傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)及影響因素

楊玉珍

摘 要：三權(quán)分置已成為我國土地制度改革的既定政策選擇，理論研究不應(yīng)僅停留在政策認(rèn)知層面，而應(yīng)進(jìn)行執(zhí)行效果及影響因素的分析。當(dāng)前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行面臨一系列的風(fēng)險(xiǎn)，并受到政策執(zhí)行受眾、政策執(zhí)行制度環(huán)境、政策自身特征、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)等方面的影響。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行亟須進(jìn)一步配置和完善“三權(quán)”權(quán)能，實(shí)現(xiàn)立法與政策相銜接，剝離土地的附加功能，重視政策群的系統(tǒng)效用。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)；三權(quán)分置；政策執(zhí)行；影響因素

中圖分類號：F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0036-06

三權(quán)分置是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。①自2014年三權(quán)分置政策在中央層面明確以來，理論界進(jìn)行了較為深刻的政策解讀，并進(jìn)行了理論爭鳴，如有觀點(diǎn)認(rèn)為三權(quán)分置是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的適應(yīng)性調(diào)整，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。②三權(quán)分置是尊重農(nóng)民智慧和首創(chuàng)精神的理論體現(xiàn)，有著堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。③也有觀點(diǎn)認(rèn)為三權(quán)分置屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)界對農(nóng)地權(quán)利功能的分割，缺乏法學(xué)解釋。④爭論的背后更多是經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)兩大學(xué)科關(guān)注點(diǎn)的差異，而政策執(zhí)行效果、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素比政策認(rèn)知層面的爭論更重要，卻鮮有文獻(xiàn)進(jìn)行研究，基于此，本文基于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的政策執(zhí)行問題，研究影響三權(quán)分置政策執(zhí)行的因素。

一、三權(quán)分置政策的演進(jìn)及內(nèi)涵

1.三權(quán)分置政策的演進(jìn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立了農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶“兩權(quán)分離”的架構(gòu)。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。相較于之前明確的“土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押”，學(xué)者的解釋是此次將經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，經(jīng)營權(quán)允許抵押和擔(dān)保，傳遞了“兩權(quán)分離”后“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”進(jìn)一步分離的政策動向。2013年12月，中央農(nóng)村工作會議明確提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”三權(quán)。2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確要求“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2016年中央一號文件進(jìn)一步要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善‘三權(quán)分置辦法”。2016年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議審議通過了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，并于2016年10月30日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布。由此可見，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置已成為我國土地制度改革的既定政策選擇，理論研究迫切需要從對政策本身的爭論轉(zhuǎn)向?qū)φ邎?zhí)行效果、影響因素、實(shí)施辦法和具體配套措施的探討。

2.三權(quán)分置政策的內(nèi)涵

三權(quán)分置政策的內(nèi)涵中落實(shí)所有權(quán)是根本，穩(wěn)定承包權(quán)是前提，放活經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵。三權(quán)分置是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制基礎(chǔ)上對家庭承包經(jīng)營權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整，土地集體所有是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本。土地承包權(quán)從15年延長到30年，再到“長久不變”，賦予農(nóng)民有保障的土地承包權(quán)，是落實(shí)和推進(jìn)三權(quán)分置的前提。放活經(jīng)營權(quán)是在不改變農(nóng)民土地承包關(guān)系的前提下，將土地使用權(quán)以多種方式向多種經(jīng)營主體轉(zhuǎn)讓。黨的十八屆三中全會鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，且經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔(dān)保。農(nóng)地三權(quán)分置是“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營”為特征的農(nóng)村土地制度架構(gòu)。三權(quán)分置政策的創(chuàng)新在于承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的進(jìn)一步分離，分離是為經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做準(zhǔn)備，只有發(fā)生流轉(zhuǎn)，才會出現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，三權(quán)分置是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策保障。

二、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)

