劉興花

（中山大學社會學與人類學學院，廣州 510275）

控制權(quán)理論視角下“偽城市化”現(xiàn)象研究

劉興花

（中山大學社會學與人類學學院，廣州 510275）

隨著中國城市化進程的發(fā)展，“偽城市化”現(xiàn)象在一些地方出現(xiàn)并日益受到政界、學界和其他領(lǐng)域的關(guān)注。文章運用政府治理模式的“控制權(quán)”理論分析“偽城市化”過程中基層政府土地開發(fā)的邏輯、“激勵強度與組織目標替代”的悖論以及運動型治理模式與“準退出”應(yīng)對策略，以期發(fā)現(xiàn)中央與地方政府在各自的制度環(huán)境與權(quán)力運作過程中的制度邏輯與行為特點。土地財政、錦標賽機制、人事制度激勵機制與考核體系、城市化目標的多樣性、復雜性和模糊性共同構(gòu)成了基層政府的土地開發(fā)邏輯，在開發(fā)過程中產(chǎn)生了與土地相關(guān)的權(quán)力尋租和以政績?yōu)槿∠虻某鞘锌臻g蔓延，中央政府采取三次開發(fā)區(qū)清理整頓的運動治理，而地方政府則以建立新開發(fā)區(qū)和擴張原有開發(fā)區(qū)等策略進行應(yīng)對。

偽城市化；土地開發(fā)；控制權(quán)；運動型治理；行政發(fā)包制

“偽城市化”是近些年來伴隨著城市化建設(shè)過程出現(xiàn)的熱門詞匯，曾引起學界與政界的普遍關(guān)注。這一術(shù)語由麥琪（Mcgee）首次提出，意在說明亞洲發(fā)展中國家尤其是工業(yè)化欠發(fā)達的東南亞地區(qū)，城市人口急劇膨脹，但是卻與工業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)不大的現(xiàn)象。他認為，這些國家的城市化并不是通過人口和社會經(jīng)濟活動向城市的集中來實現(xiàn)，而是通過城市自發(fā)展來實現(xiàn)，受到勞動密集型工業(yè)影響的農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)仍存在顯著差別，鄉(xiāng)村發(fā)展動力不足。［1］151，［2］4另有一些學者將 “偽城市化”解釋為“半城市化”，即進城農(nóng)民雖已擁有城市的工作與生活，但卻得不到與市民平等的待遇和選舉與被選舉的政治權(quán)利，不能真正地融入城市社會。［3］，［4］169這種“半城市化”體現(xiàn)了中國城市化進程中“進城”農(nóng)民的“偽城市化”性質(zhì)。［5］本研究中的“偽城市化”近似第一種含義，是指政府集中于城市空間的過度擴張，從而導致土地的低效消耗，形成一種不連續(xù)的跨越式發(fā)展和低密度擴張。［6］因此它是一種寬泛意義的城市擴張（urban sprawl）而非真正的城市化，其典型特征是低效的土地使用。

一、相關(guān)概念與問題提出

（一）相關(guān)概念

“偽城市化”與城市擴張?！皞纬鞘谢笔桥c“城市化”相對應(yīng)的概念。衡量中國城市化水平的指標維度有很多，其中城市人口規(guī)模是一個非常重要的指標，而城市人口規(guī)模又由于多種因素導致了統(tǒng)計的復雜性與不準確性。在追求城市人口增加的過程中，可能僅僅依靠簡單地重新劃定或延伸他們的空間邊界，它將中心與發(fā)展集中于土地，其特征是無效率的土地利用。因此要認識到 “城市化”與“城市擴張”是兩個不同的概念，兩者雖然都涉及城市人口增加與城市規(guī)模擴大，但是城市擴張與城市化的結(jié)構(gòu)化進程相分離。“偽城市化”則與城市擴張具有非常強的親和性，因此要謹防以城市空間擴張的規(guī)模來替代城市化水平，因為這并不能實現(xiàn)一種可持續(xù)發(fā)展的城市化。［6］

“經(jīng)營城市”與城市擴張?！敖?jīng)營城市”與城市擴張的共同點是兩者都涉及土地的開發(fā)與使用。城市擴張的中心與發(fā)展往往集中于土地，因為土地資源對政府來說是最有價值的資產(chǎn)。在中國，城市建設(shè)與擴張的主體是政府。在城市擴張中體現(xiàn)了多種形式的政府競爭行為，如一些以政績工程為主要目的的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“千城一面”的開發(fā)區(qū)擴散、為提高城市化水平而進行的行政性邊界調(diào)整。這些擴張形式都與土地這種生產(chǎn)資料分不開，而“經(jīng)營城市”的理念與做法則是以“土地財政”為中心。

