淺析養(yǎng)老服務(wù)問題與政策

徐藝琦

摘要：伴隨著老齡化社會(huì)的來臨，養(yǎng)老問題日益成為擺在我們面前的重大社會(huì)問題，日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求和相對(duì)短缺的養(yǎng)老服務(wù)供給之間的矛盾，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的重要制約因素。因而豐富養(yǎng)老照顧內(nèi)容，搭建養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化支持網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)老年長(zhǎng)期護(hù)理保障計(jì)劃的實(shí)施在針對(duì)當(dāng)前問題與困境是有其現(xiàn)實(shí)意義的。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)；社會(huì)化養(yǎng)老；專業(yè)化支持

一、中國人口老齡化趨勢(shì)及其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)

（一）我國人口老齡化的趨勢(shì)

1.人口老齡化的標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。

2.我國人口老齡化的現(xiàn)狀

新中國成立以來，社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面進(jìn)步明顯，我國人口身體健康程度大幅度提高，相應(yīng)地，嬰兒死亡率和分年齡死亡率都顯著下降，人口預(yù)期壽命從新中國成立前的35歲提升到2015年的81.95歲。

另外，2010年的第六次人口普查顯示當(dāng)年育齡婦女總和生育率為1.18，生育率的下降，使青少年在總?cè)丝谥械谋戎叵陆?。目前，我國家庭人口由少子化階段正邁進(jìn)超少子化階段?！蔼?dú)子養(yǎng)老”時(shí)代已經(jīng)悄然來臨，這一時(shí)代又與我國步入老齡化社會(huì)不期而遇，這是一種無奈的契合。[1]到2014年底，我國60歲以上老年人口達(dá)2.12人，占總?cè)丝诘?5.5%；65歲及以上人口的1.38億，占總?cè)丝诘?0.1%。預(yù)計(jì)從現(xiàn)在到2035年，全國老年人口年均增長(zhǎng)約1000萬，總量將達(dá)4億人左右，其中80歲以上的高齡人口年均增長(zhǎng)100萬以上。2013年底，北京市戶籍人口為1316.3萬人。從年齡結(jié)構(gòu)看，60歲以上戶籍老年人279.3萬人，占戶籍人口總數(shù)的比重為21.2%，80歲以上高齡戶籍老年人47.4萬人，占比為3.6%。[2]與此同時(shí)，人口老齡化的急劇發(fā)展也導(dǎo)致了老年人口撫養(yǎng)比的上升。截至2013年底，“按15～59歲勞動(dòng)年齡戶籍人口撫養(yǎng)60歲及以上戶籍人口計(jì)算北京市總撫養(yǎng)系數(shù)為465%，其中老年撫養(yǎng)系數(shù)為315%，較之2012年增加了21%，北京的老年人口撫養(yǎng)系數(shù)首次突破30%”。[2]隨著我國用較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，從年輕型人口國家轉(zhuǎn)變?yōu)槌赡晷腿丝趪遥⒗^而轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷腿丝趪?。這樣，在出生率、生育率下降，老年人口余命增長(zhǎng)，死亡率下降的共同影響下，我國老年人口比重不斷增加，老齡化規(guī)模逐年擴(kuò)大。[3]

（二）北京市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀及在老齡化中面臨的挑戰(zhàn)

老年人所需要的養(yǎng)老服務(wù)包括養(yǎng)老護(hù)理、社會(huì)保障、醫(yī)療保健、生活照料、娛樂文化、心理健康、權(quán)益保護(hù)、臨終關(guān)懷等。養(yǎng)老服務(wù)旨在讓老年人享受老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所樂的夕陽紅生活。

1.養(yǎng)老服務(wù)供給不足

隨著家庭小型化的趨勢(shì)，在老人照料等方面，個(gè)體對(duì)社會(huì)資源的需求在增強(qiáng)，家庭的養(yǎng)老功能越來越弱化。[4]此外，政府職能轉(zhuǎn)變和企業(yè)改革使得其承擔(dān)的大部分養(yǎng)老服務(wù)職能逐漸剝離，使得老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越大。以北京市2013年老年人口數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，如果以每年增加近20萬的老年人口數(shù)量估算，2014～2020年，北京市60歲及以上老年戶籍人口數(shù)量將增加百萬左右。而按照目前養(yǎng)老床位的增加速度來看，預(yù)計(jì)到2020年能夠達(dá)到16萬張床位，屆時(shí)約每24名老人擁有1張床，與“每5名老人擁有1張床”的國際標(biāo)準(zhǔn)還相差甚遠(yuǎn)。由此可見，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在未來的運(yùn)行壓力還比較大。

