張廷杰

摘要：隨著人地矛盾日益突出，如何組織協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源環(huán)境的關(guān)系，是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要問題。本文從合理的土地利用對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要作用入手分析，提出了合理利用土地的措施。

關(guān)鍵詞：土地利用；可持續(xù)發(fā)展；合理利用

中圖分類號：F301文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0208-01

一、概述

（一）土地利用概述。

土地是人類賴以生存、社會賴以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地質(zhì)量是隨著人口對土地資源壓力的不斷增大、人類對土地的不合理利用導(dǎo)致土地退化并嚴重威脅著全球土地資源的情況下提出來的。隨著人口增長、人地矛盾日益突出，如何合理利用有限的土地資源，是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重大問題。土地利用是人們根據(jù)土地資源的特性和功能，圍繞一定的目的，實現(xiàn)對土地資源的開發(fā)、利用、保護和改造，其本質(zhì)體現(xiàn)為人地關(guān)系的發(fā)展變化。合理利用土地就是通過一系列的手段組織協(xié)調(diào)人地關(guān)系及人與資源環(huán)境的關(guān)系，以市場為導(dǎo)向，尋求和選擇土地資源的最佳開發(fā)利用目標和途徑，最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢和結(jié)構(gòu)功能，以期達到最佳的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。

（二）區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

任何經(jīng)濟活動最終都要落實到地域空間上，區(qū)域是社會經(jīng)濟活動的載體，經(jīng)濟發(fā)展要通過區(qū)域來實現(xiàn)。區(qū)域可持續(xù)發(fā)展是傳統(tǒng)區(qū)域理論的繼續(xù)與深化，強調(diào)經(jīng)濟增長與資源環(huán)境兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展，追求人與自然的和諧。

（三）合理的土地利用對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

從上述分析我們可以看到土地利用與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展有著共同的本質(zhì)：是一定地域人地關(guān)系系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能相應(yīng)于人類需求增長目標的不斷改善與優(yōu)化的過程。同時區(qū)域可持續(xù)發(fā)展又是一個目標，是土地利用的最終目標。蔡運龍指出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展可以分為三個層次：觀念形態(tài)、經(jīng)濟社會制度和科學技術(shù)。土地利用則屬于科學技術(shù)層次上的持續(xù)發(fā)展研究。任何區(qū)域的發(fā)展離不開資源、環(huán)境、土地，因此要實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展必須合理地利用土地。

目前，我國環(huán)境污染和生態(tài)平衡遭受破壞的情況十分嚴重，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，可再生與不可再生資源迅速衰減，成為經(jīng)濟發(fā)展的重大障礙，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與土地利用緊密相連，通過土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與土地利用的關(guān)系，追求綜合效益的統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

二、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中需要解決的土地利用問題

（一）土地使用制度概述。

目前我國土地使用制度形成行政劃撥與有償出讓并存的雙軌局面，而土地的獲得可通過行政劃撥、有償出讓的協(xié)議、招標和拍賣四種方式。土地有償出讓使政府獲得了可觀的收益，為城市提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金。另一方面，要發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控的作用，做好土地利用總體規(guī)劃工作。因為單純的市場機制可使經(jīng)濟效益達到最大化，而社會效益受到損害，計劃與規(guī)劃則能合理地調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，安排工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)等各項專用地的空間，實現(xiàn)土地合理利用與資源的優(yōu)化配置。

