地方國(guó)企改革大提速

宋立楠

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，地方國(guó)企改革陸續(xù)展開(kāi)，進(jìn)入2016年后，開(kāi)始提速。各省市國(guó)企改革有哪些特點(diǎn)和不同？未來(lái)地方國(guó)企改革的出路在哪里？

2015年9月，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)“1+N”首秀出臺(tái)，2016年《政府工作報(bào)告》首次提出，“賦予地方更多國(guó)有企業(yè)改革自主權(quán)”。實(shí)際上，在國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)公布之前，已有23個(gè)省市先后發(fā)布了各自的國(guó)企改革方案，但實(shí)際的推進(jìn)卻快慢不同。

值得關(guān)注的是，最近，上海、廣東、山東、江西、四川等省市相繼推出國(guó)企改革細(xì)化方案和試點(diǎn)計(jì)劃。3月29日，《重慶市關(guān)于深化市屬?lài)?guó)有企業(yè)改革的實(shí)施方案》正式公布，對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化，以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的地方國(guó)企改革拉開(kāi)了大幕。

“硬骨頭”到底硬在哪

國(guó)企改革一直都被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)體制改革大棋盤(pán)中的一顆重要棋子，運(yùn)行起來(lái)也確實(shí)是“道難且阻”，被各界人士比喻為“硬骨頭”。但隨著國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案的相繼公布，地方層面的國(guó)企改革正在提速，部分省市也邁出了改革的實(shí)質(zhì)性步伐。

上海最早于2013年12月發(fā)布了國(guó)資國(guó)企改革二十條，近日上海國(guó)資的“混改”操作指引也正式出爐。作為地方國(guó)企改革的“領(lǐng)頭羊”，上海在混合所有制改革，資產(chǎn)證券化，推進(jìn)國(guó)企整體上市等方面都取得了不俗的成績(jī)。國(guó)盛和國(guó)際集團(tuán)是上海的兩大國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)。去年，國(guó)盛集團(tuán)已經(jīng)完成包括上汽集團(tuán)、光明集團(tuán)、紡織集團(tuán)、上海建工等七家國(guó)企在內(nèi)的股權(quán)劃轉(zhuǎn)工作，資產(chǎn)總額約500億元，初步實(shí)現(xiàn)了在更大范圍、更高層面統(tǒng)籌資源和盤(pán)活存量的目標(biāo)。國(guó)際集團(tuán)也于去年8月完成國(guó)資運(yùn)營(yíng)的“第一單”，即錦江航運(yùn)與上港集團(tuán)的戰(zhàn)略重組。另外，綠地集團(tuán)通過(guò)借殼實(shí)現(xiàn)整體上市，上海城建通過(guò)委托其上市子公司全面管理母公司國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)整體上市，上海現(xiàn)代集團(tuán)也表示集團(tuán)上市工作基本完成。在高管薪酬管理、完善法人治理結(jié)構(gòu)、完善國(guó)資監(jiān)管等方面，上海也取得了相應(yīng)進(jìn)展，上港集團(tuán)等國(guó)企也開(kāi)展了員工持股等試點(diǎn)。

然而，更多的省市還處于不斷修正國(guó)企改革方案的階段，真正有價(jià)值的落實(shí)舉措并不多。以薪酬改革為例，央企上市公司和集團(tuán)層面的薪酬改革都取得了一定成效，而眾多地方國(guó)企薪酬改革卻相對(duì)較為滯后，缺乏推動(dòng)改革的動(dòng)力，根本原因在于不愿意放棄現(xiàn)有的既得利益。另外，對(duì)于國(guó)資管理新體制如何建立，國(guó)資委如何定位，國(guó)資比例如何界定等重大問(wèn)題，還缺乏明確、統(tǒng)一的指導(dǎo)政策。一位國(guó)企內(nèi)部人士曾經(jīng)表示，“作為國(guó)有企業(yè)，我們關(guān)心的是國(guó)資委的職能如何轉(zhuǎn)變，對(duì)我們的管控模式有什么變化？”該人士認(rèn)為，目前意見(jiàn)尚未回答自己關(guān)心的問(wèn)題。

