左迎光
“以國家政策支持、大項(xiàng)目投資帶動(dòng)下的模式或許會(huì)取得較快發(fā)展,但未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級(jí),則慎言樂觀?!?/p>
十年成城,天津?yàn)I海新區(qū)已經(jīng)走過十年。
2006年國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見出臺(tái),使得濱海新區(qū)由之前天津市的一個(gè)功能區(qū),上升到國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,也使得濱海新區(qū)以至天津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快車道。在后金融危機(jī)時(shí)期,濱海新區(qū)以年均超過20%的增速領(lǐng)跑全國,形成了一些創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。
這十年,濱海發(fā)展經(jīng)驗(yàn)被譽(yù)為天津模式。但去年812濱海新區(qū)的一聲爆炸,又引起很多反思,比如過于依賴央企和大項(xiàng)目,內(nèi)力不足,民營企業(yè)弱小等等??偨Y(jié)反思濱海新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)區(qū)域發(fā)展不無借鑒意義。與國家戰(zhàn)略同頻共振
國家級(jí)新區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、自貿(mào)區(qū)、一帶一路……最近十年里,國家戰(zhàn)略在濱海新區(qū)疊加落地,使得濱海新區(qū)成為審視和研究中國近十年改革開放歷程不可逾越的樣本之一。
2006年5月26日,國務(wù)院正式發(fā)文,批復(fù)濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。天津?yàn)I海新區(qū)成為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)之后,國家著力打造的又一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)增長極。
正式發(fā)文之后不久的6月,15位時(shí)任國家部長被悉數(shù)召集在天津市濱海新區(qū)的一座高級(jí)酒店內(nèi),他們進(jìn)行了長達(dá)3天的閉門討論,決定用3年時(shí)間通過史無前例的一攬子優(yōu)惠政策讓身后荒寂的鹽堿地成為“中國經(jīng)濟(jì)增長第三級(jí)”,以帶動(dòng)相對(duì)落后的北方地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。
2015年,濱海新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到9270億元,占天津的半壁江山。在過去的十年里,創(chuàng)造了GDP平均年增速超過20%的成績,一躍成為中國經(jīng)濟(jì)增長的“第三極”,并因?yàn)榫┙蚣絽f(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出再次迎來輿論的密集關(guān)注。
1994年的春天,天津市決定在天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)的基礎(chǔ)上“用十年左右的時(shí)間,基本建成濱海新區(qū)”。經(jīng)過10余年自主發(fā)展后,2006年國務(wù)院正式批復(fù)天津?yàn)I海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。
在批復(fù)規(guī)劃濱海新區(qū)之前,時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在考察天津時(shí)指出,加快天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放是環(huán)渤海區(qū)域及全國發(fā)展戰(zhàn)略布局中重要的一步棋,走好這步棋,對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)施全國總體發(fā)展戰(zhàn)略部署,具有重大的意義。
梳理其成立的脈絡(luò),不難看出,設(shè)立濱海新區(qū)的目的之一便是服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展。此后,濱海新區(qū)掀起了長達(dá)十年的開發(fā)開放浪潮,經(jīng)濟(jì)總量突飛猛進(jìn),生產(chǎn)總值由2005年的1634億元上升到2015年的9270億元,累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資3.5萬億元,地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長20.1%。
作為在過去一二十年里與中國改革開放進(jìn)程保持著最密切互動(dòng)的區(qū)域之一,濱海新區(qū)本身就是一個(gè)巨大的創(chuàng)新試驗(yàn)場(chǎng)。尤其是自2006年納入國家發(fā)展戰(zhàn)略以后,濱海新區(qū)被越來越多地賦予了國家級(jí)別的創(chuàng)新使命。無論是早期建設(shè)的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū),還是成為國家級(jí)新區(qū),以及自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的落地,濱海新區(qū)都是國家進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要平臺(tái)。
