北京擁堵費(fèi)征收之爭(zhēng)

張玉佩

北京治堵問題，必須多管齊下。政府應(yīng)當(dāng)采用多種政策工具，從邊際上進(jìn)行調(diào)整，以量變的不斷累積，促成一個(gè)可接受的交通秩序。

【始末】

道路擁堵收費(fèi)出現(xiàn)在人們的視野中，非一日兩日，且不說國(guó)外新加坡早在1975年就實(shí)施了這一政策，即便是在國(guó)內(nèi)，香港、廣州和杭州等大城市也曾探討論證。作為我國(guó)首都的北京，由于其交通擁堵程度在國(guó)內(nèi)首屈一指，因此被戲謔性地冠以“首堵”的稱號(hào)。為治理道路擁擠問題，北京市一直奉行“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，并于供給和需求層面出臺(tái)了許多管理措施。

2016年5月26日，北京市政協(xié)召開霧霾問題提案辦理協(xié)商會(huì)，市環(huán)保局、交通委在會(huì)上表示，已經(jīng)初步制定交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案，目前正處于進(jìn)一步深入研究和論證階段。至此，擁堵費(fèi)征收政策似乎已箭在弦上。

一石激起千層浪。這一政策在專家學(xué)者和市民中引起了廣泛討論。其中，有人反對(duì)征收擁堵費(fèi)，亦有人對(duì)此表示支持。擁堵費(fèi)征收政策可行嗎？為什么一些人支持，另外一些人反對(duì)？國(guó)外有那些好經(jīng)驗(yàn)？我國(guó)大城市又該何去何從？

【辯論】

征收擁堵費(fèi)，本質(zhì)上是利用價(jià)格機(jī)制，通過對(duì)在特定時(shí)段特定區(qū)域行使的車輛征收一定的費(fèi)用，以達(dá)到引導(dǎo)交通行為，舒緩道路擁堵，從而提高道路運(yùn)營(yíng)效率的一種經(jīng)濟(jì)手段。在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中，征收擁堵費(fèi)是矯正負(fù)外部性的重要措施，其意在使駕車出行的私人成本和社會(huì)成本盡可能一致，促使人們調(diào)整優(yōu)化其出行決策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的出行規(guī)模和布局。

為何一些人支持征收擁堵費(fèi)

首要是治理擁堵、緩解重點(diǎn)區(qū)域交通壓力?！?015北京交通發(fā)展年報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2014年北京市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到559.1萬輛，其中私人機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到449.9萬輛，另據(jù)高德地圖發(fā)布的《2015年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，北京市高峰時(shí)段平均車速為22.61公里/小時(shí)，為全國(guó)最堵；北京市擁堵延時(shí)指數(shù)為2.06，也即是說，普通駕車出行的上班族要花費(fèi)暢通情況下的2倍時(shí)間才能到達(dá)目的地，擁堵時(shí)間成本全國(guó)最高。如此多的時(shí)間浪費(fèi)在路上，由此造成的機(jī)會(huì)成本不可謂不大。在特定時(shí)段對(duì)重點(diǎn)區(qū)域行使的車輛加征擁堵費(fèi)，增加的成本可以刺激駕車者重新選擇出行路線，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)路面車輛密度的調(diào)整，最終起到緩解擁堵的作用。

其次是防治大氣污染。汽車尾氣排放是造成大氣污染的重要原因之一，考慮到北京霧霾如此嚴(yán)重，汽車尾氣排放在邊際上往往會(huì)造成不對(duì)等結(jié)果。從全國(guó)的數(shù)據(jù)看，2013年機(jī)動(dòng)車氮氧化物排放量640.6萬噸，占全國(guó)氮氧化物排放總量的28.8%；機(jī)動(dòng)車顆粒物排放量59.4萬噸，占全國(guó)煙（粉）塵排放總量的4.6%。機(jī)動(dòng)車在擁堵怠速行使的情況下，由于發(fā)動(dòng)機(jī)燃燒不完全，其污染排放比高速通暢行使要高不少；同時(shí)，由于擁堵情況導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車啟動(dòng)和加減速次數(shù)增加，燃油消耗也比正常行使時(shí)更高?？梢姡瑩矶聦?duì)大氣污染施加了額外的負(fù)擔(dān)，通過擁堵費(fèi)征收來減少擁堵，減少機(jī)動(dòng)車排放自然也會(huì)減輕大氣污染程度。

