中國(guó)農(nóng)村扶貧發(fā)展歷程與扶貧戰(zhàn)略的綠色轉(zhuǎn)變研究

沈茂英

〔摘要〕消除貧困是全球面臨的共同任務(wù)，是可持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)。中國(guó)政府大規(guī)模扶貧成功解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了從溫飽型貧困向發(fā)展型貧困的轉(zhuǎn)變，成為世界反貧困領(lǐng)域的翹楚。我國(guó)扶貧目標(biāo)也從解決溫飽到解決低收入人口的發(fā)展問(wèn)題，扶貧理念從救濟(jì)式扶貧到資源開發(fā)式扶貧繼而轉(zhuǎn)入綠色生態(tài)扶貧階段。我國(guó)農(nóng)村扶貧經(jīng)歷了體制改革帶動(dòng)型扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、八七扶貧攻堅(jiān)和制度化扶貧等階段。扶貧戰(zhàn)備從開發(fā)式扶貧向綠色生態(tài)扶貧轉(zhuǎn)變。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村扶貧；階段貧困特征；扶貧戰(zhàn)略；綠色生態(tài)扶貧

〔中圖分類號(hào)〕D422.7〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2016）05-0122-07

中國(guó)大規(guī)模的扶貧起于改革開放后的80年代中期，以國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立為標(biāo)志，將貧困以及扶貧置于專門的機(jī)構(gòu)之下，進(jìn)行持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的扶貧開發(fā)。回顧30余年的扶貧開發(fā)工作，無(wú)論是貧困區(qū)域還是扶貧類型，都發(fā)生了較大變化。不同階段，貧困所呈現(xiàn)出的特點(diǎn)是完全不同的。我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)先后經(jīng)歷了80年代中后期的大規(guī)模扶貧、八七扶貧攻堅(jiān)以及新世紀(jì)的扶貧開發(fā)，制定了三次扶貧開發(fā)規(guī)劃（計(jì)劃），分別是《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》和《中國(guó)扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，成功解決了農(nóng)村大面積貧困人口的溫飽問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了從溫飽型貧困向發(fā)展型貧困的轉(zhuǎn)變，成為世界反貧困領(lǐng)域的翹楚。我國(guó)農(nóng)村扶貧目標(biāo)也從解決溫飽到解決低收入人口的發(fā)展問(wèn)題，扶貧理念從救濟(jì)式扶貧到資源開發(fā)式扶貧繼而轉(zhuǎn)入綠色生態(tài)扶貧階段，扶貧戰(zhàn)略從開發(fā)式扶貧向綠色生態(tài)扶貧轉(zhuǎn)變。

一、 我國(guó)農(nóng)村扶貧發(fā)展歷程

我國(guó)大規(guī)模的扶貧經(jīng)歷了體制改革帶動(dòng)型扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、八七扶貧攻堅(jiān)和制度化扶貧等階段。

1.體制改革帶動(dòng)型扶貧（1978-1985）。體制改革帶動(dòng)型扶貧是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)制度的變革（即以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)制度），激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情、解放了生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與土地的有效結(jié)合，提高土地產(chǎn)出率。同時(shí)通過(guò)實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革，為解決農(nóng)村的貧困人口問(wèn)題打開出路。這些改革，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅緩解。據(jù)統(tǒng)計(jì)，期間農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)14%，棉花增長(zhǎng)73.9%，油料增長(zhǎng)176.4%，肉類增長(zhǎng)87.8%；農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2.6倍；沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1786萬(wàn)人?！?〕

2.大規(guī)模開發(fā)式扶貧時(shí)期（1986-1993）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村改革釋放的扶貧效應(yīng)開始遞減，一些自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施較差的區(qū)域貧困問(wèn)題十分突出。