1.所有權(quán)中部分權(quán)能虛化

集體所有權(quán)中部分權(quán)能的虛化體現(xiàn)在經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、發(fā)包權(quán)、收回權(quán)、監(jiān)督權(quán)和制止權(quán)等方面。首先，集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)，且面臨法律障礙。《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”該項(xiàng)規(guī)定意味著集體成員向農(nóng)民集體主張承包土地的，集體依法應(yīng)當(dāng)將土地分包，這種優(yōu)先順序使集體統(tǒng)一經(jīng)營隨時(shí)可能解體。其次，村級三項(xiàng)提留隨稅費(fèi)改革取消后，集體所有下收益權(quán)滅失，集體成為空殼，無力提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，只能依靠轉(zhuǎn)移支付。再次，集體發(fā)包權(quán)、收回權(quán)等處置權(quán)虛置?！掇r(nóng)村土地承包法》第13條賦予了農(nóng)民集體發(fā)包方發(fā)包權(quán)、收回權(quán)、監(jiān)督權(quán)和制止權(quán)，但發(fā)包權(quán)虛擬，農(nóng)民集體無力影響發(fā)包主體、發(fā)包內(nèi)容、發(fā)包期限和發(fā)包租金，農(nóng)民集體發(fā)包權(quán)被法律架空。監(jiān)督權(quán)和制止權(quán)也形同虛設(shè)，針對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)種糧收益低而出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，農(nóng)民集體也難以制止或收回土地，雖《土地管理法》第37條規(guī)定連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回承包地，但農(nóng)民集體一旦行使該項(xiàng)權(quán)利則意味著侵犯農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。但“承包方全家”中有一人戶籍仍在村則不能收回，導(dǎo)致農(nóng)民集體難以行使該權(quán)利。此外，《農(nóng)村土地承包法》第60條規(guī)定承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，只能給予行政處罰。這些規(guī)定導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)出現(xiàn)承包戶在承包地上蓋房子，而村集體仍難以制止或收回的現(xiàn)象。

2.承包權(quán)頻繁調(diào)整

國家為了穩(wěn)定承包權(quán)，將土地承包關(guān)系明確為“長久不變”，表面上承包權(quán)成為農(nóng)民永續(xù)享有的永佃權(quán)利，但也存在政策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民對集體土地的成員權(quán)、均等化認(rèn)知，賦予土地生存保障的功能，產(chǎn)生“人人有份，人人有飯”的理念和訴求，農(nóng)村集體成員因遷入、遷出、出生、死亡等數(shù)量變化以及生存需求、公平追求與“長久不變”“增人不增地、減人不減地”產(chǎn)生沖突，加劇了人地矛盾。實(shí)踐中，盡管法律和政策一次次重申除自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等極少數(shù)情況外，不允許進(jìn)行任何形式的土地調(diào)整，但在實(shí)踐中，承包地調(diào)整仍是我國土地政策在村級執(zhí)行的重要特征。實(shí)證研究表明，2008—2010年，被調(diào)查村分別有37.5%和40.1%進(jìn)行過土地調(diào)整。⑤據(jù)十省份的調(diào)查，僅有25.9%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)地政策“好”，而高達(dá)56.03%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為該政策“不好”。⑥在遼寧省的問卷調(diào)查也顯示，有47%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)根據(jù)每家人口變化調(diào)整承包期內(nèi)的耕地，且有33%的農(nóng)戶反映所在村莊每隔幾年就會調(diào)整一次承包地。⑦湖南省邵縣、河南省汝南縣土地調(diào)整也都比較普遍，大部分村民都贊成土地調(diào)整，已經(jīng)形成約定俗成的“組規(guī)”。

3.經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨市場風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策推進(jìn)中往往蘊(yùn)含著“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)營提高收益”的邏輯。但經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與收益增加之間無必然聯(lián)系。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安徽平鎮(zhèn)普通農(nóng)戶水稻田畝產(chǎn)500—550公斤，家庭農(nóng)場水稻田畝產(chǎn)450—500公斤，資本代管模式下水稻畝產(chǎn)僅400公斤。原因在于，單位土地產(chǎn)量的最大化不同于單位勞動力產(chǎn)量最大化，流轉(zhuǎn)后農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提高的是勞動生產(chǎn)力，單位土地上的產(chǎn)出卻沒有提高。土地規(guī)模經(jīng)營不等同于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，土地只是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的要素之一，土地規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)必須加大農(nóng)業(yè)資金投入、科技投入、現(xiàn)代機(jī)械化投入、人力資本投入才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。江西省等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)后34.9%仍然是從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，“經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益的目標(biāo)”自然難以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升，2008—2014年我國土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用平均增幅超過25%，東部地區(qū)流轉(zhuǎn)費(fèi)用超過1500元/畝，中部農(nóng)區(qū)流轉(zhuǎn)租金也超過1000元/畝，一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，縮小了經(jīng)營戶規(guī)模經(jīng)營的利潤空間，經(jīng)營者繼續(xù)從事糧食生產(chǎn)無利可賺。種植經(jīng)濟(jì)作物的收益通常大于種糧收益，據(jù)農(nóng)業(yè)部門測算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。⑧農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，在利益的激勵(lì)下會選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，造成農(nóng)地的“非糧化”，甚至非農(nóng)化，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)河南省的調(diào)查顯示，一般農(nóng)戶通過各種途徑流轉(zhuǎn)出去的土地中，耕地非糧化比例達(dá)40%，經(jīng)營大戶耕地非糧化的比例達(dá)60%。⑧西北農(nóng)林科技大學(xué)的調(diào)查也顯示，河南、山東、安徽等傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的非糧化率達(dá)到61%。⑩