而且，擁堵費(fèi)是一種靈活、有彈性且強(qiáng)制力較小的政策工具。征收擁堵費(fèi)不是一刀切，它為駕車出行者提供了一個(gè)選擇，要么承擔(dān)更高的成本而不改變?cè)鹊某鲂辛?xí)慣，要么重新規(guī)劃出行方式和線路。理性的個(gè)人往往以會(huì)計(jì)成本來做出出行決策，加征擁堵費(fèi)提高了駕車者的會(huì)計(jì)成本，這會(huì)在邊際上產(chǎn)生某種排斥效應(yīng)，促使駕車者做出與社會(huì)最優(yōu)兼容且于己有利的出行決策。

為何一些人反對(duì)征收擁堵費(fèi)

反對(duì)征收擁堵費(fèi)的人認(rèn)為，城市規(guī)劃不合理，公共交通吸引力有限。北京市“單中心”的城市規(guī)劃不合理，對(duì)于朝九晚五的上班族來說，駕車出行是一種剛性需求；加之北京市路網(wǎng)規(guī)劃弊端重重，城市道路“微循環(huán)”不暢，交通擁堵不可避免。另外，通過加征擁堵費(fèi)來刺激人們改變出行方式，必須有一個(gè)完善的公共交通系統(tǒng)，而目前北京市公交系統(tǒng)在運(yùn)載能力、換乘、舒適性上存在很大的不足。所以，就北京市目前的規(guī)劃和公交情況來說，征收擁堵費(fèi)可能并不足以解決城市擁堵問題。

第二，征收擁堵費(fèi)成本巨大，且治標(biāo)不治本。征收擁堵費(fèi)勢(shì)必需要一定的技術(shù)支撐，需要更換電子車牌，加裝高分辨率攝像機(jī)，建立后臺(tái)篩查系統(tǒng)，同時(shí)，也需要配備一支專門執(zhí)法隊(duì)伍。圍繞征收擁堵費(fèi)的一次性設(shè)備、技術(shù)投入本身需要一大筆財(cái)政投入，而且，系統(tǒng)運(yùn)行往往也伴隨著巨大的行政成本，如果成本過大，以致耗盡征收擁堵費(fèi)的收益，那么，在成本收益核算的分析框架下，這并不劃算。

第三，征收擁堵費(fèi)不合法、不公平。反對(duì)意見認(rèn)為，征收擁堵費(fèi)實(shí)際是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的一種變相限制，是一種廣義的征收行為，在沒有合法補(bǔ)償?shù)那闆r下，征收擁堵費(fèi)實(shí)際上要求車主做出“特別犧牲”?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，所以，北京市政府出臺(tái)征收規(guī)定并不合法。另外，北京市有大量財(cái)政供養(yǎng)的公車，征收擁堵費(fèi)對(duì)這些車輛構(gòu)不成限制；同時(shí)，擁堵費(fèi)在邊際上只會(huì)對(duì)低收入車主產(chǎn)生影響，因此，征收擁堵費(fèi)并不公平。

最后，還有人擔(dān)憂決策過程不夠透明，會(huì)形成新的權(quán)力尋租空間；一味追求通過收費(fèi)的方式解決交通擁堵問題，很可能導(dǎo)致“懶政”現(xiàn)象。此外，擁堵費(fèi)征收涉及車輛定位和行程記錄，對(duì)公民的隱私而言，也可能構(gòu)成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

【延伸】

新加坡和倫敦因何成功

在世界范圍內(nèi)，新加坡和倫敦的擁堵費(fèi)征收政策具有典型性，這里進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹。

