深圳“禁摩限電”風(fēng)暴

孔凡義 段桃秀

在進(jìn)行民生決策時(shí)，城市政府不能“偷懶”省去聽(tīng)證環(huán)節(jié)，應(yīng)該讓不同的利益主體能有渠道發(fā)聲，盡量在各利益主體間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

【城事】

自2016年3月21日起，一場(chǎng)被稱為史上最嚴(yán)厲的“禁摩限電”集中整治行動(dòng)在深圳開(kāi)展，即對(duì)無(wú)證駕駛摩托車(chē)，利用電動(dòng)自行車(chē)、電動(dòng)三輪車(chē)兜客攬客實(shí)施非法營(yíng)運(yùn)，或違規(guī)使用電動(dòng)（機(jī)動(dòng)）三輪車(chē)等行為，以及“涉摩涉電”暴力抗法行為，觸犯有關(guān)法律法規(guī)的，一律依法行政拘留或刑事拘留。簡(jiǎn)言之，對(duì)摩托車(chē)，是“禁”的；對(duì)電動(dòng)車(chē)，是“限”的。

“禁摩限電”政策一經(jīng)發(fā)布，便引來(lái)媒體廣泛關(guān)注。行動(dòng)開(kāi)展10天內(nèi)，就查扣了電動(dòng)車(chē)17975輛，拘留874人，其中包括多名快遞小哥，如此轟轟烈烈的行動(dòng)，一下就引爆了社會(huì)輿論。民眾紛紛指責(zé)深圳針對(duì)弱勢(shì)群體粗暴執(zhí)法、罔顧民生，并嚴(yán)重影響了快遞、電動(dòng)車(chē)等行業(yè)的發(fā)展。執(zhí)法部門(mén)對(duì)此始料未及，原本一場(chǎng)師出有名的“禁摩限電”整治行動(dòng)，緣何就讓深圳陷入了輿論漩渦之中呢？

【析因】

為什么會(huì)“好心辦壞事”

深圳官方數(shù)據(jù)顯示，2015年，深圳實(shí)現(xiàn)了交通事故總數(shù)和死亡人數(shù)的雙下降，但涉摩涉電交通事故死亡人數(shù)為114人，已占死亡總?cè)藬?shù)431人的26.45%，傷亡率明顯高于其他交通事故，摩托車(chē)、電單車(chē)泛濫，嚴(yán)重影響市民出行安全，存在重大的交通安全隱患。交警部門(mén)稱，涉摩涉電非法營(yíng)運(yùn)有利可圖且違法成本較低，僅2015年，全市接到涉及摩托車(chē)、電動(dòng)車(chē)亂象的投訴高達(dá)1500多宗。

由此看來(lái)，“禁摩限電”這一政策的初衷主要有二：其一是為了降低交通事故發(fā)生率，保障道路交通安全；其二是為了打擊非法營(yíng)運(yùn)，維護(hù)道路交通營(yíng)運(yùn)服務(wù)秩序，保障民眾出行安全?？梢哉f(shuō)，“禁摩限電”政策出發(fā)點(diǎn)是非常美好的，但是在政策執(zhí)行中為何會(huì)出現(xiàn)如此多的問(wèn)題，引來(lái)輿論反彈呢？主要是沒(méi)有充分考慮到政策實(shí)施環(huán)境，忽視了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

市民需求大，公共交通接駁不便。深圳作為我國(guó)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是中國(guó)改革開(kāi)放的窗口，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人口眾多，但深圳是個(gè)典型的移民城市，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年珠三角總?cè)丝谟?000多萬(wàn)人，有2000多萬(wàn)是外省人，其中一半近千萬(wàn)人住在深圳，深圳非戶籍人口高達(dá)69.2%，其中外來(lái)務(wù)工人員占有很大比重。在沒(méi)有公共交通的空白地帶，居住的人口多為外來(lái)務(wù)工者，收入較低，在深圳根本買(mǎi)不起車(chē)，而電動(dòng)自行車(chē)和自行車(chē)就成了他們平常上下班出行最依賴的交通工具。另外，由于深圳公共交通接駁不便利，交通規(guī)劃不完善，市民出行不便，在離地鐵站公交站還有十多分鐘車(chē)程，迫不得已而只能坐載客的電動(dòng)車(chē)，于是就催生了載客電單車(chē)的大量存在。