（二）問題提出

關(guān)于“偽城市化”問題的研究，主要集中在偽城市化景觀和環(huán)境退化研究、［7］偽城市化與失地農(nóng)民問題研究、［8］，［9］偽城市化的表現(xiàn)形式和驅(qū)動機制研究、［6］，［10］偽城市化與城市自身問題研究等。［2］偽城市化帶來的環(huán)境問題、失地農(nóng)民問題、土地低效消耗問題等，都使得城市空間擴張的社會效應(yīng)成為一個有價值的研究問題，但是更有價值的問題，是探究城市空間擴張背后的政府行為邏輯，尤其是不同層級的政府在城市化空間擴張過程中的行為邏輯。目前對城市擴張的研究已經(jīng)形成了多學科的交叉研究局面，但理論探索相對缺乏。［11］以往關(guān)于“偽城市化”的研究并未對中國近些年出現(xiàn)的“偽城市化”的整個過程進行理論解讀，本研究嘗試運用周雪光提出的政府治理模式的“控制權(quán)”理論對“偽城市化”現(xiàn)象及過程進行分析，重點把握“偽城市化”過程中基層政府與中央政府或其上級政府的互動，它們面臨的具體任務(wù)、環(huán)境及其行為的制度邏輯。通過對中國城市化進程中的“偽城市化”現(xiàn)象進行理論分析和解讀，以期對中國今后的城市化建設(shè)提供有益的經(jīng)驗借鑒和實踐教訓。本文所研究的是城市化過程中城市擴張帶來的“偽城市化”現(xiàn)象，它的表現(xiàn)形式主要有三種：以大規(guī)模政績工程為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各層級水平的開發(fā)區(qū)的擴散（dispersion）和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整；（1）研究對象主要為地方政府 （包括市政府及以下級別），其中涉及中央政府與地方政府按照自己的制度邏輯進行的互動。

二、對“偽城市化”現(xiàn)象的解讀

（一）中國政府治理模式的控制權(quán)理論

經(jīng)濟學中不完全契約的前提假設(shè)是現(xiàn)實中任何契約都無法將組織間或組織內(nèi)部關(guān)系的諸多可能性全部考慮在內(nèi)，任何談判達成的契約通常都由資產(chǎn)所有者持有剩余控制權(quán)，即所有權(quán)者占有和控制契約規(guī)定之外的資產(chǎn)使用權(quán)。在這里，產(chǎn)權(quán)不是指收入或其他資產(chǎn)的剩余索取權(quán)，而是指資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)。［12］周雪光在“中國政府的治理模式：一個‘控制權(quán)’理論”一文中指出，控制權(quán)理論重在關(guān)注和解釋政府各層級間諸種控制權(quán)的分配組合，而政府各級部門間的控制權(quán)可以概念化為以下三個維度：目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)。［12］

控制權(quán)理論與不同的政府治理模式相結(jié)合會使各級政府扮演不同的角色。在高度關(guān)聯(lián)型的國家治理模式中，委托方掌控組織生產(chǎn)、激勵設(shè)計、績效評估等權(quán)力。這種治理模式常常伴隨著中央政府發(fā)起的運動型動員機制和地方政府有效治理能力的減弱，這種非常規(guī)的治理模式主要為了應(yīng)對組織控制的失敗。在發(fā)包制的國家治理模式中，委托方將一些特定政策目標承包給發(fā)包商，要求他們按約“交貨”，即完成契約所規(guī)定的政策目標。與此同時，委托方將相應(yīng)的剩余控制權(quán)賦予承包商（中間政府），即后者有權(quán)決定契約實施的組織工作、資源分配、激勵設(shè)計等。這意味著，承包商在契約明確規(guī)定的條款之外對其“資產(chǎn)”擁有剩余控制權(quán)，即擁有管轄區(qū)域內(nèi)實施過程中的真正權(quán)威。［12］委托方設(shè)定目標和政策取向，然后將任務(wù)“發(fā)包”給下屬管理方，委托方保留檢查驗收和評估結(jié)果的控制權(quán)，但政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)都賦予管理方的這種治理模式是中國常態(tài)的治理模式。