早在1975年，新加坡便在早高峰期間對(duì)進(jìn)入中央商務(wù)區(qū)的車輛征收擁堵費(fèi)。新加坡?lián)矶沦M(fèi)征收總體上具有“循序漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的特征。最早，新加坡只在早高峰期間對(duì)進(jìn)入中央商務(wù)區(qū)的車輛征收擁堵費(fèi)，1989年開始在晚高峰期間征收擁堵費(fèi)，期間，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷的調(diào)整；至1998年，新加坡實(shí)行了公路電子收費(fèi)系統(tǒng)（ERP），通過設(shè)置自動(dòng)電子收費(fèi)閘門，根據(jù)管制區(qū)域平均車速實(shí)時(shí)計(jì)算收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并每隔三個(gè)月對(duì)計(jì)算公式進(jìn)行調(diào)整。新加坡?lián)矶沦M(fèi)征收政策取得了良好的效果，剛開始征收，管制區(qū)早高峰期間的交通量大幅下降了73%，到2014年，新加坡高峰期主干道行車時(shí)速仍然有29公里。需要注意的是，新加坡征收擁堵收費(fèi)能取得預(yù)期效果與嚴(yán)格的數(shù)量管制、發(fā)展公共交通、優(yōu)化布局停車位等政策組合拳密不可分，征收高額的擁車費(fèi)，在入口出實(shí)現(xiàn)汽車總量控制，是擁堵收費(fèi)取得成功的前提。

2003年，倫敦劃定出一個(gè)22平方公里的區(qū)域，在每天上午7點(diǎn)至下午6點(diǎn)半期間，對(duì)進(jìn)入該區(qū)域的車輛征收5英鎊通行費(fèi)，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之后逐漸調(diào)整為目前的10英鎊；2007年，該收費(fèi)區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)展為39平方公里，同時(shí)，收費(fèi)時(shí)間縮短半小時(shí)，并設(shè)置了兩條免費(fèi)走廊。收取通行費(fèi)后，倫敦市中心車流量、擁堵時(shí)間、污染物均有了大幅度下降。倫敦?fù)矶沦M(fèi)繳費(fèi)渠道多樣靈活，網(wǎng)上支付、郵政、電話、手機(jī)短信支付、零售商皆可。在政策論證實(shí)施過程中，倫敦進(jìn)行了充分的協(xié)商、咨詢和討論，照顧補(bǔ)償了各利益相關(guān)方的利益，對(duì)住在緩沖區(qū)域和按年按月繳費(fèi)的車主給予了打折優(yōu)惠。但是，近幾年，倫敦的擁堵情況出現(xiàn)了反彈。

簡(jiǎn)單判斷，新加坡和倫敦征收擁堵費(fèi)的政策是成功的，作為一項(xiàng)政策工具，它起到了預(yù)期的作用。其實(shí)在一定程度上，任何一項(xiàng)政策工具都是“中性”的，其是否取得預(yù)期治理效果，受制于政策工具實(shí)施的一組約束條件。所以，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)僅僅提供了一種路徑上的參考，在北京征收擁堵費(fèi)，需以實(shí)際為主，研究并理解政策所面臨的復(fù)雜問題情境。

【對(duì)策】

北京道路擁堵解決之道

到底該怎樣看待北京市征收擁堵費(fèi)這一政策呢？在詳細(xì)探討之前，首先需要在價(jià)值層面做一些澄清。我們看到，擁堵費(fèi)征收爭(zhēng)論雙方的意見中，正方多是基于事實(shí)和效率層面的權(quán)衡，而反方則涉及諸多的價(jià)值判斷。說到底，征收擁堵費(fèi)本質(zhì)上并不構(gòu)成對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的限制，汽車是私人的，但道路是公共的，更要緊的是道路是稀缺資源，其使用超過某一點(diǎn)后，伴隨擁擠而來的是巨大的負(fù)外部性。正因?yàn)榈缆焚Y源稀缺，本著增進(jìn)公共利益的原則，政府部門對(duì)其進(jìn)行分配則具有正當(dāng)性。自由不可能是絕對(duì)的，正如國(guó)內(nèi)行政法學(xué)家王錫鋅教授所言，“公共資源不是自由取用的‘叢林，而是容忍協(xié)調(diào)的‘社會(huì)”。