快遞“最后一公里”矛盾?！敖ο揠姟闭咧忻鞔_規(guī)定不得使用超標(biāo)電動(dòng)自行車(chē)、拼裝電動(dòng)三輪車(chē)，但是現(xiàn)實(shí)情況是電動(dòng)三輪車(chē)因?yàn)槌杀镜?、載量大、更方便而被大量用于快遞行業(yè)。目前，深圳快遞公司使用電動(dòng)三輪車(chē)的比重超過(guò)60%。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年深圳快遞業(yè)維持年均35%以上的高速增長(zhǎng)，全市快遞業(yè)年產(chǎn)值已經(jīng)占到全市GDP的比重約1.3%，年派收件達(dá)21.65億件，深圳市目前共有快遞員超7萬(wàn)人，其中在一線的大約有4萬(wàn)人，而經(jīng)過(guò)備案的分配給快遞業(yè)的合法車(chē)輛只有1.3萬(wàn)輛，供需之間顯然存在巨大缺口。因此，快遞行業(yè)為解決其“最后一公里”的問(wèn)題不得不大量使用電動(dòng)三輪車(chē)。而此次深圳市大力開(kāi)展“禁摩限電”整治行動(dòng)之前，并未解決快遞行業(yè)電動(dòng)自行車(chē)配額不足的問(wèn)題，也未出臺(tái)新的管理辦法或采用新的技術(shù)手段，因此難免引起輿論反彈，造成民眾的不安與焦躁。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)滯后。深圳“禁摩限電”整治行動(dòng)嚴(yán)格查扣超標(biāo)電動(dòng)車(chē)，但其所依據(jù)的還是國(guó)家1999年的標(biāo)準(zhǔn)（40公斤以下、時(shí)速20公里以下）。然而現(xiàn)實(shí)情況是20公里以內(nèi)的電動(dòng)車(chē)早已經(jīng)不符合消費(fèi)者的需求了，加上生產(chǎn)、銷(xiāo)售源頭的監(jiān)管力度不夠，而且電單車(chē)確實(shí)補(bǔ)充了公交運(yùn)力不足的市場(chǎng)空缺，導(dǎo)致現(xiàn)在市場(chǎng)上的部分電動(dòng)車(chē)一“出生”就不被國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)承認(rèn)，深圳交警也稱“現(xiàn)在看到的上路的電動(dòng)車(chē)幾乎無(wú)一例外全部超標(biāo)”。這就使得“限電”陷入了“生產(chǎn)合法、銷(xiāo)售合法、使用不合法”的怪圈。另外，國(guó)家雖然在2009年公布了《電動(dòng)摩托車(chē)和電動(dòng)輕便摩托車(chē)通用技術(shù)條件》，標(biāo)準(zhǔn)將“40公斤以上、時(shí)速20公里以上的電動(dòng)自行車(chē)，稱為輕便電動(dòng)摩托車(chē)或電動(dòng)摩托車(chē)，劃入機(jī)動(dòng)車(chē)范疇”。但這一標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)毫無(wú)征兆，標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程既沒(méi)有設(shè)置對(duì)自行車(chē)企業(yè)和消費(fèi)者的意見(jiàn)征詢環(huán)節(jié)，也沒(méi)有通過(guò)必要的聽(tīng)證，更是與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（美國(guó)的電動(dòng)車(chē)速標(biāo)準(zhǔn)為32公里/小時(shí)，歐盟的標(biāo)準(zhǔn)是25公里/小時(shí)）脫軌，按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行將會(huì)導(dǎo)致超2000家電動(dòng)車(chē)生產(chǎn)企業(yè)變成無(wú)證生產(chǎn)的非法企業(yè)，大量人員失業(yè)，近億人出行受影響，因此這一標(biāo)準(zhǔn)暫緩實(shí)施。此后也一直沒(méi)有更為實(shí)際有效的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)世，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后。