雖然激勵分配的實際控制權(quán)在管理方手中，但委托方仍有“隨意干涉”的權(quán)力，具體體現(xiàn)在時常發(fā)生的自上而下的整頓和運動等情形中。［12］這主要因為在發(fā)包制模式中，委托方對驗收過程中的弄虛作假尤為敏感，因為這意味著整批貨物的質(zhì)量有可能普遍存在類似問題。從控制權(quán)理論思路出發(fā)，一般意義上的承包制、行政發(fā)包制有以下三個特點：（1）委托方行使目標設(shè)置權(quán)，而后將政策目標發(fā)包給“承包商”；（2）委托方擁有對承包商所提交“貨物”的檢查驗收權(quán)；（3）承包商行使其管轄區(qū)內(nèi)激勵分配的控制權(quán)以及實施政策的其他控制權(quán)。［12］

（二）權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾

中國科層制中的權(quán)威關(guān)系特別是決策制定和下級組織執(zhí)行間的關(guān)系早已成為學術(shù)研究重點。周雪光指出，權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾是一條研究的主線。國家科層組織制度中權(quán)威體制的核心是對國土的統(tǒng)轄權(quán)，即自上而下推行政策指令的意圖、在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力，尤其在人事安排上，通過自上而下的人事管理制度和激勵設(shè)計確?？茖又茋业囊唤y(tǒng)性，而地方的治理則指基層政府解決實際問題的能力。［13］

這種矛盾集中體現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張與不兼容：前者權(quán)力和資源趨于向上集中，從而削弱地方解決實際問題的能力和有效治理能力；后者則表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。在這種權(quán)威體制中，矛盾無法得到根本地解決，因此只能尋找動態(tài)中某種暫時的平衡點。［13］

中央政府的一統(tǒng)決策難免會有 “一刀切”特點，不考慮各地具體實際情況。一統(tǒng)決策的集中程度越強，執(zhí)行過程中的靈活性就越大。地方政府的共謀或變通行為能夠減輕 “共振反應(yīng)”帶來的震蕩，但無論是變通還是共謀等形式，都隱含著對權(quán)威體制本身的挑戰(zhàn)。自上而下的運動型治理機制從而成為中央政府不斷規(guī)范基層靈活的邊界，強化中央與地方紐帶的重要手段，［13］它強化了魅力型權(quán)威，但也削弱了理性權(quán)威的基礎(chǔ)。在運動型治理中，中央政府持有強制的權(quán)力，以政治邏輯來代替科層邏輯。當代中國政治運行過程中一系列穩(wěn)定重復的重大現(xiàn)象——集權(quán)與放權(quán)的交替往復、整頓治理的運動型機制、政策執(zhí)行過程中的變通與共謀行為，都集中體現(xiàn)了權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾。

（三）控制權(quán)理論視角下的“偽城市化”問題

在常規(guī)情況下，中國的政府治理模式為逐級行政發(fā)包制（2）。委托方（中央政府或省政府）具有設(shè)定各地經(jīng)濟社會發(fā)展宏觀目標，檢查驗收城市化建設(shè)成果的權(quán)力；中間政府（省或市政府）在逐級行政發(fā)包制下，將城市化發(fā)展的任務(wù)指標傳達給下屬政府，以完成發(fā)包任務(wù)；而基層政府（市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府）則承擔層層加碼的任務(wù)負擔，［12］并努力實現(xiàn)契約所規(guī)定的政策目標。

這種行政發(fā)包制一定程度上推動了地方政府擴張城市空間的眾多舉措。在這個過程中，作為管理方的中間政府和作為代理方的地方政府同樣處在壓力型體制中，它們在這一過程中會靈活變通，達成合謀，以通過中央政府對城市化發(fā)展指標和招商引資指標等政策目標的檢查驗收。具體說來，地方政府通過行政性的區(qū)域調(diào)整、開發(fā)區(qū)的擴散與擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，推動城市化發(fā)展和吸引投資目標的實現(xiàn)，而中間政府（省或市政府）擁有較大的剩余控制權(quán)，在其管轄區(qū)域內(nèi)擁有真正的權(quán)威，它可以通過與地方政府的共謀或默許地方政府采取以上靈活變通措施來敷衍或弱化政策實施，以共同完成接受的發(fā)包任務(wù)。

1.土地開發(fā)的邏輯。上世紀90年代中期以來，中央政府采取了權(quán)力和資源向上集中的措施，尤其是分稅制改革，將主要稅種資源向上集中，加強了中央政府動員資源和再分配的權(quán)力，但極大限制了基層政府解決問題的能力?；鶎诱畱?yīng)對的措施之一是區(qū)域土地開發(fā)。以下是對土地開發(fā)邏輯的不同視角解讀：