南方某地國(guó)資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人透露，自己所在公司的混改“還沒(méi)有大的動(dòng)作，甚至不知道該從何抓起”，因?yàn)樵诨旄倪^(guò)程中遇到了“三難”，一是不愿為，國(guó)企存在特有的融資優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)準(zhǔn)入保護(hù)，而且國(guó)企一般都差錢(qián)，通過(guò)股權(quán)融資的需求并不強(qiáng)烈，因而普遍缺乏混改動(dòng)力。二是不敢為，在機(jī)制設(shè)計(jì)缺乏共識(shí)，地方?jīng)]有成功的改革經(jīng)驗(yàn)的前提下，害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不敢輕易往前走。三是不知道該如何解決在與社會(huì)資本合作中面臨的風(fēng)險(xiǎn)管控等一系列不確定性問(wèn)題。

此外，地方政府都有保增長(zhǎng)的壓力，國(guó)有企業(yè)的投資往往是地方政府的重要財(cái)稅來(lái)源，地方政府需要平衡國(guó)企改革與保增長(zhǎng)的關(guān)系。尤其國(guó)企數(shù)量較多的省市，更為慎重，因?yàn)橐紤]到經(jīng)濟(jì)是否會(huì)隨改革出現(xiàn)“下落”的問(wèn)題。

“八仙過(guò)海，各顯神通”

雖然面對(duì)各種阻力，地方國(guó)企改革的步伐始終沒(méi)有停下來(lái)。隨著中央頂層設(shè)計(jì)的逐漸清晰，各省市開(kāi)始積極探索改革的具體措施。從各省市公布的實(shí)施方案來(lái)看，主要內(nèi)容基本上都是圍繞黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的總體設(shè)計(jì)中明確的四項(xiàng)重大任務(wù)，即國(guó)有企業(yè)功能界定、混合所有制改革、建立以管資本為主的國(guó)資管理新體制和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。

混合所有制改革是此次國(guó)企改革中最重要也最具爭(zhēng)議的部分。2015年政府工作報(bào)告將混改由此前的“加快推進(jìn)”改成了“有序推進(jìn)”之后，各地普遍用混改試點(diǎn)和規(guī)范性措施代替了此前設(shè)置的混改數(shù)字目標(biāo)。例如，河北曾經(jīng)在2014年提出“2-3年完成70%以上二級(jí)企業(yè)股權(quán)多元化改革”，但在2015年出臺(tái)的《關(guān)于地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出，不設(shè)置股權(quán)比例限制，一企一策，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。江西也明確表示按照宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參的原則推動(dòng)混改。其在2014年制定的“5年時(shí)間使70%國(guó)企發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)同樣沒(méi)有被提及。重慶探索了推進(jìn)混改的五種路徑，也未提及其在2014年制定的“5年時(shí)間80%以上競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)企實(shí)現(xiàn)混合所有制”的計(jì)劃。

這一波改革浪潮中，各地積極推動(dòng)國(guó)資資產(chǎn)證券化和國(guó)企整體上市。作為國(guó)資重鎮(zhèn)的重慶市不僅明確提出通過(guò)3-5年扎實(shí)推進(jìn)，使適宜上市的企業(yè)和資產(chǎn)力爭(zhēng)全部上市，80%以上的競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)證券化，2016年初更是明確了上市名單。按廣東省提出的新目標(biāo)，到2017年，將實(shí)現(xiàn)食品類(lèi)、能源類(lèi)、工程類(lèi)等2-3家省屬企業(yè)整體上市，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)、環(huán)保、信息等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)整體上市；至2020年，實(shí)現(xiàn)5-6家省屬企業(yè)整體上市，資產(chǎn)證券化率達(dá)到70%。