【追問(wèn)】

決策執(zhí)行中的致命傷

一項(xiàng)初衷良好的決策在執(zhí)行過(guò)程中為何舉步維艱，困難重重？從深圳整治行動(dòng)中，可以看出深圳市政府的種種問(wèn)題。

忽視決策的實(shí)施環(huán)境。一項(xiàng)好的決策要成功執(zhí)行并發(fā)揮其應(yīng)有的功效，在決策制定初期就應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際具體情況，考慮決策是否有成功實(shí)施的客觀環(huán)境。在制定“禁摩限電”這一政策之初，深圳市政府就應(yīng)該充分考慮這一行動(dòng)一旦展開(kāi)，涉及的目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)的多少、目標(biāo)團(tuán)體行為調(diào)適量的大小、潛在損益、執(zhí)行困難程度及相應(yīng)解決措施是否具備?！敖ο揠姟毙袆?dòng)關(guān)乎人們的日常出行，影響范圍廣，涉及人數(shù)多，對(duì)快遞業(yè)、電動(dòng)車(chē)行業(yè)等的影響重大，深圳市政府在作出這一決策時(shí)，就要考慮到“禁摩限電”后人們出行“最后一公里”問(wèn)題該如何解決，快遞行業(yè)配額不足問(wèn)題如何解決，在沒(méi)有新的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)的情況下，市場(chǎng)上大量超標(biāo)的電動(dòng)車(chē)該如何處理，又該如何從源頭上控制超標(biāo)電動(dòng)車(chē)流入市場(chǎng)，各利益主體間的平衡點(diǎn)該如何確定等。這些都是政策實(shí)施面臨的實(shí)際客觀環(huán)境，這些問(wèn)題得不到解決，，那么決策執(zhí)行過(guò)程中必然困難重重，引起輿論的巨大反彈。

決策執(zhí)行手段與方式不當(dāng)。一般而言，政策執(zhí)行手段包括行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等，在現(xiàn)實(shí)中要想更好地貫徹實(shí)施某一項(xiàng)政策，應(yīng)注意將各種執(zhí)行手段交叉化、多樣化，并結(jié)合實(shí)際情況使用。但在深圳市“禁摩限電”行動(dòng)中，普遍存在粗暴執(zhí)法的嫌疑。深圳交警在整治行動(dòng)中主要是采取行政手段，通過(guò)強(qiáng)硬的手段嚴(yán)格打擊各種違規(guī)行為，直接查扣居民、快遞、外賣(mài)等超標(biāo)違規(guī)車(chē)輛。對(duì)無(wú)證駕駛摩托車(chē)、對(duì)利用電動(dòng)自行車(chē)、電動(dòng)三輪車(chē)兜客攬客實(shí)施非法營(yíng)運(yùn)、對(duì)違規(guī)使用電動(dòng)（機(jī)動(dòng)）三輪車(chē)、對(duì)“涉摩涉電”暴力抗法行為，觸犯有關(guān)法律法規(guī)這四類情況采取一律行政拘留，而且時(shí)有暴力抗法事件發(fā)生。突然大力開(kāi)展大范圍的整治行動(dòng)而不給人們一定的緩沖時(shí)間，肯定會(huì)引起民眾的抗議與不滿，這時(shí)就應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)等各種手段來(lái)執(zhí)行決策，可以進(jìn)行罰款、政府回購(gòu)、警告等處分來(lái)逐步實(shí)施，而不應(yīng)該直接全部進(jìn)行行政拘留。

存在“懶政”嫌疑，只“封殺”而不“管理”。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，“政府必須要提高規(guī)劃、管理能力，決不能光圖省事”。城市政府似乎已養(yǎng)成了長(zhǎng)期的惰性，當(dāng)期望規(guī)管某樣事物時(shí)，就是“發(fā)證”+“查禁”；當(dāng)希望鼓勵(lì)某些事物時(shí)，就是“補(bǔ)貼”+“項(xiàng)目”，政策工具箱里的工具看上去較為貧乏。那么，如何知道該使用何種政策工具才是合適的？或到底如何創(chuàng)新治理的政策工具呢？最重要的一點(diǎn)是，城市政府不能再把市民視為單方面的被管理者，應(yīng)該是將每個(gè)人都視為具有平等能力參與公共治理的“公民”。深圳市政府在進(jìn)行“禁摩限電”這一關(guān)乎民生的決策時(shí)，不能“偷懶”省去聽(tīng)證的環(huán)節(jié)，應(yīng)該讓不同的利益主體能夠在政策調(diào)整的過(guò)程中有渠道發(fā)聲，要盡量在各利益主體間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)。

另一方面，城市摩托車(chē)、電動(dòng)車(chē)泛濫的問(wèn)題實(shí)際上是城市交通規(guī)劃問(wèn)題所致。深圳作為中國(guó)改革開(kāi)放窗口的一線大城市，但其城市交通規(guī)劃仍存在許多問(wèn)題，大多數(shù)路段沒(méi)有設(shè)置非機(jī)動(dòng)車(chē)道，路權(quán)分配存在不公，而且地上地下交通接駁不便，城市道路基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題沒(méi)有很好的解決。深圳市政府沒(méi)有根據(jù)時(shí)勢(shì)的變化，對(duì)城市交通規(guī)劃建設(shè)的偏頗進(jìn)行糾正、也沒(méi)有在制度層面和管理層面來(lái)考量電動(dòng)車(chē)和摩托車(chē)的行駛權(quán)，而是直接采取“禁”和“限”這樣“一刀切”的做法，這樣就難免使民眾產(chǎn)生政府“懶政”的懷疑。對(duì)于電動(dòng)車(chē)，市民有廣泛的需求，一味地扼殺市民的需求是不可取的，與其“封殺”不如想辦法更好地把它“管理”起來(lái)。

