóng)村本土化的團(tuán)體，當(dāng)社區(qū)遇到困難和問題時，社區(qū)通過溝通系統(tǒng)，及時與共同體聯(lián)系，調(diào)動相應(yīng)的資源，積極開展合作，有效解決問題。當(dāng)前在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中，這種高效的溝通系統(tǒng)借助政府發(fā)揮行政職能和連接作用，輔助搭建合作平臺，建立合作關(guān)系，構(gòu)建出多層級的社區(qū)能力架構(gòu)體系。例如，社會組織利用其在凝聚農(nóng)村社區(qū)社會資本中的獨(dú)特優(yōu)勢，能夠更容易接近服務(wù)對象獲得更準(zhǔn)確的需求信息，使農(nóng)村社區(qū)在市場機(jī)制作用下，不斷提高公共服務(wù)的有效性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化。針對農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、留守兒童教育等問題，政府可以通過購買服務(wù)、項(xiàng)目管理等多種形式調(diào)動社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理，使社會組織成為社區(qū)中的一員，共同參與到社區(qū)的能力建設(shè)中。又如農(nóng)民理事會，可“在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中培育農(nóng)民的公民參與意識和公共精神，激活鄉(xiāng)村社區(qū)組織的自治力和獨(dú)立性，不斷擴(kuò)大農(nóng)民參與村務(wù)的社會活動網(wǎng)絡(luò)”（曹海林，2009）。社區(qū)個體成員是社區(qū)能力建設(shè)的推動力量，社區(qū)能力建設(shè)水平在很大程度上取決于農(nóng)民個體的意愿。政府在尊重農(nóng)民個體意愿的前提下，提供相應(yīng)的政策、制度和財(cái)力支持，使其能不斷形成自發(fā)性的自治意識，這樣才能在根本上加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，解決農(nóng)村社區(qū)服務(wù)、扶貧開發(fā)、農(nóng)村環(huán)境綜合治理過程中所涉及的涉農(nóng)資金籌集難、工作開展不配合等問題。

結(jié)論

緊隨城市發(fā)展的農(nóng)村，呈現(xiàn)出基層需求復(fù)雜化、利益主體多元化趨勢，這要求農(nóng)村發(fā)展中社區(qū)化治理的進(jìn)一步深化，以一元化為主要標(biāo)志的行政一體化社會管理模式向農(nóng)村社區(qū)化治理發(fā)展，是社會發(fā)展的必然趨勢。加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會多元化治理的愿景，迫切要求政府能適時而變，積極變角色、變職能、變手段，從管理者角色轉(zhuǎn)向協(xié)同治理者角色，從主導(dǎo)職能轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、參與職能，堅(jiān)持“民生為本、創(chuàng)新為魂、發(fā)展為先、生態(tài)為重”的理念，在農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中堅(jiān)持走新時代群眾路線，在角色轉(zhuǎn)換和職能轉(zhuǎn)變中推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)基層公民社會的“社區(qū)參與政府”。

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