過去十年里,濱海的迅速崛起主要得益于國家政策在此地的密集疊加。十年來,天津?yàn)I海新區(qū)連續(xù)實(shí)施了3個(gè)綜合配套改革三年行動(dòng)計(jì)劃,在行政管理體制改革、涉外經(jīng)濟(jì)體制改革、推進(jìn)金融改革創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了突破,為中國深化改革、擴(kuò)大開放探索了途徑,積累了經(jīng)驗(yàn)。
就濱海新區(qū)目前的實(shí)際情況而言,濱海新區(qū)如何利用政策資源的疊加,完善城市配套,促進(jìn)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人才的聚集,塑造城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力,是至為重要的。
解析濱海模式
隨著濱海新區(qū)開發(fā)開放的推進(jìn),以及發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段的變化,一些發(fā)展中面臨的問題也逐漸顯現(xiàn),這些問題解決不好,將會(huì)對(duì)濱海新區(qū)乃至天津市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。
近年來,天津發(fā)展模式備受關(guān)注,而天津模式又集中體現(xiàn)在濱海新區(qū)。2014年之前的的10年里,天津規(guī)模以上工業(yè)增速一直呈現(xiàn)兩位數(shù)增長,工業(yè)增速一直領(lǐng)先全國,這得利于重大項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)以來,天津?qū)⒅卮箜?xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)作為支持經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措,通過大項(xiàng)目建設(shè)推動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚,裝備制造、石化、電子信息、輕紡、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、航天等八大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)逐步壯大,而這些大項(xiàng)目集中布局于濱海新區(qū)。
2014年,天津規(guī)模以上工業(yè)增速告別了10年來兩位數(shù)增長的常態(tài),隨之,天津的GDP增速跌落全國第一的寶座。天津經(jīng)濟(jì)的失速,根源在于以往依靠重大項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)的發(fā)展模式遇到了瓶頸,加之土地出讓收入銳減,政府投資壓縮,大項(xiàng)目所需的大資金難以為繼,而此時(shí)民間資本又處在觀望之中。
濱海新區(qū)獲批不久,幾乎所有國家級(jí)的優(yōu)惠政策都引入該地區(qū)。在中央的應(yīng)允下,濱海新區(qū)提出了“土地出讓金全部用于支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套”,這項(xiàng)頗具爭(zhēng)議的政策意味著投資企業(yè)買地成本基本為零,當(dāng)時(shí)已屬成熟地塊的響螺灣地價(jià)在3000元到8000元每平米之間。然而,十年之后,響螺灣商務(wù)區(qū)即使在白天,也是人煙稀少。交通不便或許不是響螺灣商務(wù)區(qū)折戟的主要原因,通過政策紅利及財(cái)政猛藥刺激巨量投資,未顧及市場(chǎng)容量而以計(jì)劃式的政府推動(dòng)或許才是應(yīng)該反思之處。
過去濱海新區(qū)土地多,但是現(xiàn)在土地開發(fā)已近飽和,加上很多行業(yè)屬于產(chǎn)能過剩型,單純依賴濱海新區(qū)難以支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。天津的民間資本一直比較弱,而大型國企又在縮減投資。過去濱海新區(qū)是國家戰(zhàn)略,而隨著建設(shè)的即將完成,政府投資也在隨之減少壓縮。
“以國家政策支持、大項(xiàng)目投資帶動(dòng)下的模式或許會(huì)取得較快發(fā)展,但是未來是否能夠成為引領(lǐng)環(huán)渤海發(fā)展的增長級(jí)則慎言樂觀?!蹦祥_大學(xué)濱海開發(fā)研究院副教授薄文廣曾在2009年的一篇學(xué)術(shù)論文中發(fā)出警告。
薄文廣認(rèn)為,國企、特別是央企的投資對(duì)于天津?yàn)I海新區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展無疑會(huì)起到重要的推動(dòng)作用,但是這種投資依賴的經(jīng)濟(jì)增長方式的持續(xù)性,這種資本密集型、技術(shù)密集型的重工業(yè)為絕對(duì)主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以及由此造成的天津居民人均收入增長緩慢是否會(huì)在未來凸顯其不利影響,也是濱海新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)。