1986年，全國(guó)范圍內(nèi)確立了18個(gè)連片貧困區(qū)①〔2〕，592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，實(shí)施連片開發(fā)與國(guó)家貧困縣相結(jié)合的開發(fā)式扶貧策略，以集中有限的扶貧資金解決連片貧困區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，讓連片貧困區(qū)富裕的資源得到開發(fā)和利用，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，解決“捧著金飯碗討飯”問(wèn)題。經(jīng)過(guò)八年的不懈努力，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從206元增加到483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬(wàn)人，平均每年減少640萬(wàn)人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%。但剩余貧困人口的地緣性特征十分明顯，貧困人口分布進(jìn)一步向西部地區(qū)集中，西南大石山區(qū)（缺土）、西北黃土高原區(qū)（嚴(yán)重缺水）、秦巴貧困山區(qū)（土地落差大、耕地少、交通狀況惡劣、水土流失嚴(yán)重）以及青藏高寒區(qū)（積溫嚴(yán)重不足）等幾類地區(qū)成為重點(diǎn)區(qū)域。

3.扶貧攻堅(jiān)時(shí)期（1994-2000）。以1994年3月《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的公布實(shí)施為標(biāo)志，中國(guó)的扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出，從1994年到2000年，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間，基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。這個(gè)時(shí)期貧困人口的分布主要集中在國(guó)家重點(diǎn)扶持的592個(gè)貧困縣，分布在中西部的深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及水庫(kù)庫(kù)區(qū)，而且多為革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。

脫貧標(biāo)準(zhǔn)是絕大多數(shù)貧困戶年人均純收入達(dá)到500元以上（按1990年的不變價(jià)格）。扶持貧困戶創(chuàng)造穩(wěn)定解決溫飽的基礎(chǔ)條件（有條件的地方，人均建成半畝到一畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的基本農(nóng)田；戶均一畝林（園），或一畝經(jīng)濟(jì)作物；戶均向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移一個(gè)勞動(dòng)力；戶均一項(xiàng)養(yǎng)殖業(yè)，或其他家庭副業(yè)。牧區(qū)戶均一個(gè)圍欄草場(chǎng)，或一個(gè)“草倉(cāng)庫(kù)”）。與此同時(shí)，鞏固和發(fā)展現(xiàn)有扶貧成果，減少返貧人口。

①18個(gè)連片貧困區(qū)分別是：努魯爾虎山地區(qū)、太行山地區(qū)、呂梁山地區(qū)、陜甘黃土高原地區(qū)、隴西高原地區(qū)、西海固地區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山地區(qū)、烏蒙山地區(qū)、橫斷山地區(qū)、滇東南山地區(qū)、桂西山地區(qū)、九萬(wàn)大山地區(qū)、井岡山地區(qū)、武夷山地區(qū)、大別山地區(qū)、沂蒙山區(qū)、西藏地區(qū)。

扶貧手段是依托當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)性扶貧。積極發(fā)展能夠充分發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)、又能大量安排貧困戶勞動(dòng)力就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動(dòng)密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。通過(guò)土地有償租用、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發(fā)利用；對(duì)極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶，實(shí)行開發(fā)式移民。這一時(shí)期，四荒（或五荒）資源開發(fā)利用是極為重要的扶貧方式。

4.新世紀(jì)初農(nóng)村扶貧（2001-2010）。以《2001-2010年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》為標(biāo)志。在首個(gè)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要中，確定了農(nóng)村扶貧的基本目標(biāo)是“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”。農(nóng)村扶貧的對(duì)象是“未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口和初步解決溫飽問(wèn)題的脫貧人口”。農(nóng)村扶貧的重點(diǎn)是“貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，并在上述四類地區(qū)確定扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”。以縣為單位、以貧困村為基礎(chǔ)的瞄準(zhǔn)性扶貧，整村推進(jìn)一體兩翼是扶貧開發(fā)的主要戰(zhàn)略（以貧困為重點(diǎn)，以勞務(wù)輸出扶貧和產(chǎn)業(yè)化扶貧為支撐兩翼）。明確了將扶貧開發(fā)與生態(tài)相結(jié)合，提出了“扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合”……“要以有利于改善生態(tài)環(huán)境為原則，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，提高可持續(xù)發(fā)展能力”。

5. 打贏脫貧攻堅(jiān)時(shí)期（2010-2020）。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)農(nóng)村扶貧更加制度化和規(guī)范化，編制實(shí)施了《2011-2020年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》。其扶貧總目標(biāo)是“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)”。綱要確立“在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口為扶貧工作主要對(duì)象”，“六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州是扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)”。在整村推進(jìn)上提出“以縣為平臺(tái)，統(tǒng)籌各類涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資源，集中投入，實(shí)施水、電、路、氣、房和環(huán)境改善‘六到農(nóng)家工程，建設(shè)公益設(shè)施較為完善的農(nóng)村社區(qū)”。在行業(yè)扶貧上提出“按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，合理開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，其基本目標(biāo)是“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

