阮健倫

規(guī)制政策 政策效果 影響因素

規(guī)制效果依賴于規(guī)制政策制定

若要想取得一個(gè)好的規(guī)制效果，第一要?jiǎng)?wù)便是制定出一個(gè)良好的規(guī)制政策。且這個(gè)規(guī)制政策暗含以下要求：（1）要有明確的規(guī)制政策目標(biāo)，能改善市場(chǎng)效率保證公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化和社會(huì)資源的優(yōu)化配置；（2）在規(guī)制政策制定過程中能少受或最好不受外界因素的干擾，保證政策能獨(dú)立公正的制定出來；（3）規(guī)制政策制定者具有完全信息；（4）規(guī)制政策制定者在對(duì)政策的選擇和決策中具有完全理性。然而，在現(xiàn)實(shí)中，政策制定者在政策制定過程中會(huì)受到各種因素的干擾。

規(guī)制政策制定的影響因素

（1）現(xiàn)有法律法規(guī)

從規(guī)制政策的制定上講，規(guī)制機(jī)構(gòu)提出的每一項(xiàng)規(guī)制提案都要有相應(yīng)的法律依據(jù)，都應(yīng)在一定的法律授權(quán)范圍內(nèi)。然而目前我國(guó)的情形卻并非如此，如雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)《反壟斷法》，但受“先改革后立法”傳統(tǒng)思想的影響，還有很多行業(yè)缺乏規(guī)制專門性立法，規(guī)制制定找不到法律依據(jù)，且針對(duì)自然壟斷行業(yè)中的不同行業(yè)所制定的專門性法律亦為數(shù)不多，此外，我國(guó)當(dāng)前在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的法律大多源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的立法，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

（2）規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)

我國(guó)法律對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍尚未有明確的界定，存在多個(gè)規(guī)制機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)同一市場(chǎng)行為進(jìn)行規(guī)制的情況。這種部門之間職權(quán)不明現(xiàn)象產(chǎn)生的直接后果就是政策沖突。而在我國(guó)目前的規(guī)制制度體系中，政府作為主要的規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)際上掌握著規(guī)制法律法規(guī)和政策的制定。在規(guī)制立法不足、行政程序缺乏法律規(guī)范的情況下，政府制定的規(guī)制政策很容易與最初的政策目標(biāo)相背離。規(guī)制機(jī)構(gòu)既是規(guī)制政策的制定者，又是規(guī)制政策的執(zhí)行者，規(guī)制機(jī)構(gòu)的這種雙重角色使得規(guī)制政策在制定階段很容易被被規(guī)制企業(yè)所俘獲。

（3）公眾參與程度

雖然公眾是規(guī)制政策制定的主體之一，但是公眾卻難以參與到規(guī)制政策的制定當(dāng)中。究其原因有三：一是信息傳遞的不暢致使公眾很難注意到社會(huì)中存在的所有問題，也難以提出自己的利益訴求。二是公眾存在機(jī)會(huì)主義行為和搭便車行為，且我國(guó)政策的制定程序透明度有待提高，這也給公眾的監(jiān)督帶來了困難。三是雖然我國(guó)分別建立了行政處罰聽證會(huì)、價(jià)格決策聽證會(huì)和立法聽證會(huì)制度，但是這些聽證制度尚未有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

優(yōu)化我國(guó)規(guī)制政策制定的建議

（1）完善規(guī)制法律體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重要途徑。在完善產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定過程中，勢(shì)必要把握政府對(duì)市場(chǎng)規(guī)制的度的問題，既需要一定程度的干預(yù)和調(diào)節(jié)，又不能對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行過度地控制。這種控制就需要法律作為依據(jù)，完善規(guī)制立法便也成為題中之義。

首當(dāng)其沖的便是要盡快出臺(tái)自成體系的行政程序法。行政程序法的出臺(tái)能夠較好地規(guī)范規(guī)制政策制定的程序和過程，一方面它可以用法律形式規(guī)定規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制手段、方式、步驟、過程和時(shí)限，調(diào)節(jié)規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)被規(guī)制企業(yè)的規(guī)制管理過程。另一方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策便是一種行政管理方式，它也必須要遵循行政程序法的規(guī)定，因而行政程序法對(duì)于控制公共權(quán)力的濫用、保護(hù)公眾的利益、規(guī)范行政行為、提高行政效率起到?jīng)Q定性作用。其次要完善規(guī)制性基本立法，伴隨著進(jìn)一步的改革和急劇變化的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，規(guī)制立法必須具有前瞻性，在制定過程中充分重視法律的時(shí)效性，使之能適應(yīng)我國(guó)不斷變化的市場(chǎng)形勢(shì)，更好地為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展提供支持和保障。

（2）構(gòu)建獨(dú)立性規(guī)制機(jī)構(gòu)

獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)作為政府職能部門之一，想要真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，首先政府本身就需要獨(dú)立，其中最重要就是深化政企分離?！罢蟛环帧币恢笔菄?guó)有企業(yè)，而且是相當(dāng)部分集體企業(yè)市場(chǎng)化改革的障礙。除了政府和企業(yè)的職能交叉，政企不分還有更深一層的含義，即大部分公有企業(yè)委托人具有“政府化”的特征。且政企不分造成了國(guó)家在政策、資金上偏向國(guó)企，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率低下，滋生了腐敗和壟斷，打擊了私有制企業(yè)的活力與創(chuàng)新能力，出現(xiàn)了嚴(yán)重的自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷行為。同時(shí)，有效的政企分離不僅要把政府職能從企業(yè)中剝離山去，還要求政府職能的進(jìn)一步分離，因?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)的最終獨(dú)立需要適當(dāng)劃分規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能范圍。與此同時(shí)，政府還應(yīng)履行社會(huì)管理的職能，填補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的空缺，但不能過度干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理；另還需樹立服務(wù)型的管理理念，去除官本位的管理意識(shí)；且其活動(dòng)不應(yīng)以自身的能力和資源為導(dǎo)向，而應(yīng)以社會(huì)和公眾的需要為導(dǎo)向。

（3）提高公眾參與度

公眾在參與政策制定的過程中能增強(qiáng)對(duì)政府、政策的認(rèn)同感，還能起到監(jiān)督政府的作用。提高公眾參與度的途徑首先可以通過聽證會(huì)的形式來實(shí)現(xiàn)，不但要完善事后的行政程序當(dāng)中的聽證制度，更加需要健全事前立法當(dāng)中的聽證制度。表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策的制定過程中，則可以公開規(guī)制政策提案以供公眾討論，并廣開言路，向社會(huì)公眾征求相關(guān)意見。通過提高公眾的參與度，在另外一個(gè)層面上便增強(qiáng)了規(guī)制政策制定的透明度。這一方面能夠使規(guī)制政策的制定更合民意，另一方面也使得公眾能夠更多地參與進(jìn)來，起到對(duì)規(guī)制政策的制定進(jìn)行監(jiān)督的作用。有監(jiān)督便能夠減少權(quán)力的濫用，便能夠保證產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。