三、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的影響因素

政策執(zhí)行是通過一定的組織形式和結(jié)構(gòu)形式，綜合運(yùn)用各種政策資源和行動方式，實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的過程。政策能否順利執(zhí)行最終達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)受到各種主客觀條件制約。

1.政策執(zhí)行受眾

影響執(zhí)行的首要因素是政策受眾的認(rèn)知和態(tài)度。認(rèn)知和態(tài)度決定行為，將受眾對政策的態(tài)度分為贊成者、觀望者、中立者、阻撓者，不同的態(tài)度選擇源于政策執(zhí)行過程中其對自身利益得失的認(rèn)知和判斷。根據(jù)在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的調(diào)查，三權(quán)分置政策的受眾分為離農(nóng)戶、兼業(yè)戶、純農(nóng)戶三大類，離農(nóng)戶和土地脫離關(guān)系，從事非農(nóng)職業(yè)；兼業(yè)戶包括以種田為主的Ⅰ兼農(nóng)戶和以務(wù)工為主的Ⅱ兼農(nóng)戶；純農(nóng)戶主要以種田為生，細(xì)分為傳統(tǒng)種田大戶、老人農(nóng)戶和貧弱農(nóng)戶。目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)種田大戶多是流入親戚、朋友的土地，土地租金較低，其耕種規(guī)模達(dá)幾十畝。老人農(nóng)戶和貧弱農(nóng)戶屬于農(nóng)村弱質(zhì)勞動力，除了耕種土地，勞動力沒有其他就業(yè)出路，大規(guī)模經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抬高土地租金，對純農(nóng)戶產(chǎn)生擠出效應(yīng)。離農(nóng)戶通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以獲得比流轉(zhuǎn)給親戚、朋友更高的租金。兼業(yè)戶的態(tài)度受流轉(zhuǎn)租金的影響，會計(jì)算務(wù)工與種地之間的機(jī)會成本并做出選擇。結(jié)論是離農(nóng)戶屬于政策贊成者，純農(nóng)戶屬于阻撓者，兼業(yè)戶屬于觀望者。其次是政策受眾的可調(diào)節(jié)性。如果特定環(huán)境下政策受眾原行為模式是穩(wěn)定的、固化的，政策執(zhí)行需要較大幅度地“矯正”受眾的意識形態(tài)和行為方式，則執(zhí)行就很困難，反之就較容易。在長期農(nóng)耕文化影響下，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民思維方式固化，且習(xí)俗經(jīng)濟(jì)長期占主導(dǎo)地位，如熊彼特所言：“每個(gè)人都盡可能地緊緊墨守習(xí)慣的經(jīng)濟(jì)方法，只是在迫不得已的時(shí)候才屈從于環(huán)境的壓力”，成為政策執(zhí)行的阻滯因素。再次是政策受眾的數(shù)量、政策受眾占總?cè)藬?shù)的比例。政策受眾數(shù)量少、主體明晰則便于執(zhí)行，反之則難以執(zhí)行。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策受眾人數(shù)眾多，且占比較高，以河南省為例，2015年年末戶籍人口10722萬人，常住人口9480萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率46.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更低。如此龐大的政策受眾，必然增加政策執(zhí)行的難度。再再次是政策受眾的復(fù)雜程度。政策受眾構(gòu)成復(fù)雜，農(nóng)戶分化嚴(yán)重，不同農(nóng)戶態(tài)度、行為不一也制約政策執(zhí)行。最后是農(nóng)民的組織化程度。理論上通常認(rèn)為農(nóng)民組織化程度偏低，實(shí)質(zhì)上農(nóng)民的組織化程度是不穩(wěn)定的，日常生活和治理中農(nóng)民群體是松散的，缺乏組織性；當(dāng)遇到突發(fā)性事件或利益損害時(shí)，農(nóng)民會基于一定規(guī)則迅速抱團(tuán)，表現(xiàn)出強(qiáng)組織性。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的高組織化程度多發(fā)生在“危機(jī)事件”中，比如因?qū)ν恋刈饨鸩粷M而集體抗議，而較少地發(fā)生在正向促進(jìn)政策執(zhí)行的情況下，更多是對三權(quán)分置政策執(zhí)行的逆向影響。