從三次國(guó)家扶貧開發(fā)的計(jì)劃、規(guī)劃綱要和兩次攻堅(jiān)決定來(lái)看，農(nóng)村貧困的基本內(nèi)涵在不斷發(fā)生變化，貧困維度在不斷拓展，貧困人口界定不斷清晰，扶貧手段不斷拓寬，對(duì)貧困地區(qū)資源的認(rèn)定不斷發(fā)展?！秶?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中的貧困人口是未解決基本溫飽問(wèn)題的農(nóng)村人口，是處于饑餓生存線上的貧困人口，大部分還屬于絕對(duì)貧困狀態(tài)。2001-2010年的扶貧對(duì)象為少數(shù)未解決溫飽的貧困人口和鞏固溫飽，絕對(duì)貧困狀態(tài)明顯改善，重點(diǎn)是鞏固溫飽和提升發(fā)展能力。到2011-2020的扶貧對(duì)象，進(jìn)一步明確收入水平低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口，扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)性進(jìn)一步提升，目標(biāo)從扶貧轉(zhuǎn)向脫貧，扶貧資源基礎(chǔ)從開發(fā)利用資源向保護(hù)利用資源轉(zhuǎn)變，扶貧策略更加向綠色化、生態(tài)化，綠色發(fā)展型扶貧成為脫貧攻堅(jiān)新亮點(diǎn)。

二、 不同階段農(nóng)村貧困的基本特征

1. 農(nóng)村貧困人口總量變動(dòng)

從1978年的2.5億下降到1985年的1.25億，經(jīng)過(guò)大規(guī)模的八年扶貧開發(fā)（1986-1993），貧困人口再次下降到8000萬(wàn)人（國(guó)家貧困線為200元/人）；《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》實(shí)施成功解決了剩余8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題，但因貧困標(biāo)準(zhǔn)的提升未解決溫飽的貧困人口在2000年下降為3000萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到3%，其中，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣的貧困人口從1994年的5858萬(wàn)人減少到2000年的1710萬(wàn)人。這些人主要是生活在自然條件惡劣地區(qū)的特困人口、少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象以及部分殘疾人。2000年，國(guó)家將農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高到865元，貧困人口數(shù)量從1710萬(wàn)增加到9422萬(wàn)人。2003年，全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口還增加了80萬(wàn)人，首次出現(xiàn)貧困人口不降反升的現(xiàn)象，扶貧工作遇到瓶頸〔3〕。2010年，貧困標(biāo)準(zhǔn)再次從2000年的865元人民幣提高到2010年的1274元人民幣，此標(biāo)準(zhǔn)衡量下的農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9422萬(wàn)人減少到2010年底的2688萬(wàn)人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%〔4〕。進(jìn)入2011年，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)再次提升到2300元①，農(nóng)村貧困人口達(dá)到1.28億人。經(jīng)過(guò)5年的努力，農(nóng)村貧困人口下降到2015年的7000萬(wàn)左右。2015年11月29日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

2.20世紀(jì)農(nóng)村貧困基本特征

從縱向發(fā)展來(lái)看，各個(gè)階段農(nóng)村貧困的標(biāo)準(zhǔn)與貧困特征是呈現(xiàn)出較大差異的。文獻(xiàn)對(duì)各個(gè)階段的貧困特征描述如下：

改革帶動(dòng)扶貧時(shí)期的貧困特征：1978年-1985年為農(nóng)村改革帶動(dòng)扶貧，期間農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)，農(nóng)村大多數(shù)人生活在“食不果腹”“衣不蔽體”“房不遮風(fēng)雨”的絕對(duì)貧困。依靠農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，期間農(nóng)村人口的收入快速增長(zhǎng)，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)水平超越城鎮(zhèn)，大部分農(nóng)村居民成功脫貧。這個(gè)時(shí)期的貧困為整體性貧困，全國(guó)并未專設(shè)扶貧機(jī)構(gòu)，對(duì)極端貧困人口的關(guān)注體現(xiàn)為救濟(jì)。救濟(jì)是最基本的制度性扶貧，解決極端貧困人口和失能貧困人口的基本生存問(wèn)題，救濟(jì)解決了部分絕對(duì)貧困人口的吃飯問(wèn)題但難以解決貧困人口的發(fā)展問(wèn)題。

