何彥通

內(nèi)部審計(jì)在高校廉政治理中的作用探析

何彥通

內(nèi)部審計(jì)作為高校治理體系中監(jiān)督自律機(jī)制的重要組成部分，在廉政治理中具有自身的優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特功能，是高校內(nèi)部懲治和預(yù)防腐敗的重要手段。高?？梢酝ㄟ^(guò)明確內(nèi)部審計(jì)在廉政治理中的工作定位、構(gòu)建協(xié)同配合的“大監(jiān)督”體系、前移審計(jì)關(guān)口等方式來(lái)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在廉政治理中的“免疫功能”作用。

高校治理；內(nèi)部審計(jì)；廉政治理

高校治理的關(guān)鍵是內(nèi)部權(quán)力的正確配置和運(yùn)用，治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)良治。而腐敗的本質(zhì)是公權(quán)私用，是一種濫用公共權(quán)力謀取私利的行為，對(duì)高校實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)構(gòu)成最大威脅。具有“免疫系統(tǒng)”功能的高校內(nèi)部審計(jì)，可以對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，因而其有責(zé)任、有能力在高校廉政治理中發(fā)揮重要的作用。

一、高校廉政治理與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系

（一）廉政治理是高校治理的重要組成部分

腐敗是權(quán)力私化的產(chǎn)物，集中表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力的不當(dāng)行使、濫用和利益交換。高校腐敗行為是在權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制弱化或缺失的條件下產(chǎn)生的，與對(duì)權(quán)力的監(jiān)管不力密切相關(guān)，是高校治理中的一種“病變”，嚴(yán)重影響了高校的健康發(fā)展。廉政治理就是圍繞權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行的，目的是把權(quán)力限制在法律和制度規(guī)定的邊界之內(nèi)，是維護(hù)高校治理有效性的重要工具。廉政治理既有助于高校治理的完善，又可以從高校治理中獲得資源和動(dòng)力，是高校治理體系的重要組成部分。

（二）內(nèi)部審計(jì)是高校廉政治理的重要手段

內(nèi)部審計(jì)是高校治理體系中監(jiān)督自律機(jī)制的重要組成部分，其最終目標(biāo)是服務(wù)學(xué)校治理。良好的高校治理必定要對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，而內(nèi)部審計(jì)作為一種以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排，被高校納入廉政治理框架就成為一種必然。

1．由審計(jì)的監(jiān)督職能所決定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，審計(jì)方式、方法的改進(jìn)，以及審計(jì)職能的豐富和變化，審計(jì)目標(biāo)也由最初財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性和公允性，發(fā)展到受托人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的合規(guī)性和合法性，即對(duì)權(quán)力行使過(guò)程中是否存在違法亂紀(jì)或不道德行為進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)本質(zhì)上就是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，具有獨(dú)立、客觀(guān)、權(quán)威的特點(diǎn)。開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，對(duì)加強(qiáng)高校內(nèi)部管理、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)廉政建設(shè)具有重要作用?！按龠M(jìn)教育部門(mén)和單位遵守國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)和廉政建設(shè)”正是《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第17號(hào)）中第二條就明確的審計(jì)目標(biāo)。

2．由高校內(nèi)審自身特點(diǎn)所決定。與外部審計(jì)相比，高校內(nèi)部審計(jì)則更多地體現(xiàn)為主動(dòng)性的自我監(jiān)督，具有“內(nèi)向型”的特點(diǎn)，是高校自主進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)。由于身處學(xué)校內(nèi)部，熟悉組織狀況，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督往往更具有針對(duì)性、及時(shí)性、靈活性的特點(diǎn)，可以“十二月運(yùn)行，周而復(fù)始”（《文子·自然》），能起到“教之誨之，慎微防萌，以斷其邪”（東漢王符《潛夫論·浮侈》）的“免疫系統(tǒng)”作用。由此可見(jiàn)，內(nèi)部審計(jì)必然會(huì)成為高校腐敗治理的重要手段。

二、內(nèi)部審計(jì)在高校廉政治理中的“免疫系統(tǒng)”的作用

若是將高校治理中的腐敗問(wèn)題稱(chēng)之為“病變”，那么內(nèi)部審計(jì)在高校治理中所起的作用就是其自身的“免疫系統(tǒng)”。生物免疫系統(tǒng)具有防御、監(jiān)視和自穩(wěn)功能，可以抵御病原體的入侵，能實(shí)時(shí)監(jiān)視、識(shí)別并清除發(fā)生病變的細(xì)胞，修復(fù)受損組織，是生物體保護(hù)自身健康的防御性系統(tǒng)。高校內(nèi)部審計(jì)同樣具有類(lèi)似于生物免疫系統(tǒng)的功能，如圖1所示。