自2014年推進(jìn)公車改革后，可以說征收擁堵費(fèi)的障礙得到了進(jìn)一步廓清。治理交通擁堵，無非是從供給和需求兩個(gè)方面著手。就北京而言，城市規(guī)劃是歷史的產(chǎn)物，很大程度上具有不可逆性，新建、擴(kuò)建道路容量，進(jìn)一步提升交通管理等供給側(cè)的解決路徑潛力有限。另一方面，北京市有2000多萬人口的大都市，北京居民對(duì)私家車的需求不可謂不大、勢(shì)頭不可謂不猛，這才是解決擁堵問題面對(duì)的最大實(shí)際。治本之策難也！所以，治理北京治堵問題，還得回到“多管齊下”這句俗話。采用多種政策工具，從邊際上進(jìn)行調(diào)整，以量變促成一個(gè)可接受的交通秩序，方為應(yīng)對(duì)之道。

首先，加強(qiáng)公共交通系統(tǒng)的建設(shè)，提升公交系統(tǒng)的運(yùn)載能力和吸引力。一個(gè)完善的公交系統(tǒng)，確是交通需求管理措施發(fā)揮作用的前提。具體來說，交通管理和城市規(guī)劃部門需通力合作，在有條件的地方新建改建快速路、公交專用道，加快地面公交系統(tǒng)信息化、智能化建設(shè)程度，調(diào)整優(yōu)化地面公交停車場(chǎng)站布局。在軌道交通方面，需著力增加線網(wǎng)規(guī)模和線網(wǎng)密度，進(jìn)一步建設(shè)完善、便捷的接駁換乘系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)軌道交通與地面公交系統(tǒng)之間舒適、順暢的銜接；同時(shí)，新增建設(shè)一批駐車換乘停車場(chǎng)?？傊浞职l(fā)揮其在城市公共客運(yùn)系統(tǒng)中的骨干作用。

其次，推進(jìn)交通精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部挖潛。交通精細(xì)化管理的目的，在于為確保良好的交通秩序提供軟件支持。精細(xì)化管理一定程度上是塑造規(guī)則的行為，持續(xù)的精細(xì)化管理具有潛移默化的灌輸作用，它最能影響車主對(duì)交通的感知，有助于引導(dǎo)駕車者培養(yǎng)良好的駕車習(xí)慣。所以，推進(jìn)交通精細(xì)化管理需在快速路入口設(shè)置，交通標(biāo)識(shí)管理，設(shè)施搶修，道路違法處理快速應(yīng)對(duì)機(jī)制等方面多下功夫，多做新的嘗試。

最后，全方位推進(jìn)交通需求管理。解決北京市道路擁堵問題，必須在數(shù)量管制的基礎(chǔ)上調(diào)解路面汽車流量，因此，在現(xiàn)有搖號(hào)、限行、停車管理等措施的基礎(chǔ)上，征收擁堵費(fèi)可以一試。當(dāng)然，征收擁堵費(fèi)茲事體大，需要在充分論證的基礎(chǔ)上，聽取各方意見，權(quán)衡各方利益得失；同時(shí)，在設(shè)計(jì)完善技術(shù)方案可靠的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)行小范圍試點(diǎn)，以進(jìn)一步修改完善政策方案。值得注意的是，關(guān)于擁堵費(fèi)的使用方式和范圍，政策方案必須要有明確的規(guī)定，擁堵費(fèi)使用過程必須對(duì)民眾公開透明。以經(jīng)濟(jì)手段為抓手，亦可通過獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行正面強(qiáng)化。在存量調(diào)整方面，對(duì)那些一周內(nèi)階段性用車的車主，在現(xiàn)行限號(hào)政策的基礎(chǔ)上，其如若自愿進(jìn)一步再少駕車出行一兩天，則完全可考慮擁堵費(fèi)打折和返還，這樣，擁堵費(fèi)能起到更大的調(diào)節(jié)作用。

（作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）