大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段的農(nóng)村貧困特征：貧困地區(qū)相對(duì)集中連片，農(nóng)村貧困人口為主，分布在山區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，“老、少、邊、窮”特征明顯。貧困地區(qū)大多“地形復(fù)雜，氣候多變，災(zāi)害頻繁，生態(tài)脆弱”“人均耕地少，生產(chǎn)條件差”“人口增長(zhǎng)過(guò)快，人口素質(zhì)偏低”“社會(huì)發(fā)育程度低”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，生產(chǎn)力水平低，財(cái)政困難”〔5〕。絕對(duì)貧困人口仍然處于一種“食不果腹、衣不蔽體、房不遮風(fēng)雨”狀況。貧困人口分布呈現(xiàn)出連片貧困特征，連片貧困區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施差、交通通訊不便、社會(huì)封閉、貧困人口思想保守、傳統(tǒng)地域文化對(duì)貧困人口的影響大。

①2009年，中國(guó)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2008年的1067元上調(diào)至1196元，2010年隨CPI上漲而再上調(diào)至1274元，2011年提升到2300元，提高了80%。

扶貧攻堅(jiān)階段的農(nóng)村貧困特征：貧困人口分布的區(qū)域集中度依然比較高，“老少邊窮”地區(qū)的貧困問(wèn)題依然十分突出，但貧困人口進(jìn)一步往西部和少數(shù)民族、山區(qū)集中，全國(guó)592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣集中了全國(guó)貧困人口的70%。貧困人口的生存狀況有了明顯改善，“食不果腹、衣不蔽體”的現(xiàn)象有了比較大的改善，但與非貧困人口的差距在拉大，因?yàn)?zāi)致貧、因病致貧等現(xiàn)象比較突出。貧困人口中，少數(shù)民族人口占比較高，在592個(gè)縣中有259個(gè)少數(shù)民族縣，少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，貧困地區(qū)地方病嚴(yán)重。貧困人口的分布在地域上出現(xiàn)了明顯的大分散、小集中的趨勢(shì)，以較大行政區(qū)域?yàn)閱卧拇竺娣e貧困區(qū)逐漸減少，以縣為單位的貧困地區(qū)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)、村級(jí)小區(qū)域的貧困區(qū)，并在行政區(qū)域交接地帶及生態(tài)環(huán)境受到破壞的小流域相對(duì)集中。未解決溫飽的貧困人口中絕大多數(shù)分布在自然資源貧乏、生產(chǎn)生活條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的高山區(qū)、深山區(qū)、石山區(qū)、黃土高原區(qū)、邊緣荒漠化地區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)以及自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，共同特征就是地域偏遠(yuǎn)、交通不便、生態(tài)失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、社會(huì)發(fā)育程度低。〔6〕

3. 21世紀(jì)農(nóng)村貧困特征

進(jìn)入21世紀(jì)，貧困人口的生存狀況較20世紀(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較大改善，但貧困人口仍然固守的共同特征為：貧困人口的生活入不敷出，食品消費(fèi)量嚴(yán)重偏少，家庭支出恩格爾系數(shù)高，自給性消費(fèi)比重大，家庭設(shè)備少，檔次低，文化消費(fèi)支出少，社會(huì)服務(wù)水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，沒(méi)有長(zhǎng)效投資，健康狀況不良，兒童輟學(xué)風(fēng)險(xiǎn)大等一系列問(wèn)題〔7〕。老人、女性、兒童等群體的貧困發(fā)生率高。另一方面，貧困與生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系更加緊密，或者說(shuō)生態(tài)與貧困進(jìn)一步交織，生態(tài)貧困、生態(tài)難民等概念頻繁出現(xiàn)在相關(guān)文獻(xiàn)與政策建議中。特別是21世紀(jì)相繼強(qiáng)化實(shí)施的系列生態(tài)建設(shè)工程，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程以及自然保護(hù)區(qū)在數(shù)量上的不斷增加和面積上的不斷擴(kuò)大，因生態(tài)建設(shè)而返貧的現(xiàn)象在生態(tài)建設(shè)區(qū)密集出現(xiàn)，全國(guó)80%以上自然保護(hù)區(qū)被貧困社區(qū)所包圍（或者說(shuō)自然保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)貧困現(xiàn)象突出）。文獻(xiàn)研究也不斷證實(shí)，貧困問(wèn)題是一個(gè)生態(tài)問(wèn)題，貧困狀況的發(fā)生和貧困程度的大小與生態(tài)環(huán)境狀況存在著極為密切的關(guān)系，最貧困的人口生活在環(huán)境破壞最嚴(yán)重、恢復(fù)能力最低的地區(qū)。我國(guó)廣大的貧困地區(qū)，其表層特征是經(jīng)濟(jì)貧困，而深層次原因往往是環(huán)境貧困?！?〕