2.政策執(zhí)行制度環(huán)境

制度往往先于政策存在，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)社會生活的各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)存在各種正式或非正式的制度，這些制度有些是精心設(shè)計(jì)的，更多是傳統(tǒng)、自然演化形成的，政策執(zhí)行必須嵌入已有的正式制度和非正式制度網(wǎng)中。影響傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的正式制度障礙主要是法律滯后，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律中均未對所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行界定或劃分，尤其是經(jīng)營權(quán)分離出來后，在法律體系中尚是空白。影響傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的非正式制度則更加復(fù)雜，首先是習(xí)俗經(jīng)濟(jì)。根深蒂固的習(xí)慣支配著經(jīng)濟(jì)活動中的資源分配和流向，世代相傳的范式成為有效的指導(dǎo)。盡管農(nóng)民原則上可以按照自己的意愿進(jìn)行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等資源配置方式的組合，但傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)使他們不情愿做出選擇，這種依靠習(xí)俗經(jīng)濟(jì)配置資源的方式排斥三權(quán)分置政策執(zhí)行。其次是成員權(quán)規(guī)則。在欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，勞動力是每個(gè)家庭中的固定收入和固定費(fèi)用支出項(xiàng)，勞動力不可辭退，必須無條件分配給每個(gè)勞動力必需的生產(chǎn)資源，逐漸形成集體的土地是“大家的”，任何集體成員對集體土地享有同其他村民平等的土地權(quán)利，即成員權(quán)規(guī)則，必須“按戶”和“按人頭”分地。成員權(quán)規(guī)則被農(nóng)民理解為公平的體現(xiàn)，區(qū)域集團(tuán)中任何人地位的上升意味著其他人利益的損害，形成狹隘的排斥聯(lián)合與協(xié)作的封閉的生產(chǎn)系統(tǒng)，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶，尤其是外來經(jīng)營戶、工商資本成為排斥的對象。再次是身份性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。身份性流轉(zhuǎn)不同于契約性流轉(zhuǎn)，指按照互惠、道德、親鄰原則選擇流轉(zhuǎn)對象，決定流轉(zhuǎn)期限、租金和方式。身份性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以親情和互惠、互助為紐帶，多是口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)期限靈活，隨時(shí)收回，導(dǎo)致政策執(zhí)行的短期性和不穩(wěn)定性。最后是權(quán)威資源、關(guān)系主導(dǎo)下的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)通常不是依靠市場配置資源，而是行政推動，比如河南省41.3%的土地流轉(zhuǎn)中有政府介入，安徽省宿遷1/3的土地流轉(zhuǎn)有政府介入B11，主要依靠關(guān)系、權(quán)威資源獲取稟賦好的地塊，運(yùn)用向上的政策運(yùn)作套取政府補(bǔ)貼，依靠在鄉(xiāng)村的權(quán)威和關(guān)系獲得用工優(yōu)勢，表現(xiàn)出基層權(quán)威、鄉(xiāng)村政治、關(guān)系主導(dǎo)的特征。這種經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)長期是不可持續(xù)的，必然引發(fā)各種不滿和矛盾，影響政策執(zhí)行。

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到三個(gè)方面的限制：一是轉(zhuǎn)讓方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；二是轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包方同意；三是受讓人必須為其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中要求加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，鼓勵(lì)地方擴(kuò)大對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。過分注重土地的保障功能，損失經(jīng)濟(jì)功能。忽視土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)特征，為行政干預(yù)留下空間；排斥工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、外商投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的封閉性。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體方面法律與政策間的沖突。

2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！掇r(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押。影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以經(jīng)營權(quán)抵押融資，阻礙新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推動的規(guī)模流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營。政策規(guī)定經(jīng)營權(quán)可以抵押與法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相沖突。

