基層官員眼中的新發(fā)展理念

胡月星 賀海峰

基層干部如何理解新理念，有沒有內(nèi)化于心、外化于形，能不能因地制宜、抓好落實(shí)？新理念的指揮棒作用怎樣體現(xiàn)？

“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，是引領(lǐng)我國“十三五”乃至更長時(shí)期轉(zhuǎn)型發(fā)展的總指南與總抓手。從問題導(dǎo)向上看，就是在新常態(tài)下，聚焦突出問題和明顯短板，著力破解發(fā)展動(dòng)力不足問題、發(fā)展不協(xié)調(diào)問題、環(huán)境資源約束問題、對外開放問題以及共建共享問題。

新發(fā)展理念要落地生根、變成普遍實(shí)踐，關(guān)鍵在于基層干部的認(rèn)識和行動(dòng)。他們?nèi)绾慰创宕蟀l(fā)展理念，有沒有內(nèi)化于心、外化于形，能不能因地制宜、抓好落實(shí)？這些都是至關(guān)緊要的現(xiàn)實(shí)問題，關(guān)系到2020年能否如期全面建成小康社會(huì)。最近，國家行政學(xué)院課題組隨機(jī)選擇廣西、安徽兩個(gè)省區(qū)，通過發(fā)放問卷、實(shí)地觀摩、深入訪談等形式，進(jìn)行了實(shí)證考察。

仍有4.4%的基層干部

認(rèn)識不到位

在思想上認(rèn)識到位，是抓好落實(shí)的前提。為了掌握一手?jǐn)?shù)據(jù)，我們共發(fā)放調(diào)查問卷910份，收回910份，其中有效問卷899份，有效率為98.79%。

研究結(jié)果顯示，82.8%的基層干部回答“認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會(huì)，把握精神實(shí)質(zhì)，積極貫徹到各項(xiàng)工作中”；12.8%回答“發(fā)展理念很重要，要盡快學(xué)習(xí)體會(huì)，搞清楚內(nèi)容要求”。由此可見，絕大多數(shù)（占總數(shù)的95.6%）的基層干部，都已充分認(rèn)識到學(xué)習(xí)貫徹五大發(fā)展理念的極端重要性。但在重視程度上，仍然存在一定差異，體現(xiàn)在前者不僅注重學(xué)習(xí)，而且更注重運(yùn)用到實(shí)際工作中去，后者在學(xué)以致用方面有待加強(qiáng)和深化。

值得注意的是，約有0.9%的基層官員回答“工作忙事情多，有空就抓緊學(xué)習(xí)，沒空以后再說”；1.9%回答“這是專家學(xué)者們的事情，把本職工作干好就可以了”；還有1.6%回答“尚不清楚”。這組數(shù)據(jù)精準(zhǔn)地表明，在對五大發(fā)展理念的認(rèn)識和理解方面，尚有4.4%的基層干部存在較大偏差。對此，必須引起足夠的警覺。

從人口特征變量看，不同性別、不同民族、不同年齡、不同工作年限、不同區(qū)域的基層干部，對新發(fā)展理念的認(rèn)識差異不大。相對而言，不同學(xué)歷的干部有一定差異，與其他學(xué)歷的干部相比，擁有博士學(xué)位的干部，普遍對五大發(fā)展理念的學(xué)習(xí)力度、貫徹力度都較大。比如，93.8%的博士回答“認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會(huì)，把握精神實(shí)質(zhì)，積極貫徹到各項(xiàng)工作中”；而在碩士、本科學(xué)歷的干部中，回答這一選項(xiàng)的分別為81.1%、83.7%。

此外，不同行政級別、不同單位類別的基層干部，對新發(fā)展理念的認(rèn)識都會(huì)產(chǎn)生較大差異。

就行政級別而言，回答“工作忙事情多，有空就抓緊學(xué)習(xí)，沒空以后再說”、“這是專家學(xué)者們的事情，把本職工作干好就可以了”、“尚不清楚”，廳級干部均為0，縣處級干部分別為1.2%、0.6%、0.6%，科級干部分別為0.8%、2.6%、2.2%，顯示出一定數(shù)量的縣處級、科級干部，需要進(jìn)一步強(qiáng)化對新發(fā)展理念的學(xué)習(xí)與領(lǐng)悟。