政府為保護(hù)環(huán)境而采取強(qiáng)有力的政策，實(shí)施密集生態(tài)工程，劃定自然保護(hù)區(qū)，建立巡查隊(duì)伍，形成新的生態(tài)保護(hù)型貧困。2006年編制完成的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》與2011年編制完成的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》將貧困與生態(tài)的關(guān)系進(jìn)一步聯(lián)系起來(lái)，全國(guó)連片特殊困難地區(qū)在地理空間上與全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布高度重疊，大部分連片特困地區(qū)同時(shí)是國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要區(qū)域，生態(tài)保護(hù)與扶貧開發(fā)成為這些區(qū)域面臨的兩大主要任務(wù)。可以說(shuō)，21世紀(jì)的貧困是主體功能區(qū)制度建設(shè)背景下的新型貧困，是資源貧困、政策貧困、能力貧困與發(fā)展貧困等多種貧困的復(fù)合體。

三、 我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的綠色生態(tài)轉(zhuǎn)變

實(shí)踐證明，自然資源（或生態(tài)資源）是農(nóng)村貧困人口最基本的生計(jì)資本。在我國(guó)的農(nóng)村扶貧歷程中，十分重視對(duì)貧困地區(qū)自然資源的開發(fā)和利用，不僅實(shí)施了基礎(chǔ)設(shè)施改善型扶貧、資源開發(fā)型扶貧，還不斷拓展資源開發(fā)扶貧內(nèi)涵，走綠色扶貧和生態(tài)扶貧之路，從注重提高貧困人口的發(fā)展環(huán)境到提升貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變。扶貧政策實(shí)現(xiàn)了從解決溫飽為主的生存型扶貧向解決發(fā)展為主的能力扶貧和制度扶貧轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)扶貧向非農(nóng)業(yè)扶貧與農(nóng)業(yè)扶貧并舉轉(zhuǎn)變，從資源開發(fā)型扶貧向資源持續(xù)利用轉(zhuǎn)變，從資源的直接利用向資源的多角度利用轉(zhuǎn)變。尤其是在國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施之后，依據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)制度推進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展的綠色扶貧、生態(tài)服務(wù)扶貧轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)綠色惠民、綠色富國(guó)，形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式。