3.政策自身特征

政策本身的合理性、明確性、穩(wěn)定性、公平性、協(xié)調(diào)性等特征直接影響執(zhí)行。合理性體現(xiàn)政策具備的現(xiàn)實(shí)條件，反映政策是否符合社會發(fā)展。明確性反映政策目標(biāo)是否清楚明了。穩(wěn)定性衡量政策演進(jìn)及時(shí)間上的可持續(xù)程度。公平性反映不同群體利益分配的公正程度。協(xié)調(diào)性衡量政策與法律、政策與政策之間的一致程度。三權(quán)分置政策最突出的問題是“協(xié)調(diào)性”問題，三權(quán)分置政策和法律之間存在沖突（見表1），法律滯后于實(shí)踐。其次是政策明確性問題，政策目標(biāo)過多，功能超載，執(zhí)行中無從下手。三權(quán)分置涉及中央政府、地方政府、承包方、經(jīng)營方等多元主體，不同主體之間目標(biāo)、態(tài)度、對政策執(zhí)行的影響力具有差異性。中央政府賦予政策兩種功能，即“經(jīng)濟(jì)功能”和“穩(wěn)定功能”，經(jīng)濟(jì)功能旨在通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入，減小城鄉(xiāng)居民收入差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化。穩(wěn)定功能旨在確保國家糧食安全，防止非農(nóng)化、非糧化，維持并建立農(nóng)村良好的社會秩序。穩(wěn)定功能是中央政府的基礎(chǔ)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)功能是更高目標(biāo)。地方政府也希望通過三權(quán)分置發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，但同時(shí)還考慮財(cái)政功能和績效功能，會選擇使當(dāng)?shù)刎?cái)政收入最大化的土地制度，使土地資源配置耦合地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和上級政府的考核目標(biāo)，產(chǎn)生政績功能。承包戶賦予政策收入功能和保障功能，一方面通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加家庭收入，另一方面依靠承包權(quán)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)土地就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等功能。經(jīng)營權(quán)主體依靠政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入，發(fā)揮經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，同時(shí)希望政策能夠相對穩(wěn)定，并保護(hù)經(jīng)營者的利益。由此可見，三權(quán)分置政策承擔(dān)了四大主體的八種功能，要同時(shí)滿足中央政府的經(jīng)濟(jì)功能和穩(wěn)定功能、地方政府的經(jīng)濟(jì)功能和政績功能、承包戶的經(jīng)濟(jì)功能和保障功能、經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)功能和經(jīng)營安全功能。同一政策承擔(dān)如此多重目標(biāo)和多元功能，必然出現(xiàn)功能超載的現(xiàn)象。滿足中央政府穩(wěn)定功能可能就損害了地方政府的經(jīng)濟(jì)功能，對于同一資源“地塊”來說，既要保障承包方的收益增加，又要使經(jīng)營方盈利，本身也是困難和矛盾的。

4.政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)

三權(quán)分置政策的執(zhí)行需要自上而下中央政府、省級政府、市縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織五級機(jī)構(gòu)，這種多層級型結(jié)構(gòu)直接影響執(zhí)行。首先，決策與執(zhí)行分離的結(jié)構(gòu)使得政策執(zhí)行在不同層級政府間出現(xiàn)偏離，基層組織執(zhí)行政策時(shí)追求本級政府的利益或會考量現(xiàn)實(shí)的情境，從而偏離政策制定目標(biāo)。其次，自上而下政策執(zhí)行主體規(guī)模、執(zhí)行資源呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，越往基層政府規(guī)模越小，執(zhí)行政策的人力資源、財(cái)力資源、信息資源匱乏，但事項(xiàng)并未減少，形象地稱為“上面千條線，下面一根針”。財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往無力認(rèn)真執(zhí)行每一條政策，而是迫于行政壓力和利益動力對政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。最后，中央政府是執(zhí)行的源頭，也是政策的制定者，政策制定環(huán)節(jié)參與者的代表性、相關(guān)利益集團(tuán)、意見傳輸與反饋等方面的固有特征導(dǎo)致政策的決策、生成大多在管理者之間進(jìn)行，農(nóng)民等大量被管理者未能直接表達(dá)訴求，缺少利益表達(dá)的代言人。政策制定及政策執(zhí)行中傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)廣大農(nóng)戶的真實(shí)意愿及現(xiàn)實(shí)情況未被充分了解或重視。目前，華東地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及大城市郊區(qū)出現(xiàn)的大規(guī)模經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，只是中國廣大農(nóng)村、數(shù)量龐大的農(nóng)民群體的一個(gè)小樣本，在廣大欠發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)盡管政府通過一系列政策鼓勵(lì)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，但傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較差、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、地方財(cái)力捉襟見肘更加劇了執(zhí)行的難度，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)緩慢和無序仍是不爭的事實(shí)。因此，如果不考慮時(shí)空差異，則必然會出現(xiàn)三權(quán)分置政策執(zhí)行中的問題及偏差。