從實(shí)踐上看，2014年至今的國(guó)資資產(chǎn)證券化路徑，可以歸納為三類(lèi)。第一類(lèi)是通過(guò)非公開(kāi)發(fā)行等方式向上市公司注入資產(chǎn)，如中原出版集團(tuán)將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入大地傳媒，越秀金控整體注入廣州友誼等。第二類(lèi)是整體上市，如江淮集團(tuán)通過(guò)重大資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)整體上市。第三類(lèi)是借殼上市，如上海綠地集團(tuán)借殼金豐投資、國(guó)投中魯借殼江蘇環(huán)亞等。

廣東、浙江、山東、湖北、貴州等多個(gè)省市出臺(tái)的國(guó)企改革方案中都明確提出，將實(shí)施差異化薪酬分配辦法。這些方案普遍借鑒央企的思路，將負(fù)責(zé)人的基本年薪+績(jī)效年薪“兩段式”結(jié)構(gòu)改成基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入“三分式”。其中，基本年薪按照上年度省屬?lài)?guó)企在崗職工平均工資的2倍內(nèi)確定。浙江省表示，改革后省管?chē)?guó)企負(fù)責(zé)人平均薪酬水平將下調(diào)31.5%。廣東省國(guó)資委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，廣東省屬企業(yè)負(fù)責(zé)人平均薪酬與職工的差距將縮小到6.5倍左右，降幅超過(guò)30%。

各地在改革方案中也都提到了解決社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史遺留問(wèn)題，如北京提出，在2020年解決退休人員社會(huì)化管理、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)處置、農(nóng)租房騰退等問(wèn)題。遼寧表示，將會(huì)分類(lèi)解決國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能、下崗職工安置、廠(chǎng)辦大集體、離退休人員社會(huì)化管理、困難企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)等歷史遺留問(wèn)題。

同時(shí)，各省關(guān)于國(guó)企改革的實(shí)施方案也各具地方特色：北京國(guó)企改革方案中圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展以及治理“大城市病”等問(wèn)題提出了相關(guān)措施，重點(diǎn)提及要和央企、中關(guān)村企業(yè)、區(qū)縣企業(yè)互相參股，同時(shí)配合非首都功能疏解，淘汰落后產(chǎn)能和劣勢(shì)企業(yè)。上海不斷發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在科技創(chuàng)新中的示范和引領(lǐng)作用，上汽集團(tuán)與阿里巴巴合力打造的“互聯(lián)網(wǎng)汽車(chē)”成為上海國(guó)企在創(chuàng)新引領(lǐng)中的縮影。山東提出將省屬471戶(hù)國(guó)有企業(yè)30%的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金，成為此次改革方案中的亮點(diǎn)。

另外，國(guó)資委副主任黃群慧指出，各地在探索新的國(guó)資管理體制時(shí)，突出了兩個(gè)關(guān)鍵詞，一是“容錯(cuò)”。上海、黑龍江等地都提出建立“容錯(cuò)機(jī)制”，對(duì)未取得預(yù)期目標(biāo)的改革創(chuàng)新工作，在依法決策、實(shí)施，并未謀取私利的前提下，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，依法免除相關(guān)責(zé)任。二是“放權(quán)”。江蘇、廣東、湖北等地提出建立出資人事項(xiàng)清單制度，包括監(jiān)管清單、報(bào)告清單和問(wèn)責(zé)清單，未列入清單事項(xiàng)的全部由企業(yè)自行決策。

上海、重慶先行一步

2月25日，國(guó)有企業(yè)的“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”正式出臺(tái)，為地方國(guó)企完善改革方案，落實(shí)改革舉措進(jìn)一步指明了方向。與央企改革追求激勵(lì)機(jī)制改變和反腐帶來(lái)的效率提升不同，地方國(guó)企改革的目標(biāo)在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，盤(pán)活存量資產(chǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。雖然當(dāng)前對(duì)于如何構(gòu)建以管資本為主的國(guó)資管理新體制，各地認(rèn)識(shí)不一，對(duì)國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司如何組建和運(yùn)營(yíng)，也缺乏有效的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，但當(dāng)下業(yè)界形成的基本共識(shí)是，國(guó)企改革不應(yīng)單純追求數(shù)量考核指標(biāo)，而應(yīng)首先理順體制，從國(guó)資管理體制改革入手，其后再進(jìn)行國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革。只有真正構(gòu)建起以管資本為主的國(guó)資管理新體制，才能使國(guó)企真正適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，成為真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。