土地財政成為基層政府官員青睞的對象。它暫時減緩了地方政府財源的“有效治理”的危機，導致土地開發(fā)與城市房地產(chǎn)的危機，反過來渙散了中央宏觀調(diào)控的能力。［13］由土地與經(jīng)營城市的關(guān)系與發(fā)展現(xiàn)狀可知，“許多地方政府熱衷于出租或售賣土地，因為這樣簡單且易于管理”、“土地可以幫助它們實現(xiàn)多樣化的目標”……分稅制的財政政策為地方政府推動其管轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力激勵，尤其是對土地的開發(fā)，它們在土地處置上有相當大的自由裁量權(quán)。

錦標賽機制與經(jīng)濟快速增長需求的推動。就基層政府熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政性邊界調(diào)整、開發(fā)區(qū)設(shè)立等現(xiàn)象，周黎安提出，［14］，［15］中央政府采取錦標賽的機制來激勵地方政府官員追求經(jīng)濟增長，這種機制指出了屬地政府主要負責人行為的激勵機制。它按照地方政府官員的相對績效排名而非絕對績效來決定地方政府官員晉升的。一些研究認為，地方經(jīng)濟增長是支配當?shù)卣賳T活動的主要刺激動力。［16］錦標賽機制與追求地區(qū)經(jīng)濟快速增長可以部分地解釋城市空間擴張的原因。

人事制度的激勵機制和考核體系。政府主管領(lǐng)導的主要考慮是能夠在官場中按時晉升，而這取決于上級部門的選拔。國家實施地方干部輪換政策，而對選拔干部又有嚴格的年齡限制。［16］因此，我們應(yīng)重視人事制度上的激勵設(shè)計在誘發(fā)組織行為中的作用，即我們應(yīng)關(guān)注基層政府所處的組織環(huán)境和制度設(shè)計。［17］現(xiàn)在的快速干部輪換晉升政策（任期短且不規(guī)范）強化了“科層雇傭制”機制和官員向上負責，唯上是從的傾向，弱化了包干制機制，使得基層官員缺乏實際經(jīng)驗、缺乏對現(xiàn)有職責的承諾，削弱了地方政府解決實際問題的能力。［13］“偽城市化”過程中，地方政府官員熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與開發(fā)區(qū)的擴散等城市擴張形式。前者主要表現(xiàn)為大型政績工程的建設(shè)，導致非生產(chǎn)性的項目大量建設(shè)，后者主要表現(xiàn)在各種級別和主題形式的開發(fā)區(qū)紛紛設(shè)立。這些擴張形式帶來了土地的低效甚至無效利用，造成了大面積的土地浪費，同時給居民或村民帶來了嚴重的債務(wù)負擔。一旦任期結(jié)束或甚至沒結(jié)束，官員就會輪換晉升。因此，這些城市擴張形式的存在一定程度上是地方官員對現(xiàn)有職責缺乏承諾與責任，僅考慮對上負責的可見后果之一。

目標設(shè)定的多樣性、復雜性與模糊性。中央政府設(shè)定政策目標具有以下特征：第一，目標的多樣性與復雜性。多樣性體現(xiàn)在設(shè)定了城市化水平目標、招商引資目標、經(jīng)濟發(fā)展目標、財政收入目標等，而復雜性則部分地體現(xiàn)在城市化水平、招商引資的質(zhì)量等較難衡量，如行政性的邊界調(diào)整與人口大規(guī)模流動，也可以迅速提高城市化水平。這種目標衡量的模糊性與不確定性有利于地方政府按照自己的意愿隨意解釋完成的目標任務(wù)，而目標的多樣性也促使了地方政府將精力集中于易見成效的領(lǐng)域，而這種城市的大規(guī)?？臻g擴張易于彰顯績效，因此備受“歡迎”。

2.“激勵強度與組織目標替代”的悖論。近年來，政府制度改革中強化激勵機制的做法為基層政府間的共謀提供了直接驅(qū)動力。政府改革的重要內(nèi)容是強化對干部政績的考核，通過提高激勵強度，達到誘發(fā)所期待行為的目的，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而這些激勵機制一般沒能發(fā)揮其預期作用，甚至適得其反。某些激勵機制的設(shè)計與實際組織運行邏輯不符，導致了相互不兼容甚至沖突。而這些矛盾沖突造就了與中央政策相悖的利益共同體，為基層政府間共謀行為提供了利益基礎(chǔ)。因此，在執(zhí)行過程中組織的正式目標被基層官員的切身利益產(chǎn)生的其他目標所替代。［18］