四、推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的建議

1.配置和完善“三權(quán)”權(quán)能，規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)

第一，切實(shí)落實(shí)集體所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能。首先，應(yīng)允許農(nóng)民集體以統(tǒng)一經(jīng)營的方式享有和行使集體土地使用權(quán)，農(nóng)民集體可以根據(jù)集體成員的民主程序決定其經(jīng)營方式，真正做到統(tǒng)分結(jié)合。其次，賦予農(nóng)民集體小部分收益權(quán)，流轉(zhuǎn)政策規(guī)定村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，此條規(guī)定可以放開，不僅局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方，也可以向達(dá)到一定規(guī)模的本地流入方收取以上費(fèi)用。最后，賦予農(nóng)民集體對承包地的監(jiān)督權(quán)、制止和收回權(quán)，承包方拋荒土地兩年以上、將承包地用作非農(nóng)建設(shè)、掠奪性地開墾或使用土地，導(dǎo)致土地狀況惡化的，農(nóng)民集體通過集體決策程序可以行使監(jiān)督、制止權(quán)，必要時(shí)收回。

第二，穩(wěn)定承包權(quán)并完善承包權(quán)權(quán)能。承包權(quán)主體依法獲得經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益外，還需監(jiān)督經(jīng)營權(quán)主體行為，審查農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)營過程中能否保證農(nóng)地農(nóng)用。同時(shí)應(yīng)豐富完善承包權(quán)的繼承權(quán)、退出權(quán)，給予承包權(quán)主體退出集體經(jīng)濟(jì)組織的自主選擇權(quán)，以緩解承包權(quán)長久不變引起的人地矛盾。

第三，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制和抵押、擔(dān)保機(jī)制。應(yīng)考慮土地承包經(jīng)營權(quán)本身用益物權(quán)的期限和存續(xù)時(shí)間，對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離規(guī)定合適的期限；允許政府或中介機(jī)構(gòu)根據(jù)土地地形、質(zhì)量、當(dāng)?shù)丨h(huán)境、農(nóng)作物形式確定土地流轉(zhuǎn)參考價(jià)格，將固定流轉(zhuǎn)價(jià)格和浮動流轉(zhuǎn)價(jià)格相結(jié)合，根據(jù)糧食價(jià)格、土地經(jīng)營收益變化來動態(tài)調(diào)整土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，合理分配農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤。進(jìn)行經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，確定經(jīng)營權(quán)主體、土地范圍、經(jīng)營期限，為經(jīng)營權(quán)抵押奠定基礎(chǔ)。引入專業(yè)評估機(jī)構(gòu)評估經(jīng)營權(quán)價(jià)值，計(jì)量評價(jià)土地本身的價(jià)值，對土壤肥力、土壤成分、鹽堿程度進(jìn)行評估和定價(jià)，對影響土地收益的當(dāng)?shù)貧夂驐l件、降雨量、適宜種植農(nóng)作物進(jìn)行評價(jià)，在此基礎(chǔ)上確定經(jīng)營權(quán)抵押償還次序。

2.實(shí)現(xiàn)立法與政策相銜接，保障政策協(xié)調(diào)

三權(quán)分置政策重構(gòu)了農(nóng)地權(quán)利體系，法律跟進(jìn)需要對《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》進(jìn)行較大的修改。當(dāng)前三權(quán)分置理論儲備不足，實(shí)踐中如何明晰各項(xiàng)權(quán)能尚不明確，不具備修改以上多種法律的條件，建議先按照法定程序授權(quán)試點(diǎn)，試點(diǎn)證明行之有效的再上升為法律。最終在《物權(quán)法》中明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性以及三權(quán)在占有、使用、收益、處置的權(quán)能劃分，規(guī)定三權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)。調(diào)整《農(nóng)村承包法》和《土地管理法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，從法律上承認(rèn)三權(quán)分置。為填補(bǔ)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的空白，建議制定《農(nóng)村土地經(jīng)營法》，明確經(jīng)營權(quán)主體范圍、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期限、轉(zhuǎn)讓價(jià)格形成機(jī)制和經(jīng)營權(quán)擔(dān)保、抵押機(jī)制。