就不同單位類別而言，回答這三個(gè)選項(xiàng)的黨委系統(tǒng)、公檢法司、財(cái)政金融、教科文衛(wèi)的干部，分別占各自比重的3.9%、0、9.5%、5.0%，顯示出財(cái)政金融、教科文衛(wèi)系統(tǒng)的干部，除了抓好具體的日常業(yè)務(wù)，對新發(fā)展理念的學(xué)習(xí)也需要加大力度。

對于上述列舉的基層干部認(rèn)識偏差，有人形象地將其概括為以下幾方面：有的我行我素，你提你的新發(fā)展理念，我干我的本職工作，事不關(guān)己高高掛起；有的認(rèn)為新發(fā)展理念比較“高大上”，是專家學(xué)者考慮的事，與自己沒有太大關(guān)系；個(gè)別的甚至不知道五大發(fā)展理念是什么；有的能背誦出五大發(fā)展理念，但具體是什么順序，卻一時(shí)講不清楚。從貫徹落實(shí)情況看，極個(gè)別干部落實(shí)在口頭上，而不是在具體的舉措上、扎實(shí)的行動(dòng)上；還有的照抄照搬甚至生搬硬套，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合不夠，難以打開新局面、實(shí)現(xiàn)新突破。凡此種種問題，盡管只是局部的、個(gè)別的現(xiàn)象，但絕不可等閑視之。

從一個(gè)縣看基層

如何落實(shí)新理念

壽縣位于安徽省中部，是國家歷史文化名城，也是國家級貧困縣，2016年初由六安市劃歸淮南市管轄。古人云“郡縣治，天下無不治”，從這個(gè)縣域樣本中，可以管窺五大發(fā)展理念如何在基層落地生根。

客觀地說，過去的五年，是壽縣投入最大、變化最明顯、發(fā)展最快、群眾得實(shí)惠最多的五年。但放在全國、全省發(fā)展大格局中考量，與全面建成小康社會(huì)的要求相比，與全縣140萬群眾的期待相比，差距依然相當(dāng)明顯。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年，全縣人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入，分別只及淮南市人均水平的30.1%、14.3%，發(fā)展不足的矛盾仍較為突出。用縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的話說，“感覺到來自各方面壓力都很大，讓人食不甘味、寢不安席”。

作為一個(gè)基礎(chǔ)相對薄弱的縣域，壽縣如何以新理念引領(lǐng)新發(fā)展、推動(dòng)新跨越？據(jù)一位縣領(lǐng)導(dǎo)介紹，創(chuàng)新發(fā)展方面，縣里把創(chuàng)新放在發(fā)展全局的核心位置，以創(chuàng)新推動(dòng)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促升級，集中力量打造新橋國際產(chǎn)業(yè)園、爭創(chuàng)全國“互聯(lián)網(wǎng)+”示范縣等。協(xié)調(diào)發(fā)展方面，作為全國首批“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣，將加快構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化體系，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等問題。綠色發(fā)展方面，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)生態(tài)旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、歷史文化旅游等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)帶。開放發(fā)展方面，突出抓好開放平臺建設(shè)，打造縣域經(jīng)濟(jì)的核心增長極，力爭引進(jìn)一批牽動(dòng)性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)鏈長的大項(xiàng)目。共享發(fā)展方面，確保9萬貧困人口如期脫貧，讓140萬群眾更有獲得感。