圖1 高校內(nèi)部審計(jì)在廉政治理中的作用

（一）防御作用

事前預(yù)防是治理腐敗的關(guān)鍵，是《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中倡導(dǎo)的治理理念。高校內(nèi)部審計(jì)非常熟悉本單位各個(gè)處、室、院、所甚至每一個(gè)工作崗位、工作環(huán)節(jié)的權(quán)力運(yùn)行情況，一方面能夠從學(xué)校治理的全局出發(fā)，客觀(guān)地識(shí)別治理體系中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和漏洞，及時(shí)建議管理層采取必要的措施來(lái)控制可能發(fā)生的腐敗風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過(guò)對(duì)內(nèi)部控制、基本建設(shè)、物資采購(gòu)、招生管理以及三公經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)使用等領(lǐng)域的腐敗風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行評(píng)估和預(yù)判，及時(shí)介入高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，開(kāi)展事前審計(jì)監(jiān)督，使那些欲將腐敗動(dòng)機(jī)付諸實(shí)際行動(dòng)的人能夠及時(shí)懸崖勒馬，有所為，有所不為，做到正確行使手中的權(quán)力，依法履職，廉潔勤政。這樣，在腐敗行為發(fā)生之前就將“病原體”消滅在萌芽狀態(tài)，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。

（二）監(jiān)視作用

高校內(nèi)部審計(jì)作為一種常規(guī)性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，其職責(zé)范圍已從單純的查錯(cuò)糾弊擴(kuò)展到了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督。而且與國(guó)家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相比，高校內(nèi)部審計(jì)具有“全天候”監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)事中跟蹤，可以在最短的時(shí)間內(nèi)識(shí)別出資金運(yùn)動(dòng)過(guò)程中隱藏在各種合法表象－下的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露已入侵的“病原體”和體內(nèi)的“變異細(xì)胞”。事實(shí)證明，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗易使人產(chǎn)生畏懼心理，有利于增強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律意識(shí)，可以有效遏制腐敗事件的發(fā)生，這是內(nèi)部審計(jì)在腐敗治理中的優(yōu)勢(shì)所在。

（三）自穩(wěn)作用

自穩(wěn)作用是指高校內(nèi)部審計(jì)在發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題之后所采取的應(yīng)對(duì)措施，目的是減輕或消除腐敗危害，是審計(jì)發(fā)揮免疫系統(tǒng)作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面高校內(nèi)部審計(jì)可以依據(jù)《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》對(duì)涉及違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)、損失浪費(fèi)的行為及時(shí)進(jìn)行制止，提出糾正、處理的意見(jiàn)，將有關(guān)人員移送給學(xué)校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)調(diào)查處理，依法懲治腐敗，修復(fù)“病變”組織；另一方面還可以通過(guò)審計(jì)建議的方式，對(duì)腐敗產(chǎn)生的制度性因素進(jìn)行剖析和反饋，及時(shí)堵塞管理漏洞，促進(jìn)各項(xiàng)制度的完善，阻斷腐敗發(fā)展空間，建立治理腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，讓那些心存腐敗動(dòng)機(jī)的人無(wú)機(jī)可乘，從而從根本上屏蔽“病害”入侵，提高腐敗治理能力和水平。

“免疫系統(tǒng)”功能是基于“經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證”等內(nèi)部審計(jì)職能而產(chǎn)生的，它改變了事后審計(jì)“亡羊補(bǔ)牢”的現(xiàn)狀，要求將審計(jì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)由事后轉(zhuǎn)變到事中和事前，真正做到對(duì)“病害”早發(fā)現(xiàn)、早防治，實(shí)現(xiàn)預(yù)防、揭示、懲治和抵御腐敗的有機(jī)結(jié)合，是在不改變審計(jì)的本質(zhì)前提下，延續(xù)并拓展了現(xiàn)有的審計(jì)職能。

