激活沉淀的財(cái)政資金

楊振杰 李茜

一直以來(lái)，中央政府批評(píng)地方政府資金使用不規(guī)范，隨意借債；而地方政府抱怨中央政府管得太多，錢不好用。這一困局如何破解？

2013年以來(lái)，李克強(qiáng)總理多次提到要盤活存量資金，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部也多次發(fā)文推動(dòng)盤活財(cái)政沉淀資金。中央政府如此重視，一方面是中國(guó)進(jìn)入L型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期，各級(jí)政府急需通過(guò)增加投入拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面是存量資金和政府債務(wù)規(guī)模都比較大了。截至2015年末，納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)達(dá)16萬(wàn)億元，占GDP的比重為24%。與此同時(shí)，大量財(cái)政資金趴在銀行賬戶上睡大覺(jué)，形成沉淀資金。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年底公共機(jī)構(gòu)存款達(dá)到22萬(wàn)億，其中財(cái)政存款占3.5萬(wàn)億。國(guó)家審計(jì)署官員也指出，有些財(cái)政資金在統(tǒng)籌后仍然沒(méi)有很好利用，形成了“二次沉淀”。

不同層級(jí)政府的沉淀資金的主要形式不同，中央和省級(jí)政府主要是本級(jí)財(cái)政資金和沒(méi)有下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，而市縣政府則主要是上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金。以湖北省南漳縣為例，2015年3月有8.35億元財(cái)政結(jié)余資金，其中5.34億元是上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)余，占比達(dá)64%。這一點(diǎn)在國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告中也得到印證。

財(cái)政資金為何沉淀

財(cái)政資金沉淀的問(wèn)題比較復(fù)雜。一方面不是所有的存量資金都是需要盤活的，各級(jí)政府應(yīng)該防患于未然，預(yù)備一定的財(cái)政準(zhǔn)備金在危機(jī)到來(lái)時(shí)應(yīng)急之用。對(duì)于政府而言，現(xiàn)在的主要問(wèn)題不是合理留存的問(wèn)題，而是清不清楚需要花多少錢，能否及時(shí)有效的花掉該花的錢。這既是技術(shù)問(wèn)題更是體制問(wèn)題。那么問(wèn)題具體在哪呢？

其一，事權(quán)劃分不清導(dǎo)致財(cái)政資金分配不合理。1994年分稅制解決了中央政府和地方政府稅收分成的問(wèn)題，但是沒(méi)有解決支出責(zé)任劃分的問(wèn)題。而根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該是先劃分政府間支出責(zé)任，再根據(jù)支出責(zé)任劃分政府間收入。事權(quán)劃分不清導(dǎo)致哪一級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)多大支出責(zé)任不清，政府間在支出責(zé)任上存在相互推諉。當(dāng)不清楚地方有多大財(cái)力，有多大支出需求的情況下，中央政府簡(jiǎn)單的辦法是通過(guò)要求地方配套來(lái)調(diào)動(dòng)地方積極性。在資金分配時(shí)往往要求地方政府提供配套資金，有的項(xiàng)目在申請(qǐng)時(shí)說(shuō)不需要配套，但是在驗(yàn)收考核時(shí)的首要指標(biāo)是地方配套資金比重。

其二，財(cái)政資金碎片化導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金成了“雞肋”?，F(xiàn)有機(jī)構(gòu)改革基本上只是“物理反應(yīng)”，沒(méi)有發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。25個(gè)部委職能交叉重疊，以農(nóng)林水領(lǐng)域?yàn)槔?，現(xiàn)在有66個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，分別由9個(gè)部委下面的50個(gè)相關(guān)司局的114個(gè)處負(fù)責(zé)。

交叉重疊導(dǎo)致資金分散，2015年中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金有2萬(wàn)多億，看起來(lái)很多，但是分散在成千上萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，再分配到2800多個(gè)縣級(jí)單位，實(shí)際上就跟撒胡椒面一樣，小的項(xiàng)目大概只有幾千或者幾萬(wàn)元。

另外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金一直強(qiáng)調(diào)“打醬油的錢不能買醋”，本意是規(guī)范地方專項(xiàng)資金使用，避免擠占挪用。然而在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，項(xiàng)目太多，資金量太小，分到單位不夠完成項(xiàng)目規(guī)定任務(wù)。真正想做項(xiàng)目的地方拿到資金后，無(wú)力配套，項(xiàng)目也難以啟動(dòng)，而不要這個(gè)項(xiàng)目資金又覺(jué)得可惜，導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金成了“雞肋”。

其三，法定增長(zhǎng)的剛性支出形成資金沉淀。相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于教育、科技、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域提出法定增長(zhǎng)的要求?！督逃ā分忻鞔_提出了“三個(gè)增長(zhǎng)”：“保證教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)”，“使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)”，“保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)”。法定支出要求對(duì)于保證地方政府認(rèn)真履行基本支出責(zé)任是有效的規(guī)管，然而每年的法定增長(zhǎng)設(shè)置也有不合理的地方，尤其是在全國(guó)實(shí)現(xiàn)教育支出占GDP4%的目標(biāo)后，對(duì)于條件比較好的地區(qū)仍然要保持三個(gè)增長(zhǎng)，存在錢用在什么地方的問(wèn)題，不少地方財(cái)政官員抱怨教室黑板改白板后，再要增加支出就只能把房子拆了重建。為避免造成不必要的浪費(fèi)，這些剛性支出只能形成沉淀資金。