在壽縣縣委書記從維德看來，能不能帶領(lǐng)全縣干部群眾，加快構(gòu)建“南工北旅生態(tài)縣”、如期全面建成小康社會(huì)，從根本上講取決于縣委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得好不好。具體來說，就是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，強(qiáng)班子、帶隊(duì)伍，壓實(shí)主體責(zé)任?！爱?dāng)前我們面臨的最大挑戰(zhàn)，不是經(jīng)濟(jì)下行壓力的挑戰(zhàn)，也不是脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的挑戰(zhàn)，而是各級干部領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力和水平的挑戰(zhàn)。全縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部都必須深刻認(rèn)識崗位的特殊重要性，自覺地磨練自己、提高自己，發(fā)揮好‘關(guān)鍵少數(shù)的示范作用?！?/p>

我們接觸到的20余位縣直干部和鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)人，對于如何落實(shí)新發(fā)展理念都能侃侃而談，也形成了一些獨(dú)特的思考和做法。比如財(cái)政資金沉淀問題，當(dāng)?shù)氐母刹烤透矣趽?dān)當(dāng)、主動(dòng)作為。由于歷史、地理等原因，壽縣的交通基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后，縣委、縣政府一直積極向上級爭取財(cái)政資金，用于改擴(kuò)建縣鄉(xiāng)道路等，2015年?duì)幦〉降膶ｍ?xiàng)資金總額占全省的1/28。當(dāng)?shù)氐墓賳T解釋說：“以前向上級要資金難，現(xiàn)在資金相對好要了，但需要縣鄉(xiāng)配套、嚴(yán)格審計(jì)，把錢有效地花出去更困難，有的縣區(qū)就不愿申請、不愿作為。我們從省里要了這么多資金，體現(xiàn)出一種主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神，希望盡快打破縣里的交通瓶頸?？梢灶A(yù)期，有了新橋機(jī)場、高速公路、高鐵站點(diǎn)，未來三年全縣將迎來發(fā)展井噴期?！?/p>

從壽縣的案例不難看出，在基層落實(shí)新發(fā)展理念，應(yīng)當(dāng)注意把握以下要點(diǎn)：一是解放思想。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，縣區(qū)干部既要有法治意識、底線意識、看齊意識，又不能怕這怕那、畏首畏尾、裹足不前。只要對發(fā)展有利、對群眾有利，只有經(jīng)過科學(xué)論證、集體決策，就應(yīng)該開動(dòng)腦筋、勇于擔(dān)當(dāng)、大膽前進(jìn)。二是做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)。沒有強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，落實(shí)新理念就是一句空話。要在有效化解過剩產(chǎn)能、提高供給體系質(zhì)量和效率等方面下功夫，謀劃和實(shí)施一批打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)、增后勁的重大項(xiàng)目，把握縣域未來發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。三是優(yōu)化環(huán)境。軟環(huán)境不過硬，發(fā)展這個(gè)硬道理就硬不起來。鄧小平同志說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！笨梢?，著力營造公平公正的法治環(huán)境、勤廉高效的政務(wù)環(huán)境和競爭有序的市場環(huán)境，實(shí)際上也是對基層干部的最大保護(hù)。

指揮棒作用

“新的發(fā)展理念就是指揮棒，要堅(jiān)決貫徹?！?016年初，習(xí)近平總書記在重慶調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，對不適應(yīng)、不適合甚至違背新的發(fā)展理念的認(rèn)識要立即調(diào)整，對不適應(yīng)、不適合甚至違背新的發(fā)展理念的行為要堅(jiān)決糾正，對不適應(yīng)、不適合甚至違背新的發(fā)展理念的做法要徹底摒棄。

作為引領(lǐng)當(dāng)下中國發(fā)展實(shí)踐的“指揮棒”，五大發(fā)展理念考驗(yàn)著基層干部能否適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)。一位縣處級干部說：“時(shí)至今日，發(fā)展中容易的事都干完了，好吃的‘肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。但反過來想，不難，要我們黨員干部做什么；不攻堅(jiān)克難，我們的價(jià)值又體現(xiàn)在哪里？面對前進(jìn)中的困難，我們要夜以繼日不怕苦，任勞任怨不喊累?！比绱司辰绠?dāng)然值得嘉許，但基層干部畢竟是理性人，除了一心為公、無私奉獻(xiàn)外，也傾向于采取自身利益最大化的行動(dòng)。正因如此，提升五大發(fā)展理念的執(zhí)行力，既要靠每一個(gè)基層干部的自覺努力，也需要構(gòu)建有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，以更好地激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的積極性、精氣神。