1. 資源開發(fā)扶貧是上世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村扶貧的主旋律。從1987年1月國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組將全國(guó)最貧困地區(qū)劃分為18個(gè)集中扶持貧困片區(qū)開始到1994年實(shí)施的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，扶貧開發(fā)的重點(diǎn)是設(shè)置專項(xiàng)資金改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，以工代賑是極為重要的扶貧舉措，一是加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食產(chǎn)量，使貧困地區(qū)多數(shù)農(nóng)戶有穩(wěn)定解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)，二是發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)行資源開發(fā)，建立區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，使貧困戶有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，三是重點(diǎn)解決飲用水和通路等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，四是增加林區(qū)木材采伐指標(biāo)，將部分國(guó)有林的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，建立三級(jí)管理的責(zé)任制。對(duì)貧困地區(qū)的“五荒”資源（荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水）實(shí)施有效利用，成為貧困地區(qū)脫貧致富的重要舉措之一。四川省委、省人民政府在《關(guān)于加強(qiáng)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的決定》中明確指出“貧困山區(qū)的農(nóng)林牧土特產(chǎn)品（除麝香、黃柏、杜仲、厚樸外），不再下達(dá)指令性收購(gòu)計(jì)劃，出口產(chǎn)品按計(jì)劃實(shí)行合同訂購(gòu)，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的購(gòu)銷關(guān)系，價(jià)格由購(gòu)銷雙方商定最高限價(jià)和最低保護(hù)價(jià)”。在《關(guān)于加速貧困地區(qū)開發(fā)步伐的通知》（川委發(fā)〔1988〕8號(hào)）中指出“要進(jìn)一步穩(wěn)定荒山、荒坡、荒地資源的權(quán)屬關(guān)系，健全承包責(zé)任制”，對(duì)貧困地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求“因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、相對(duì)集中、重點(diǎn)突出、連片發(fā)展、形成規(guī)?！保ùǜl(fā)（1991）145號(hào)）。在《四川省八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中要求“重點(diǎn)發(fā)展投資少、見效快、覆蓋廣、效益高的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和相關(guān)的加工業(yè)，發(fā)展資源開發(fā)型和勞動(dòng)密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加快小流域、荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發(fā)利用，對(duì)極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的農(nóng)戶實(shí)行開發(fā)式移民”。在《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》（川委發(fā)〔1996〕43號(hào)）中提出“把有助于解決群眾溫飽問(wèn)題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林果業(yè)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)”，“把國(guó)家和省的大中型區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目與扶貧開發(fā)項(xiàng)目相結(jié)合，優(yōu)先向集中連片的貧困地區(qū)安排一批水利工程、交通設(shè)施、礦業(yè)開發(fā)等資源開發(fā)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民就業(yè)，解決溫飽”。可見，在20世紀(jì)80年代和90年代的農(nóng)村扶貧，對(duì)貧困地區(qū)資源采用“有水快流”的開發(fā)模式，立足資源優(yōu)勢(shì)培育支柱產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配合資源開發(fā)，目標(biāo)是保障貧困農(nóng)戶糧食需求、增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入。盡管在扶貧手段上十分重視科技扶貧作用，在資源開發(fā)利用上也強(qiáng)調(diào)因地制宜、立足資源條件，但包括對(duì)四荒（或五荒）資源開發(fā)利用在內(nèi)的資源開發(fā)舉措在一定程度上造成貧困地區(qū)的人口、資源、經(jīng)濟(jì)失調(diào)。

2.21世紀(jì)是以綠色為基調(diào)的綠色生態(tài)扶貧。綠色扶貧萌芽于退耕還林（草）工程，完善于第二個(gè)扶貧開發(fā)綱要。1998年，包括長(zhǎng)江、嫩江、松花江等流域發(fā)生了洪災(zāi)，全國(guó)29個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）遭遇不同程度的洪災(zāi)，受災(zāi)人口達(dá)到2.23億，造成直接經(jīng)濟(jì)損失1660億元，長(zhǎng)江上游森林砍伐過(guò)度和毀林開荒等被認(rèn)為是洪災(zāi)的直接原因。當(dāng)年即在長(zhǎng)江上游實(shí)施了天然林禁伐工程，繼而在2000年轉(zhuǎn)變?yōu)樘烊涣直Ｗo(hù)工程（一期）以及2000年試點(diǎn)啟動(dòng)退耕還林（草）工程，生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)緊密結(jié)合。在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》中明確提出“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展”原則，將“扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過(guò)快增長(zhǎng)，通過(guò)退耕還林、自愿移民等方式，減輕貧困地區(qū)的生態(tài)和資源壓力，實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力”。

在2011年頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中明確我國(guó)農(nóng)村扶貧已經(jīng)進(jìn)入了“改善生態(tài)環(huán)境”階段，扶貧開發(fā)要與“生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，充分發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力”，要求貧困地區(qū)“到2020年，森林覆蓋率比2010底增加3.5個(gè)百分點(diǎn)”，貧困地區(qū)要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，要“按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，合理開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”。特別強(qiáng)調(diào)要“加快貧困地區(qū)可再生能源開發(fā)利用，因地制宜發(fā)展小水電、太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能，推廣應(yīng)用沼氣、節(jié)能灶、固體成型燃料、秸稈氣化集中供氣站等生態(tài)能源建設(shè)項(xiàng)目，帶動(dòng)改水、改廚、改廁、改圈和秸稈綜合利用。提高城鎮(zhèn)生活污水和垃圾無(wú)害化處理率，加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治力度。加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，大力支持退牧還草工程。采取禁牧、休牧、輪牧等措施，恢復(fù)天然草原植被和生態(tài)功能。加大泥石流、山體滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害防治力度，重點(diǎn)抓好災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的監(jiān)測(cè)預(yù)警、搬遷避讓、工程治理等綜合防治措施”。綠色扶貧成為貧困地區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。不僅如此，中共中央總書記習(xí)近平同志在考察貧困地區(qū)時(shí)強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，強(qiáng)調(diào)要像保護(hù)眼睛一樣愛護(hù)生態(tài)環(huán)境，扶貧要立足生態(tài)環(huán)境條件。