2.護(hù)理服務(wù)的發(fā)展大幅滯后

護(hù)理服務(wù)發(fā)展滯后，主要是就從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的專業(yè)人才角度而言的，這種專業(yè)人才一方面是指通過專業(yè)職業(yè)教育或繼續(xù)培訓(xùn)的形式進(jìn)入北京市各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事相關(guān)工作的養(yǎng)老護(hù)理員及管理人員等；另一方面也指介入社區(qū)為老服務(wù)的社會(huì)工作者、心理咨詢師及醫(yī)護(hù)人員等等。

隨著人口老齡化的發(fā)展，特別是失能老年人、高齡老年人、空巢老年人增多，老年人對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求越來越旺盛，但護(hù)理服務(wù)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的護(hù)理服務(wù)需求。目前，北京市在冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（含市屬、區(qū)屬、民辦）中，其護(hù)理人員多是“文化素質(zhì)低、專業(yè)技能差、年齡普遍偏大、流失嚴(yán)重”的“40、50”人員，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)。[5]預(yù)計(jì)到2020年，北京機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位會(huì)達(dá)到16萬張；按照每4個(gè)老人配備一名工作人員的比例計(jì)算，屆時(shí)北京至少需要4萬名機(jī)構(gòu)護(hù)理人員（這還不包括社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)的護(hù)理人員）。

另外，從社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)階段獲得專業(yè)支持的層面而言，專業(yè)社工人才、心理咨詢師等專業(yè)人員的介入也極為有限。在北京持證的心理和社會(huì)工作者中，能夠參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人員并不多。[6]

3.養(yǎng)老照顧產(chǎn)品較為單一

截至2013年，每五個(gè)北京戶籍人口中就有一個(gè)老年人，老齡化速度遠(yuǎn)超全國平均水平。并且老年人的養(yǎng)老需求內(nèi)容也發(fā)生了顯著的結(jié)性變化，老人需要集日常生活照料、精神慰藉以及個(gè)性發(fā)展于一體的多方位照護(hù)需求。老年人群內(nèi)部的養(yǎng)老需求也呈現(xiàn)出多次、多元化的異質(zhì)性特征。

但由于目前我國養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)尚未形成體系，老年人對(duì)于養(yǎng)老顧服務(wù)的使用率還處于較低水平。養(yǎng)老照顧產(chǎn)品的缺乏一方面是由于配套政策不到位，社區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老資源還處于一種比較松散的碎片化狀態(tài)，照顧需求與養(yǎng)生健康以及養(yǎng)老消費(fèi)市場(chǎng)尚未形成良性互動(dòng)；另一方面則是由于養(yǎng)老公共政策間協(xié)調(diào)不足、從事一線養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織嚴(yán)重短缺。

二、老齡工作不斷跟進(jìn)，政策法規(guī)文件不斷出臺(tái)

1.改善民生，努力實(shí)現(xiàn)人人“老有所養(yǎng)”

當(dāng)前，隨著老齡化進(jìn)程的加快，北京市養(yǎng)老保障服務(wù)體系建設(shè)的重要性日益凸現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋、?；尽Ⅲw現(xiàn)公平性等是北京市養(yǎng)老保障發(fā)展的目標(biāo)，但現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系如何實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有老齡人群以及即將進(jìn)入老齡階段人群的全覆蓋，是未來這項(xiàng)制度面臨的最大挑戰(zhàn)。

2.不斷完善相關(guān)法律政策體系建設(shè)

從總體數(shù)量與覆蓋面上看，從北京市民政信息網(wǎng)上公布信息來看，近年來北京市民政局、北京市老齡工作委員會(huì)辦公室、北京市財(cái)政局等共促針對(duì)特定老齡群體的，針對(duì)三社聯(lián)動(dòng)，以及關(guān)于老人日常生活等各方面都制定了相關(guān)政策條例。

另外，老年公共服務(wù)向常住非京籍老年群體擴(kuò)展，真正響應(yīng)了五大發(fā)展理念中的共享發(fā)展理念。

一種養(yǎng)老模式的選擇，取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)包括家庭結(jié)構(gòu)以及文化類型等多種因素。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展以及近年來北京老齡人群養(yǎng)老需求的日益多樣化，政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的方式也逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式的應(yīng)然要求。

3.基層創(chuàng)新，做好制度落實(shí)

區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)更加成熟，進(jìn)行了多種創(chuàng)新。例如在石景山區(qū)，向享受享受居家養(yǎng)老券的老年人發(fā)放《養(yǎng)老服務(wù)單位手冊(cè)》，為老年人提供便民生活服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等便民信息。在東城區(qū)，針對(duì)80歲以上老人實(shí)現(xiàn)全覆蓋、專人信息跟蹤、定期醫(yī)護(hù)服務(wù)、送餐服務(wù)。在海淀區(qū)，創(chuàng)辦位于小區(qū)住宅中的微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，方便且定價(jià)不高，無疑是對(duì)大型養(yǎng)老院的有益補(bǔ)充。