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一場輸不起的硬仗。以廣西為例，2015年10月，國家審計(jì)署發(fā)布了一則公告：馬山縣認(rèn)定的扶貧對象中，竟有3119人不符合標(biāo)準(zhǔn)，其中343人屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，2454人購買了汽車。公告一出，群眾震怒，輿論嘩然，廣西當(dāng)即問責(zé)處理52人，其中包括6名縣處級干部。隨后，自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動(dòng)，共派出各級干部25萬人，脫產(chǎn)開展精準(zhǔn)識別行動(dòng)。在這過程中，廣西通過建立責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處多名弄虛作假的干部。3個(gè)多月后，538萬貧困人口被逐個(gè)識別出來，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)，也成為全國精準(zhǔn)識貧的一個(gè)范例。

2016年6月，安徽省委召開了一場別出心裁的談心會(huì)，與會(huì)者包括省內(nèi)所有的國家級、省級貧困縣黨政正職。會(huì)議宣布：貧困縣黨政正職“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”，脫貧摘帽后仍要保持穩(wěn)定一段時(shí)間；對表現(xiàn)特別優(yōu)秀、實(shí)績特別突出的貧困縣黨政正職，可提拔擔(dān)任上一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職；充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)。之前，阜陽等地級市為每個(gè)國家級貧困縣、每個(gè)扶貧任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配備了扶貧專職副書記，還向每個(gè)貧困村派駐了扶貧工作隊(duì)。此外，有些部門還引入第三方機(jī)構(gòu)，全程參與扶貧的考核、評估和監(jiān)督。這些罕見的舉動(dòng)，充分顯示出攻堅(jiān)克難的決心。

由此可見，用好五大發(fā)展理念這個(gè)指揮棒，就必須像打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)那樣，有直面問題的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，有除舊布新的改革勇氣，有一體貫徹的系統(tǒng)思維。“上面千條線，下面一根針”，對于基層干部而言，既要瞄準(zhǔn)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿等轉(zhuǎn)型任務(wù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式和發(fā)展質(zhì)量的超越；又要聚焦城鄉(xiāng)、區(qū)域、“四化”發(fā)展不平衡問題，抓住有利時(shí)機(jī)推進(jìn)戰(zhàn)略性調(diào)整、結(jié)構(gòu)性改革。毫不夸張地說，他們就是“全天候辦事員”、“全科型服務(wù)員”，在現(xiàn)實(shí)中總是沖在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的第一線。

不容忽視的是，由于諸多原因，基層干部往往面臨激勵(lì)不足的問題。現(xiàn)代心理學(xué)理論認(rèn)為，內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制在個(gè)體行為中起決定作用。因此，深入貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，除了實(shí)施外在的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣之外，更要密切關(guān)注基層干部的心理需求，量身定做個(gè)性化的激勵(lì)方案，從根本上激發(fā)其事業(yè)心、強(qiáng)化其積極需要。面對法紀(jì)、民意和輿論的多重考問，當(dāng)前既要鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也要允許試錯(cuò)、寬容失敗，讓想干事的人有機(jī)會(huì)，能干事的人有平臺，干成事的人有地位?？傊?，通過充分的激勵(lì)與凝聚，讓基層干部群眾放開手腳、甩開膀子，心無旁騖地推動(dòng)五大發(fā)展理念落到實(shí)處。

（作者單位：國家行政學(xué)院；本文是國家行政學(xué)院課題《新形勢下公務(wù)員履職盡責(zé)的動(dòng)力與激勵(lì)機(jī)制研究》【編號16ZBWT003】階段性成果）