首先，一些基層政府盲目地進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要表現(xiàn)為大規(guī)模的形象工程，在短暫任期內(nèi)的政績?nèi)∠虺蔀楣賳T采取行為的主要依據(jù)之一。［19］其次，政府組織和利益集團之間實現(xiàn)共謀，表現(xiàn)出種種尋租形式，如土地的投機買賣等。［20］，［21］從以上描述中我們可以看出，“激勵強度與組織目標替代”形成了一種悖論。政府官員的權(quán)力尋租形式（與土地相關(guān)的權(quán)力濫用）和“偽城市化”帶來的城市擴張現(xiàn)象（非法使用土地的盛行、浪費性建設(shè)）是官員切身利益目標替代組織正式目標的典型體現(xiàn)。

3.運動型治理模式與“準退出”應(yīng)對策略。政府為了促進經(jīng)濟發(fā)展與彰顯政績，推動城市化發(fā)展，采取了多種形式和手段，如通過非正式談判或設(shè)立大量的開發(fā)區(qū)，與其他政府合謀、利益集團尋租或通過從銀行借貸（獲得資源，實現(xiàn)其有效治理能力）進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，行政性的邊界調(diào)整等形式靈活變通。

在常規(guī)情況下，國家統(tǒng)轄權(quán)削弱，地方治理能力增強，集中體現(xiàn)在設(shè)立的各級水平開發(fā)區(qū)大量擴散、土地規(guī)劃面積遠遠大于土地在建面積、大量耕地林地被占用。由于委托方中央政府與代理方地方政府的信息不對稱和目標各異，［12］地方政府有選擇性地執(zhí)行政策，［22］制度安排上的逐級代理制使得中央政府關(guān)注的重點是目標任務(wù)的完成而非具體的實施過程與激勵分配等。因此，共謀與變通形成了對中央政府的權(quán)威體制和正式制度的挑戰(zhàn)。每年新增大量的開發(fā)區(qū)，且大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨處可見，“千城一面”的城市景觀；城市化的地方大量村莊存在，大規(guī)模土地被限制和浪費；由于一些掠奪性的政策 （上級部門常常要求下級官員貫徹那些沒有資源配置的政策指令，且90年代末以來的中央不斷集權(quán)）和不負責任的政府規(guī)劃（如安徽埠陽的機場建設(shè)、四川、福建、浙江的現(xiàn)代化村莊建設(shè)等）導致了許多災(zāi)難性后果，如許多地方集體債務(wù)的出現(xiàn)、［23］社會的不滿與動蕩、環(huán)境的退化與污染、集體性事件等。

中央政府面對此種現(xiàn)象，采取了非常規(guī)的運動型治理模式，進行了三次開發(fā)區(qū)的清理整頓，并要求所有開發(fā)區(qū)報告它的“四至范圍”，以阻止開發(fā)區(qū)的繼續(xù)擴張。在這種情況下，作為代理方的地方政府采取了“準退出”的應(yīng)對策略。因為它們的正式談判博弈和非正式談判博弈空間已經(jīng)很?。ㄔ谏霞壊块T選擇動員模式的情形中，正式或非正式談判的空間被大大壓縮），甚至幾乎沒有空間。各地方政府接受自上而下的要求，在不利的高壓環(huán)境下小心翼翼地保護自己。但是，這并不意味著代理方僅僅會遵照上級部門的命令而執(zhí)行之。在實際運行過程中，許多地方的基層政府在隨后的執(zhí)行過程中私自調(diào)整，甚至歪曲和操縱上級部門的指令。［24］每次的開發(fā)區(qū)清理整頓后，都會有更高一輪的復蘇與新開發(fā)區(qū)熱，如地方政府以 “生態(tài)園”、“旅游度假區(qū)”、“工業(yè)走廊”、“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等幌子建立新的開發(fā)區(qū)或者擴張原有的開發(fā)區(qū)。因此，可以看出，“準退出”是另外一種形式—行為上的談判，它將委托—代理互動推延到下一輪新形式的博弈中去，即“執(zhí)行過程博弈”。