今年1月，上海市委書(shū)記韓正在上汽、上港和儀電集團(tuán)三家國(guó)企調(diào)研時(shí)指出，深化國(guó)資國(guó)企改革是上海改革創(chuàng)新的“關(guān)鍵一招棋”，根本目的是管好國(guó)有資本、放活國(guó)企，讓國(guó)資更好體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略定位，使國(guó)企走向市場(chǎng)，通過(guò)國(guó)資管理創(chuàng)新帶動(dòng)國(guó)企改革發(fā)展。其下一步改革重點(diǎn)主要包括：一是推進(jìn)國(guó)企整體上市，2016年要推進(jìn)一批國(guó)企集團(tuán)整體上市或核心資產(chǎn)上市，基本完成符合條件的國(guó)企集團(tuán)公司制改革；二是推動(dòng)國(guó)資改革與科創(chuàng)中心疊加。上海將支持一批在國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域、掌握核心技術(shù)的自主創(chuàng)新企業(yè)，形成一批體現(xiàn)國(guó)際先進(jìn)水平、具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的項(xiàng)目，集聚一批具有國(guó)際視野的優(yōu)秀科技人才和領(lǐng)軍人才，支持國(guó)有企業(yè)在科創(chuàng)中心建設(shè)中發(fā)揮骨干和主力軍的作用；三是在市場(chǎng)化選聘和管理經(jīng)理人的制度、國(guó)資布局、激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)等方面取得進(jìn)展。

重慶市市長(zhǎng)黃奇帆認(rèn)為，重慶國(guó)企改革的核心和重點(diǎn)是資本重組，而國(guó)企的有效組織形式是混合所有制。他于2014年提出五種“混合”法的改革思路：一是在集團(tuán)層面推進(jìn)混合所有制改革；二是持續(xù)推動(dòng)企業(yè)改制上市；三是強(qiáng)化股權(quán)投資基金運(yùn)作；四是推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP改革；五是穩(wěn)妥推進(jìn)員工持股。目前，各項(xiàng)改革措施都已經(jīng)初見(jiàn)成效。商社集團(tuán)即將實(shí)現(xiàn)整體上市，重慶信托、中新大東方國(guó)有股權(quán)全部公開(kāi)轉(zhuǎn)讓退出等；全市國(guó)資系統(tǒng)上市公司已達(dá)17家，由市屬?lài)?guó)有重點(diǎn)企業(yè)發(fā)起設(shè)立的股權(quán)投資基金總規(guī)模已超過(guò)1000億元；市屬?lài)?guó)有重點(diǎn)企業(yè)參與全市PPP項(xiàng)目20個(gè)，占全市的55%，涉及金額1890億元，占全市的82%；選擇機(jī)電、四聯(lián)等集團(tuán)部分下屬企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)……黃奇帆說(shuō)，國(guó)資改革能產(chǎn)生資源優(yōu)化配置的作用，能產(chǎn)生資本的巨大紅利，能打破發(fā)展中的瓶頸，能調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、促進(jìn)生產(chǎn)力。重慶的改革仍在路上，沒(méi)有休止符，沒(méi)有句號(hào)，一直往前推。

由于不同省份在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府治理水平等方面存在巨大差異，推動(dòng)國(guó)企改革的步伐和速度也有很大不同。各省市出臺(tái)的令人眼前一亮的改革實(shí)施方案，關(guān)鍵在于落實(shí)。能否落實(shí)，不是取決于實(shí)施方案本身，而是取決于各地政府改革的力度和決心，政企關(guān)系的理順和現(xiàn)代治理水平的提高。國(guó)企改革任重道遠(yuǎn)，無(wú)論中央還是地方，都必須拿出改革的勇氣和魄力，敢于向既得利益開(kāi)刀。

（作者為中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）