3. 綠色扶貧和生態(tài)產(chǎn)品扶貧的制度不斷完善。2015年11月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先位置，扶貧開發(fā)不能以犧牲生態(tài)為代價(jià)，探索生態(tài)脫貧新路子，讓貧困人口從生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中得到更多實(shí)惠”。要求“國(guó)家實(shí)施的退耕還林還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護(hù)與恢復(fù)、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等重大生態(tài)工程，在項(xiàng)目和資金安排上進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜，提高貧困人口參與度和受益水平。加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合建立國(guó)家公園體制，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。合理調(diào)整貧困地區(qū)基本農(nóng)田保有指標(biāo)，加大貧困地區(qū)新一輪退耕還林還草力度。開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，健全公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。

《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》在制度上保障了以綠色發(fā)展來(lái)推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)扶貧，不僅確立了“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”的基本路徑，而且強(qiáng)調(diào)“樹立自然價(jià)值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價(jià)值的，保護(hù)自然就是增值自然價(jià)值和自然資本的過(guò)程，就是保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)力，就應(yīng)得到合理回報(bào)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，通過(guò)“逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制”“建立鞏固退耕還林還草、退牧還草成果長(zhǎng)效機(jī)制”。生態(tài)保護(hù)的內(nèi)化成本有望通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等的完善得到補(bǔ)償；碳匯交易市場(chǎng)的完善將促成生態(tài)產(chǎn)品貨幣化，實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

從40余年的農(nóng)村扶貧開發(fā)歷程來(lái)看，對(duì)貧困地區(qū)資源的認(rèn)識(shí)從索取到索取與保育并重再到保育為重的持續(xù)利用階段，從重視資源的直接價(jià)值到資源的直接價(jià)值與間接價(jià)值并用轉(zhuǎn)變，從重視資源的使用價(jià)值到使用價(jià)值與非使用價(jià)值并重轉(zhuǎn)變。綠色成為脫貧攻堅(jiān)的主色調(diào)，生態(tài)成為脫貧攻堅(jiān)的前置條件和基本載體，主體功能區(qū)制度成為脫貧攻堅(jiān)的約束制度。要實(shí)現(xiàn)綠色扶貧、生態(tài)扶貧，還需要一系列的制度完善和政策構(gòu)建，需要貧困地區(qū)和貧困人口持續(xù)發(fā)展能力的提升，需要構(gòu)建綠色生態(tài)扶貧的社會(huì)環(huán)境氛圍。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的農(nóng)村扶貧開發(fā)（白皮書）〔R〕.2001.

〔2〕 陳國(guó)階，等.2003中國(guó)山區(qū)發(fā)展報(bào)告〔M〕.商務(wù)印書館，2004.250-253.

〔3〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì).2004中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告〔M〕.中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2004.

〔4〕 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展（白皮書）〔R〕.2011年11月.

〔5〕 安樹偉.中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題研究—癥結(jié)與出路〔M〕.中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1999.8-10.

〔6〕 趙曦.中國(guó)西部貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)難點(diǎn)問(wèn)題與戰(zhàn)略選擇研究〔M〕.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001.79.

〔7〕 李小云，張雪梅，唐麗霞，等.中國(guó)財(cái)政扶貧資金的瞄準(zhǔn)與偏離〔M〕.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.50-51.

〔8〕 丁文廣，陳發(fā)亮，等.自然-社會(huì)環(huán)境與貧困危機(jī)研究——以甘肅省為例〔M〕.科學(xué)出版社，2008.8-9.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】