行政發(fā)包型治理模式是常規(guī)模式。在運動型治理中，中央政府有“隨意干預”的權(quán)力。為了應(yīng)對組織控制的失敗以及政策執(zhí)行的弄虛作假，即各種“偽城市化”現(xiàn)象與浪費閑置的土地，中央政府啟動運動型治理模式。運動型治理模式需要投入很高的成本來治理和維持，比如注意力、額外的資源、頻繁的檢查以及對其他方面任務(wù)部署的中斷或干擾等等，［12］但地方政府并不一定真正執(zhí)行上級要求，而是選擇準退出策略。動員模式的成本高昂，難以長期有效地持續(xù)下去；而常規(guī)模式是組織運行的常態(tài)。這是國家進行三次開發(fā)區(qū)整頓治理后恢復常態(tài)的原因。

三、總結(jié)

在常規(guī)情況下，國家治理模式一般采取逐級行政發(fā)包制，作為委托方的中央政府或省政府擁有目標設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，作為中間政府的管理方則具有激勵分配的控制權(quán)和其他控制權(quán)。為了應(yīng)對政策實施過程中的組織控制失敗以及各種弄虛作假行為，委托方會采取高度關(guān)聯(lián)型的國家治理模式，發(fā)動運動型治理機制。

“偽城市化”過程體現(xiàn)的政府制度運作邏輯（如圖1）

圖1　偽城市化過程的制度運作邏輯

在城市化的進程中，作為委托方的中央政府或省政府負責制定各地城市化發(fā)展的宏觀政策目標，而地方政府則按照自己的制度環(huán)境對政策進行解讀，在土地財政、錦標賽體制、人事晉升機制以及中央設(shè)定目標的多元化與復雜化等原因的推動下，許多地方政府采取了傾向于城市空間擴張的“偽城市化”路線，主要表現(xiàn)為大規(guī)模政績工程為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各級水平的開發(fā)區(qū)的擴散和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整等。在這一過程中，激勵強度與組織目標替代形成一種悖論，中央政府的干部政績考核等激勵機制反而促成了地方利益共同體的形成，地方政府的權(quán)力尋租與“偽城市化”現(xiàn)象屬于典型的組織目標替代。中央政府面對弄虛作假的地方政府以及失效的組織控制，針對開發(fā)區(qū)的擴散采取了全國范圍的清理整頓活動，地方政府相應(yīng)地采取了“準退出”的應(yīng)對策略。由于運動型治理的成本較高，因此，中央政府不得不在動員模式實施一段時期后恢復常態(tài)，這種形式的“博弈”嵌套于行政發(fā)包制中，并伴隨權(quán)力的運作而發(fā)生。

最后需要指出，一些地區(qū)僅僅傾向于城市擴張的城市化路線是不可取的，即政府僅追求城市邊界的擴張與城市人口的增加，以眼前和現(xiàn)實的經(jīng)濟利益為導向，以自身利益而非社會的可持續(xù)發(fā)展為導向，不關(guān)注城市經(jīng)濟的發(fā)展、城市總體規(guī)劃與人的城市化。政府在“經(jīng)營城市”的時候，不僅要考慮經(jīng)濟指標，還要考慮人文指標、環(huán)境指標、社會指標，注重城市整體建設(shè)。這樣才能使人們的生活更舒適，人與自然才能更和諧，實現(xiàn)社會利益最大化。

注釋：

（1）雖然“偽城市化”的表現(xiàn)形式有以上三種，但這并不是要否認城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、各層級水平的開發(fā)區(qū)的擴散和市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府行政性的區(qū)域邊界調(diào)整三種形式對中國城市化進程的推動作用，也絕非說城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是政績工程。本研究只是從這三種形式中，剝離出其偽城市化的成分，并僅僅針對這種“偽城市化”進行討論?！皞纬鞘谢爆F(xiàn)象在中國一些地區(qū)確實存在，也曾引起國家與社會的廣泛關(guān)注。這種“偽城市化”伴隨的“城市蔓延”是比較難界定和測量的，但其主要特征是不連續(xù)的跨越式發(fā)展和低密度擴張。

（2）這種逐級行政發(fā)包制中，委托方和下屬管理方具體指政府的哪些層級，需要具體情況具體分析。如果委托方是中央政府，則省政府可能是管理方，而如果委托方是省政府，則市政府可能是管理方。

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編輯：邵西梅

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A

2095-7238（2016）04-0021-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.04.004

2015-11-08

劉興花（1989-），女，中山大學社會學與人類學學院博士研究生，主要研究方向為移民研究、組織研究。