我國自治條例立法問題研究

李乙冉

【摘要】我國自治條例在文本結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容、執(zhí)行監(jiān)督及立法方面存在缺陷，為民族自治制度的完善及發(fā)展，需要對我國自治條例立法存在的問題進(jìn)行完善。

關(guān)鍵字：自治條例 立法 問題 完善

我國自治條例立法存在的問題主要包括文本結(jié)構(gòu)存在的缺陷、文本規(guī)范內(nèi)容存在的缺陷、自治條例執(zhí)行情況監(jiān)督的缺失、自治條例立法上的缺陷。

一、文本結(jié)構(gòu)存在的缺陷

文本結(jié)構(gòu)存在的缺陷主要有：文本結(jié)構(gòu)摹仿《民族區(qū)域自治法》的樣式，沒有獨(dú)創(chuàng)性；及文本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)相關(guān)內(nèi)容存在的缺陷。具體來說：

自治州自治條例文本結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基本邏輯思路“總則——自治機(jī)關(guān)——審判與檢察機(jī)關(guān)——經(jīng)濟(jì)建設(shè)——財(cái)政管理——科教文衛(wèi)——民族關(guān)系——附則”，是對《民族區(qū)域自治法》樣式的模仿，沒有獨(dú)創(chuàng)性。此外，依據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治州人民代表大會(huì)與自治州的人民政府是自治州自治機(jī)關(guān)；自治州的人民法院和人民檢察院是自治州的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)；將自治機(jī)關(guān)與人民法院和人民檢察院列為一章，是不妥的。

二、文本規(guī)范內(nèi)容缺陷

文本規(guī)范內(nèi)容缺陷主要有：宣示性規(guī)范多、重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重、立法意圖不明確并且不具有操作性、保障兩個(gè)共同自治民族公民平等權(quán)措施的缺失、越權(quán)立法和違反上位法。

（一）宣示性規(guī)范多

二十五件自治州自治條例設(shè)計(jì)的總則條款中從第四條開始，大多是宣示性的規(guī)范，而且內(nèi)容基本上與民族域自治法相同，只是表述上有文字上有異，內(nèi)容上沒有本質(zhì)的區(qū)別。以《延邊朝鮮族自治州治條例》第八條和《文山壯族苗族自治州自治條例》第五條的規(guī)定為例來說，條款主要規(guī)范了兩大內(nèi)容：一是言示性規(guī)范，直接來源于《民族區(qū)域自治法》序言的有關(guān)規(guī)定；二是規(guī)定了自治州的自治機(jī)關(guān)對國家所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，義務(wù)內(nèi)容來源于民族區(qū)域自治法第五條和第七條的規(guī)定。

（二）重復(fù)立法現(xiàn)象嚴(yán)重

重復(fù)立法具體表現(xiàn)在兩方面，一是與上位法重復(fù)，照抄照搬上位法的有關(guān)內(nèi)容，如：二十五件自治條例有關(guān)公民權(quán)利的條款內(nèi)容源自于《民族區(qū)域自治法》總則第九條、第十條和第十一條的規(guī)定；二是自治州自治條例在相互重復(fù)，如：自治州自治條例語言文字方面的規(guī)定，主要包括自治機(jī)關(guān)保障各民族族使用和發(fā)展本民族語言文字權(quán)及各民族享有使用和發(fā)展本民族語言文字權(quán)。治州自治條例相互照抄照搬，內(nèi)容完全一致，只是分設(shè)在不同的條款中。

（三）立法意圖不明確并且不具有操作性

具體表現(xiàn)在：（1）對上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，可以依法變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行的問題；（2）干部、專業(yè)人員和工人隊(duì)伍建設(shè)的有關(guān)條款，規(guī)定的內(nèi)容非常原則，立法語言非常模糊；（3）關(guān)于民族關(guān)系問題，未解決主體、內(nèi)涵、性質(zhì)及出現(xiàn)沖突和矛盾時(shí)如何處理的問題；（4）附則中的有關(guān)條款只有文本意義，沒有操作性。在法規(guī)體系中，《憲法》是國家的根本大法，具有最高的法律效力，而自治州自治條例處于法律的底端，主要應(yīng)解決操作性的悶題而不是再授權(quán)。但自治州自治條例大都在附則中授權(quán)自治州政府制定實(shí)施辦法。這種立法技術(shù)只有文本章義，達(dá)不到立法的最初目的。