三、提升內(nèi)部審計(jì)廉政治理能力的途徑

（一）明確內(nèi)部審計(jì)在高校廉政治理中的工作定位

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革的不斷推進(jìn)，高校在基本建設(shè)、設(shè)備儀器及大宗物資采購(gòu)、經(jīng)費(fèi)使用、招生管理和內(nèi)部分配等方面的自主權(quán)越來(lái)越大，與此同時(shí)，由于制度不健全、管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位等客觀(guān)原因使得一些人有機(jī)可乘，導(dǎo)致腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。然而，多年來(lái)高校內(nèi)部審計(jì)工作存在著表面化、例行化的問(wèn)題，與廉政治理要求并不合拍。因此，必須明確內(nèi)部審計(jì)在廉政治理中的工作定位，即：從治理腐敗的旁觀(guān)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砀瘮〉膮⑴c者。通過(guò)大力開(kāi)展反腐審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行、決策流程、權(quán)力運(yùn)行情況的審計(jì)監(jiān)督，在防止出現(xiàn)“監(jiān)督死角”的基礎(chǔ)上，突出管理薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位以及物資采購(gòu)、工程建設(shè)等腐敗高發(fā)領(lǐng)域的審計(jì)，把監(jiān)督重心轉(zhuǎn)移到資金集中、權(quán)力集中、自由裁量權(quán)過(guò)大的重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)項(xiàng)目上來(lái)，嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，建立“問(wèn)題清單”，實(shí)行“對(duì)賬銷(xiāo)號(hào)”，把制度嚴(yán)起來(lái)、紀(jì)律挺起來(lái)，讓權(quán)威樹(shù)起來(lái)，形成震懾，讓那些有腐敗動(dòng)機(jī)的人心存畏懼而不敢腐敗。

（二）構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督與其它監(jiān)督協(xié)同配合的“大監(jiān)督”格局

目前高校內(nèi)部各類(lèi)監(jiān)督資源比較分散，還沒(méi)有形成合力，監(jiān)督效率不高，監(jiān)督作用有限。因此，高校必須有效整合校內(nèi)各類(lèi)監(jiān)督資源，構(gòu)建起審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督、行政監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、職工民主監(jiān)督等各類(lèi)監(jiān)督主體協(xié)同配合的“大監(jiān)督”體系，實(shí)現(xiàn)資源共享，形成全校一盤(pán)棋的監(jiān)督格局。在這種格局下，一方面，紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)部門(mén)和職工群眾將其掌握的需要利用審計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)查實(shí)的腐敗問(wèn)題線(xiàn)索，通過(guò)一定的形式，交由審計(jì)部門(mén)進(jìn)一步核實(shí)確認(rèn)；審計(jì)部門(mén)將在日常審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問(wèn)題，通過(guò)移送處理等方式提供給紀(jì)檢監(jiān)察進(jìn)行處理，懲治腐敗。另一方面，為了彌補(bǔ)審計(jì)部門(mén)在監(jiān)督手段上的不足，紀(jì)檢監(jiān)察也可以直接參與涉及腐敗問(wèn)題項(xiàng)目的審計(jì)。審計(jì)部門(mén)的審計(jì)結(jié)果和紀(jì)檢監(jiān)察處理結(jié)果也通過(guò)適當(dāng)方式公之于眾，讓職工群眾知曉，發(fā)揮輿論監(jiān)督和職工民主監(jiān)督作用，提高制度約束力。這樣，各個(gè)監(jiān)督主體間協(xié)同作戰(zhàn)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，有利于擴(kuò)大監(jiān)督的廣度和深度，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。

（三）前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，開(kāi)展事前、事中審計(jì)

高校內(nèi)部審計(jì)普遍開(kāi)展的審計(jì)業(yè)務(wù)，諸如領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、基建（維修）工程項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)等大多是事后審計(jì)，介入時(shí)間上的滯后導(dǎo)致審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，因?yàn)樵诟瘮≈卫矸矫?，“防”往往事半功倍于“反”。事?shí)上，開(kāi)展任前、任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要比離任后再進(jìn)行審計(jì)更能增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)和自我約束意識(shí)，促進(jìn)廉政勤政。對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、概預(yù)算、招投標(biāo)、工程施工一直到竣工結(jié)算進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，不僅有利于保證建設(shè)資金支出的合理性和效益性，還可以更有效地抑制工程建設(shè)過(guò)程中的各種不良行為，減少腐敗問(wèn)題的發(fā)生。因此，高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)適當(dāng)將審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，提高審計(jì)工作的主動(dòng)性，提前介入，做到對(duì)問(wèn)題抓早抓小，防微杜漸，規(guī)范管理，治病救人，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在腐敗治理中的免疫作用。

（四）提高人員素質(zhì)和審計(jì)質(zhì)量

審計(jì)治理腐敗的能力和效果，取決于審計(jì)質(zhì)量。而審計(jì)質(zhì)量的優(yōu)劣，則取決于審計(jì)人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。腐敗大多涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而查找經(jīng)濟(jì)案件線(xiàn)索在某種程度上又是審計(jì)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)?？墒牵绻瘮》肿釉诮?jīng)歷了幾次審計(jì)后，腐敗行為都沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)和查處，除了會(huì)導(dǎo)致其越來(lái)越無(wú)所顧忌、膽大妄為外，還會(huì)質(zhì)疑審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)、揭露腐敗問(wèn)題的能力，審計(jì)的威懾作用就會(huì)大打折扣。因此可以說(shuō)，建立一支思想堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)頑強(qiáng)的審計(jì)隊(duì)伍，是發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要保障。

何彥通（1959—），男，法律碩士，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)紀(jì)委書(shū)記（長(zhǎng)春130012）