（二）城鎮(zhèn)用地規(guī)模。

城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模是影響建設(shè)用地總量控制的關(guān)鍵。在經(jīng)濟快速增長下，城鎮(zhèn)對土地的需求日趨旺盛，許多城鎮(zhèn)脫離實際地超前超大規(guī)劃，片面強調(diào)外延擴展，大辦開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致大量征用與預(yù)征城郊農(nóng)村用地的現(xiàn)象發(fā)生，城鎮(zhèn)規(guī)模因土地開發(fā)總量的增加而擴大蔓延，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境受工業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展的影響而日趨惡化。另一方面，城鎮(zhèn)內(nèi)部用地建設(shè)密度低，土地粗放經(jīng)營，綜合開發(fā)強度低。針對這種現(xiàn)狀，應(yīng)以土地供給決定土地需求為原則，嚴格進行總量控制，根據(jù)人口增長和城市規(guī)劃用地標準，以人均占地指標控制城鎮(zhèn)規(guī)模，并把規(guī)模范圍落實于地塊上，從而引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展從規(guī)模擴張向內(nèi)部挖潛轉(zhuǎn)變，盤活消化現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地存量，合理安排用地布局，由分散布局、占地多、產(chǎn)值低的粗放式土地經(jīng)營轉(zhuǎn)向規(guī)模與集中布局的集約化經(jīng)營方式。區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)揮自身比較優(yōu)勢并體現(xiàn)到城鎮(zhèn)用地的專業(yè)分工上，協(xié)調(diào)促進城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)功能互補，從而有利于提高城鎮(zhèn)用地的專業(yè)化利用率，避免“大而全”、“小而全”的發(fā)展而導(dǎo)致城鎮(zhèn)總用地規(guī)模的擴張。

（三）耕地保護。

1.處理好劃定基本農(nóng)田保護區(qū)與建設(shè)用地之間的關(guān)系。建設(shè)用地要求集中緊湊布局，分散、零碎的農(nóng)田保護區(qū)既破壞了城鎮(zhèn)用地的完整性，又不利于實施規(guī)?；c機械化的大農(nóng)業(yè)經(jīng)營，因此，在劃定農(nóng)田保護區(qū)的空間布局時，要予以合理調(diào)整，堅持總量平衡，盡量合理分布。2.強化管理工序。定期進行農(nóng)田保護區(qū)劃定工作的檢查、監(jiān)督，對基本農(nóng)田保護區(qū)在時空序列上進行變化監(jiān)測，及時了解農(nóng)田保護區(qū)的變化，暴露非法占用、破壞耕地的犯罪行為并予以查處。3.強化用地審批管理。清理閑置土地的分布、數(shù)量、原因，區(qū)別對待，依法處置，使閑置土地得到合理利用。4.要有保護耕地質(zhì)量的觀念。對耕地污染不可忽視，注意用養(yǎng)結(jié)合，加大投入，提高耕地肥力，控制工廠企業(yè)“三廢”對耕地的污染。5.做好區(qū)域內(nèi)各城鎮(zhèn)的基本農(nóng)田保護區(qū)的協(xié)調(diào)。合理制定各區(qū)比例，對有條件增加耕地的地區(qū)予以重點開發(fā)，如沿海灘涂等，補充耕地。鼓勵耕地后備資源不足的地區(qū)與耕地后備資源較豐富的地區(qū)進行開墾荒地、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面的合作。

（四）土地管理。

綜合前文所述的幾個方面的問題，為規(guī)范土地市場，防止土地資源的浪費，保證土地資源的可持續(xù)利用與區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展，就要規(guī)范人的行為，加強土地管理，建立和完善土地管理制度。具體的措施前文已有提及，在此要強調(diào)宏觀的管理措施。1.規(guī)劃是開發(fā)整治和管理的龍頭，抓好土地利用總體規(guī)劃，合理配置區(qū)域內(nèi)各種用地。2.土地的統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理，唯此才能杜絕違法批地、濫用土地的現(xiàn)象。3.改革土地管理領(lǐng)導(dǎo)機制，推行土地垂直領(lǐng)導(dǎo)機制，即政府把土地管理的權(quán)利移交給土地管理部門，實行內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)，避免非土地管理部門批地現(xiàn)象，強化土地行政管理機構(gòu)的職能。4.建立完善土地監(jiān)察執(zhí)法機制。針對各地區(qū)存在的執(zhí)法手段軟、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法阻力大的問題，制定切合實際的地方行政法規(guī)以彌補現(xiàn)行法規(guī)的不完善。同時，要把自下而上的群眾公開監(jiān)督機制與自上而下的監(jiān)督檢查機制結(jié)合起來，使土地監(jiān)察工作公開化、制度化。

三、結(jié)語

土地利用是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要方面，解決好土地利用中的土地使用制度、城鎮(zhèn)用地規(guī)模、耕地保護、節(jié)約集約利用土地，解決好管理的矛盾與問題，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式，促進體制上的改革，將真正促進人口、土地與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提高區(qū)域的可持續(xù)能力。