發(fā)展路徑改弦更張
天津決策者也認(rèn)識(shí)到,在全球經(jīng)濟(jì)低迷、金融市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇以及國內(nèi)信貸緊縮的背景下,獲得和吸引資金的難度日益加大,金融危機(jī)后各省市均將發(fā)展重心放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是大項(xiàng)目的引進(jìn)和建設(shè)上,地區(qū)間對(duì)項(xiàng)目和資金的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈,主要靠引進(jìn)國資和大項(xiàng)目支撐高增長的方式難以持續(xù),不可能期待再靠高投入、高產(chǎn)出的增長方式來搞發(fā)展,應(yīng)該依托市場(chǎng),啟動(dòng)民間投資。
原天津市委書記孫春蘭表示,政府要減少對(duì)資源配置的直接干預(yù),促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),同時(shí)注重市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè),預(yù)防和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,使政府和市場(chǎng)的作用都能得到真正體現(xiàn)。
2014年5月20日,國內(nèi)首個(gè)“行政審批局”在天津?yàn)I海新區(qū)成立。作為深入推進(jìn)行政許可制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措,新區(qū)把發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)等18個(gè)部門的216項(xiàng)審批職能,集中劃轉(zhuǎn)到新成立的行政審批局,由1顆印章取代了109顆印章,審批人員亦由近600人減至100余人。
2014年9月11日,李克強(qiáng)考察了天津?yàn)I海新區(qū)行政審批局,看到簡政放權(quán)后一枚公章取代過去109枚公章的權(quán)限,他拿起一枚作廢公章說,“這章做得多結(jié)實(shí)啊,不知曾經(jīng)束縛了多少人!”在他的見證下,109枚公章被永久封存。
此后兩年,濱海新區(qū)不斷深化行政管理體制改革,先后實(shí)施了“一個(gè)部門管市場(chǎng)”、“一張清單管邊界”、“一張綠卡管引才”等十個(gè)“一”措施,倒逼改革創(chuàng)新,用政府權(quán)力的“減法”換來了市場(chǎng)活力的“乘法”。目前,天津15個(gè)區(qū)、縣全部復(fù)制了濱海審批模式。
除了行政審批改革外,濱海新區(qū)已經(jīng)意識(shí)到民營經(jīng)濟(jì)不振帶來的風(fēng)險(xiǎn)和巨大短板效應(yīng)。
2014年天津工業(yè)和經(jīng)濟(jì)失速震驚了天津多個(gè)部門。天津市委市政府以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門開始緊急尋找原因,不少專家也被問策。調(diào)研之后形成的一份報(bào)告顯示,濱海新區(qū)一些高度資本密集和技術(shù)密集的大項(xiàng)目(主要是國企及控股企業(yè))通常能夠較快地增加GDP,但國有企業(yè)特別是巨型國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)更傾向于在集團(tuán)內(nèi)部解決,具有一定的封閉性。通常大項(xiàng)目吸引的就業(yè)人數(shù)有限,對(duì)普通居民收入提升帶來的影響相對(duì)有限。而天津民營企業(yè)特別是一些大型民營企業(yè)發(fā)展目前仍非常遲緩,與國內(nèi)先發(fā)地區(qū)相比仍舊有不小的差距,因此促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展可以作為天津今后一段時(shí)期工作的重要抓手。
在一系列政策利好下,近年來天津民營經(jīng)濟(jì)盡管增長勢(shì)頭強(qiáng)勁,但“大而不強(qiáng)”的瓶頸也越發(fā)突出,具體表現(xiàn)在三個(gè)層面。
一是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,天津民營企業(yè)多處于傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條,現(xiàn)代化程度較低,且缺乏“龍頭企業(yè)”帶動(dòng)。二是科技創(chuàng)新缺乏力度,大眾創(chuàng)業(yè)覆蓋面不足。多數(shù)民營企業(yè)科技投入和研發(fā)能力不足,產(chǎn)品科技含量和附加值較低。三是民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范管理機(jī)制不夠完善,一些企業(yè)缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)能力。此外,上市企業(yè)不多,高素質(zhì)管理、科研、營銷人員不足,技術(shù)改造和研發(fā)投入滯后,也影響了天津民營企業(yè)的規(guī)模和效益,嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。
(作者單位:南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院)