（四）保障兩個(gè)共同自治民族公民平等權(quán)措施的缺失

在我國的三十自治州中有二十個(gè)是單一民族實(shí)行區(qū)域自治，還有十個(gè)是兩個(gè)民族共同實(shí)行區(qū)域自治。二個(gè)民族共同實(shí)行區(qū)域自的自治州，關(guān)于自治州州長自治條例中的規(guī)定一般為兩個(gè)實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民都有資格擔(dān)任州長，可一屆任期內(nèi)只能產(chǎn)生一名州長，兩個(gè)民族公民的州長資格如何確定，自治州自治條例沒有作出規(guī)定。

（五）越權(quán)立法和違反上位法

（1）自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定的問題。首先，關(guān)于主任人選問題，憲法和民族區(qū)域自治法都作了選擇性的規(guī)定，即實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民可以擔(dān)任主任或者副主任。然而，延邊朝鮮族自治州自治條例第十二條規(guī)定：自治州人大常務(wù)委員會(huì)主任由朝鮮族公民擔(dān)任。這樣對主任人選作排他性的規(guī)定，顯然違反憲法規(guī)定，與其上位法《民族區(qū)域自治法》相抵觸。其次，組織法只是對自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成名額作了明確規(guī)定，沒有對常務(wù)委員會(huì)的組成人員的民族身份作限制，也沒有比例性規(guī)定，具體組成情況視選舉來決定。目前全國人大常委會(huì)對這些規(guī)定也沒有作出擴(kuò)容性解釋。而大多數(shù)自治州自治條例對自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員名額作出了限制性規(guī)定。（2）越權(quán)規(guī)范了政府組成部門和下級政權(quán)機(jī)關(guān)的組成。（3）越權(quán)規(guī)范上級國家機(jī)關(guān)的行為，具體表現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面。《楚雄舞族自治州自治條例》第四十五條：自治機(jī)關(guān)享受上級財(cái)政對自治州計(jì)算一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，比一般地區(qū)高五個(gè)百分點(diǎn)的照顧。

三、自治條例執(zhí)行情況監(jiān)督的缺失

自治條例沒有規(guī)定對自治條例的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，包括監(jiān)督主體、監(jiān)督對象與內(nèi)容、監(jiān)督的方式與手段、監(jiān)督程序及監(jiān)督法律后果等，也沒有關(guān)于違法或不適當(dāng)執(zhí)行自治條例的法律責(zé)任追究制度及有關(guān)組織或者個(gè)人對于自治條例實(shí)施中出現(xiàn)的違法情況獲得救濟(jì)的法律途徑的規(guī)定，現(xiàn)有的自治條例的立法狀況使自治條例很多內(nèi)容形同虛設(shè)，得不到有效的貫徹實(shí)施。

四、自治條例立法上的缺陷

自治條例立法解釋提議主體缺乏明確規(guī)定，極大地制約了自治條例完善程序的啟動(dòng)，且自治條例立法解釋的監(jiān)督缺乏明確規(guī)定。而自治條例修改程序方面的不足，主要是自治條例修正的啟動(dòng)主體缺少法律規(guī)范；自治條例立法修正案的公開和主持機(jī)構(gòu)不明確。

五、我國自治條例立法的完善

針對以上分析，我國自治條例立法在文本結(jié)構(gòu)、規(guī)范內(nèi)容、執(zhí)行監(jiān)督及立法方面尚需完善，應(yīng)修正文本結(jié)構(gòu)；以切實(shí)維護(hù)民族自治公民利益出發(fā)制定條例，避免空喊口號(hào)、重復(fù)立法、越權(quán)立法及違反上位法，設(shè)立維護(hù)民族自治公民利益的可操作措施；加強(qiáng)對自治條例執(zhí)行情況的監(jiān)督；完善自治條例立法解釋及修正的程序。

參考文獻(xiàn)：

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