三、對(duì)策建議

根據(jù)《北京市貫徹落實(shí)國務(wù)院政策措施整改工作方案》精神，北京市對(duì)社會(huì)保障的主要任務(wù)做了相關(guān)規(guī)定，其中一項(xiàng)重要的任務(wù)即“大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”。具體地，還需從以下幾方面著手進(jìn)行。

（一）豐富養(yǎng)老照顧內(nèi)容

從服務(wù)產(chǎn)品的種類而言，包括生活照顧、健康和營養(yǎng)咨詢、心理服務(wù)、護(hù)理服務(wù)、社交及康樂服務(wù)，還包括對(duì)養(yǎng)老照顧者（志愿者和社區(qū)工作者）的支持服務(wù)，以及對(duì)專業(yè)化照顧的評(píng)估與信息服務(wù)等。除了圍繞著上門護(hù)理和托養(yǎng)服務(wù)所展開的助餐、助浴、助醫(yī)和陪伴等輕護(hù)理的活動(dòng)，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持的信息化服務(wù)層面，包括呼叫平臺(tái)、云平臺(tái)、物流網(wǎng)以及老齡健康電子檔案等智能化服務(wù)平臺(tái)也是養(yǎng)老照顧內(nèi)容協(xié)調(diào)運(yùn)行的技術(shù)保障。

由上，企業(yè)應(yīng)研發(fā)、生產(chǎn)多樣化的產(chǎn)品以滿足老年人的多樣化需求。通過分析老年群體的需求信息和服務(wù)績(jī)效，逐步形成服務(wù)資源與服務(wù)群體需求的緊密對(duì)接，為社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老資源的進(jìn)一步整合提供技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）搭建養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化支持網(wǎng)絡(luò)

1.依托專家團(tuán)隊(duì)的多層面介入提供養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)

養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升還有賴于涉老行業(yè)協(xié)會(huì)、專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化介入。一方面，街道在充分利用地區(qū)醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)，積極探索無院墻式養(yǎng)老院管理服務(wù)模式的同時(shí)還應(yīng)不斷暢通各個(gè)領(lǐng)域如社會(huì)工作領(lǐng)域、心理學(xué)領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)介入社區(qū)的路徑。另一方面，街道還可以組織具有較高專業(yè)水準(zhǔn)的專家團(tuán)隊(duì)交流多學(xué)科專業(yè)信息和制定養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范，來為政府和社區(qū)規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老提供方案，提供人員培訓(xùn)和專業(yè)評(píng)估等等。

2.應(yīng)加快養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)，包括院校教育和社區(qū)教育鑒于現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專業(yè)人才短缺現(xiàn)狀，社區(qū)培訓(xùn)可以很多地利用智能化服務(wù)平臺(tái)，利用遠(yuǎn)程教育的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)施開放式教學(xué)和線上評(píng)價(jià)來傳授養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量和提高養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)聲望。

3.針對(duì)社區(qū)工作者進(jìn)行定期培訓(xùn)

目前，“北京市持證的社會(huì)工作者已達(dá)15萬余人，還在以每年2000人左右的速度增長(zhǎng)，其中在社區(qū)工作的占60%”。社區(qū)工作者在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中扮演著重要的角色。一方面，隨著老齡化進(jìn)程中街道面對(duì)的老年服務(wù)對(duì)象的增多及其對(duì)于高質(zhì)量養(yǎng)老需求的要求，針對(duì)專業(yè)服務(wù)人員的專業(yè)教育工作至關(guān)重要。另一方面，日益趨于多元化的養(yǎng)老需求對(duì)于社區(qū)工作者的知識(shí)結(jié)構(gòu)、綜合協(xié)調(diào)能力等也提出了較大挑戰(zhàn)，那么還應(yīng)該針對(duì)社區(qū)工作者圍繞一定專題進(jìn)行定期培訓(xùn)。

4.積極培育養(yǎng)老服務(wù)組織

基于現(xiàn)階段老年人養(yǎng)老保障的多層面需求，還要在政府和行業(yè)協(xié)會(huì)幫助下在社區(qū)一級(jí)建立養(yǎng)老服務(wù)組織的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。一方面，養(yǎng)老服務(wù)組織和公司應(yīng)搞好內(nèi)部治理、確立品牌意識(shí)以提升質(zhì)量；另一方面養(yǎng)老服務(wù)業(yè)要在行業(yè)聯(lián)盟和政府的指導(dǎo)下實(shí)施多層面質(zhì)量監(jiān)管。要給予從事一線養(yǎng)老護(hù)理的組織、公司和服務(wù)人員更大的政策支持。

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