3.剝離土地的附加功能，明確政策目標(biāo)

三權(quán)分置政策承載著四大主體的八種功能，政策的順利執(zhí)行必須剝離土地的附加功能，同時(shí)對不同主體的多元目標(biāo)訴求進(jìn)行選擇和排序。有兩種思路：一是強(qiáng)化土地的公平功能，需要約束地方政府追求政績和經(jīng)濟(jì)的行為方式，同時(shí)補(bǔ)償農(nóng)民在政策執(zhí)行中的效率損失。二是強(qiáng)化土地的效率功能，需要尋找中央政府賦予土地穩(wěn)定功能、農(nóng)戶賦予土地社會功能的有效替代方式。市場化改革偏重于第二種思路，但應(yīng)審慎推進(jìn)，選擇合適的步驟、策略和方式，防止影響社會穩(wěn)定和糧食安全。同時(shí)，必須適度剝離土地的附加功能，確定合理的土地權(quán)利邊界，逐步凸顯、明確土地的經(jīng)濟(jì)功能，在三權(quán)分置政策執(zhí)行中優(yōu)化土地資源配置。

4.重視政策群的系統(tǒng)效用，完善政策結(jié)構(gòu)

三權(quán)分置執(zhí)行所依賴的政策主要包括兩個(gè)層次：第一層次是政策本身的系統(tǒng)性，即執(zhí)行性政策，為政策執(zhí)行提供人力、物力、權(quán)威等資源，比如經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的財(cái)政扶持、人力配套、機(jī)構(gòu)設(shè)置等；第二層次是政策執(zhí)行時(shí)其相關(guān)領(lǐng)域的政策配套和銜接，稱為“背景性政策”，比如經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼政策，積極跟進(jìn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后在村戶（為涉農(nóng)企業(yè)打工）、轉(zhuǎn)入城市戶的醫(yī)療、子女教育、就業(yè)、社會保障政策。妥善解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)后進(jìn)城戶或在村戶的就業(yè)，針對進(jìn)城戶建立“政府—企業(yè)—院校—轉(zhuǎn)移農(nóng)民”多元互動的技能培訓(xùn)服務(wù)體系，加大轉(zhuǎn)移戶就業(yè)扶持力度，加大在村戶的農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培育新型職業(yè)農(nóng)民。探索與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)同步的城市落戶政策，將城市人口總量指標(biāo)與增量指標(biāo)相結(jié)合，統(tǒng)籌不同級別城市落戶政策。國家層面建立完善的、城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，為三權(quán)分置政策減壓，逐步弱化土地的保障功能。

注釋

①樓建波：《農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置——一個(gè)功能主義的分析路徑》，《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2016年第4期。

②陳錫文：《關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的幾點(diǎn)考慮——學(xué)習(xí)〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉》，《中共黨史研究》2014年第1期。

③黃靜：《“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范問題研究》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

④李國強(qiáng)：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，《法律科學(xué)》2015年第6期。

⑤豐雷等：《中國農(nóng)村土地調(diào)整的時(shí)序變化及地區(qū)差異——基于1999—2010年17省調(diào)查的實(shí)證分析》，《中國土地科學(xué)》2011年第5期。

⑥陸劍：《“二輪”承包背景下土地承包經(jīng)營權(quán)制度的異化及其回歸》，《法學(xué)》2014年第3期。

⑦馮雙生、張桂文：《中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)障礙及破解路徑——基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度視角》，《廣西社會科學(xué)》2016年第2期。

⑧王顏齊、郭翔宇：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外部性問題探索——基于土地發(fā)展權(quán)的討論》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第7期。

⑨《河南農(nóng)地流轉(zhuǎn)調(diào)查：大戶“非糧化”達(dá)六成》，網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，http：//money.163.com/14/0619/00/9V2J0IGC00253B0H.html，2014年6月19日。

⑩周懷龍：《如何走出土地流轉(zhuǎn)“非糧化”困局》，《國土資源》2014年第8期。

B11李恒：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度約束及促進(jìn)路徑》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2015年第6期。

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