給地方政府支招

現(xiàn)在不管是存量資金還是預(yù)算模糊，背后的根本原因是沒(méi)有有效的測(cè)算實(shí)際支出需求：不清楚到底哪里需要花錢，要花多少錢，花費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)定多少合理，導(dǎo)致預(yù)算只是一筆糊涂賬。要從根本上解決財(cái)政存量資金，首先要測(cè)算我們每一個(gè)領(lǐng)域需要多少錢，本級(jí)財(cái)政有多少錢，缺口有多大，需要多少轉(zhuǎn)移支付。其次是要用好錢，充分調(diào)動(dòng)人大、基層財(cái)政部門、群眾等各方監(jiān)督政府支出行為。

盡管十八屆三中全會(huì)提出深化財(cái)政體制改革，理清政府間事權(quán)劃分，2014年通過(guò)的新《預(yù)算法》貫徹落實(shí)了中央提出的預(yù)算改革要求，但是單純依賴中央是不夠的，尤其是牽扯到方方面面的財(cái)政體制改革，如果沒(méi)有地方的先行先試很難推動(dòng)。在現(xiàn)有背景下，地方政府需要在力所能及的范圍內(nèi)嘗試變革，為中央的決策提供實(shí)踐支持。可在以下幾方面做出探索。

首先，以財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理為手段推進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化、資金使用標(biāo)準(zhǔn)化和合理化。2009年財(cái)政部就印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的文件，推進(jìn)財(cái)政管理規(guī)范化和合理化。湖北省武漢市黃陂區(qū)作為財(cái)政部試點(diǎn)單位，在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)科學(xué)化精細(xì)化管理上進(jìn)行探索。學(xué)校通常希望能夠掌控更多的資金，虛報(bào)人數(shù)的情況屢見(jiàn)不鮮。在基本信息收集上，黃陂區(qū)財(cái)政局依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所核對(duì)各學(xué)校教師數(shù)和學(xué)生數(shù)，減少吃空餉和虛報(bào)生均公用經(jīng)費(fèi)情況，多的一年為財(cái)政節(jié)約資金200多萬(wàn)。財(cái)政部門測(cè)算一個(gè)學(xué)校一年實(shí)際運(yùn)行成本是多少，細(xì)到測(cè)算需要多少粉筆，多少掃帚，多少燈泡等等，各自市場(chǎng)價(jià)格多少，依此編制預(yù)算。細(xì)致周密的預(yù)算編制保證了每一筆錢都有明確的切實(shí)可行的目標(biāo)，避免了不知道用在什么地方，要用多少錢的尷尬。

其次，通過(guò)地方項(xiàng)目有效整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金提高使用效率?，F(xiàn)在專項(xiàng)資金比較零散，難以發(fā)揮集聚效應(yīng)。比如農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中，相關(guān)部委的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金有農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地治理等，這些資金里面都有打井、修路、造林等項(xiàng)目，卻分散在不同的部門，每一個(gè)項(xiàng)目資金量又不大，反倒容易積淀形成存量資金，急需地方政府發(fā)揮能動(dòng)性，創(chuàng)造性的統(tǒng)籌使用。多地都在進(jìn)行專項(xiàng)資金整合的嘗試。湖北省南漳縣利用“有機(jī)谷”項(xiàng)目，2014年被列作“市級(jí)戰(zhàn)略、縣級(jí)實(shí)施”重點(diǎn)工程的機(jī)會(huì)，充分利用涉農(nóng)專項(xiàng)資金，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目、農(nóng)村服務(wù)體系項(xiàng)目等五大類50多個(gè)項(xiàng)目的2.5億元資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用，重點(diǎn)推進(jìn)“有機(jī)谷”的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為逐步形成有機(jī)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件，這也得到了省級(jí)部門的肯定。

第三，加強(qiáng)監(jiān)管保障資金安全。專項(xiàng)資金之所以設(shè)定一些條條框框，其背后一個(gè)重要原因是擔(dān)心地方政府亂花錢。審計(jì)署在2013年審計(jì)林業(yè)貸款貼息、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、中央基建投資、縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)等專項(xiàng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)騙取比例達(dá)到審計(jì)金額的37%。所以地方政府有必要在資金管理上加大力度，切實(shí)保障資金安全，讓中央政府放心，中央部門才愿意放權(quán)給地方。地方政府可以讓群眾參與預(yù)算編制、監(jiān)督政府支出，同時(shí)充分利用基層財(cái)政、審計(jì)部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮監(jiān)督作用。另外，可以建立從項(xiàng)目申報(bào)、審批、資金撥付到項(xiàng)目驗(yàn)收全過(guò)程的權(quán)力和責(zé)任清單制度，明確各環(huán)節(jié)各部門的權(quán)責(zé)，讓各部門在資金使用上更加有責(zé)任感。在資金管理上引入第三方績(jī)效評(píng)估，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政專項(xiàng)資金分配和預(yù)算安排的重要評(píng)判因素，讓各部門真正把錢用到實(shí)處。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）