【對(duì)策】

深圳下一步怎樣走

摩托車(chē)、電動(dòng)車(chē)問(wèn)題是城市發(fā)展過(guò)程中不可避免的，尤其是在公共交通系統(tǒng)不很完善的城市中更為嚴(yán)重，但這些問(wèn)題并不是不可解決的，一些城市和國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)就很值得借鑒。

電單車(chē)上牌實(shí)行備案管理。2011年4月，武漢市公布《武漢市電動(dòng)自行車(chē)管理暫行辦法》，廣泛征求市民意見(jiàn)，并于同年6月對(duì)武漢市電動(dòng)自行車(chē)實(shí)行登記上牌管理制度。此后，武漢市質(zhì)監(jiān)部門(mén)發(fā)布首批合格電動(dòng)自行車(chē)目錄，同時(shí)規(guī)定經(jīng)銷(xiāo)商必須公示目錄，并告知市民購(gòu)買(mǎi)的車(chē)輛可否上牌。2013年10月，武漢市又公布了《加強(qiáng)電動(dòng)自行車(chē)管理的通告》，并更新了《電動(dòng)自行車(chē)登記上牌合格目錄》，通過(guò)縮減準(zhǔn)許上白牌的車(chē)輛數(shù)量來(lái)控制電動(dòng)車(chē)數(shù)量，并給予已取得黃牌的“超標(biāo)車(chē)”一年的緩沖期。另外，市政府規(guī)定三環(huán)線內(nèi)禁賣(mài)“超標(biāo)車(chē)”，從源頭上進(jìn)行管理，遏制超標(biāo)車(chē)的蔓延，并對(duì)違規(guī)車(chē)采取罰款、扣車(chē)等手段相結(jié)合的方式來(lái)執(zhí)行。這樣有范圍、逐步推進(jìn)的方式，使得“禁摩限電”在武漢取得了一定的成效。

完善規(guī)劃讓電單車(chē)有路可走。要解決“禁摩限電”難題，首先要解決道路基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，如果都沒(méi)有滿足行駛道路的最基本條件，那電動(dòng)車(chē)就被迫走上機(jī)動(dòng)車(chē)道了。在中國(guó)許多城市，如大連、廈門(mén)等其實(shí)已經(jīng)做到了，將過(guò)寬的道路由2條道變成3條道，為自行車(chē)、電動(dòng)車(chē)專門(mén)設(shè)一條小道，使機(jī)動(dòng)車(chē)和非機(jī)動(dòng)車(chē)各行其道；在日本，高速公路的左側(cè)會(huì)劃出一米線作為摩托車(chē)專門(mén)行駛，與小汽車(chē)不爭(zhēng)路。這樣既大量減少了因搶道問(wèn)題而發(fā)生的交通事故，也為市民出行提供了較大便利，滿足了民生需求。

建立健全相關(guān)管理體制。與深圳可堪對(duì)比的是，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)并不“禁摩限電”，可以說(shuō)是一個(gè)“摩托車(chē)王國(guó)”，但交通秩序也沒(méi)有亂。這是因?yàn)橛休^好的管理制度：首先，對(duì)摩托車(chē)的管理規(guī)范有序，對(duì)摩托車(chē)的交通規(guī)劃非常細(xì)致。摩托車(chē)的停放跟汽車(chē)一樣，道路上有明顯的標(biāo)志，有固定的停車(chē)區(qū)域；另外，對(duì)于摩托車(chē)也有規(guī)定的行車(chē)路線，并且有法律規(guī)定騎摩托車(chē)一定要帶頭盔。其次，嚴(yán)格辦理摩托車(chē)牌照。所有的摩托車(chē)和汽車(chē)一樣，都需要上牌照，且規(guī)定每?jī)赡険Q發(fā)一次。排氣量超過(guò)250CC的重型摩托車(chē)，還要比照汽車(chē)，前后都掛車(chē)牌。至于駕駛執(zhí)照，年滿18歲才能騎摩托車(chē)，還需要通過(guò)考試取得駕駛執(zhí)照。

日本對(duì)于摩托車(chē)電動(dòng)車(chē)也有嚴(yán)格且相對(duì)完善管理制度，如實(shí)施“自行車(chē)肇事扣汽車(chē)駕照”、電動(dòng)車(chē)和摩托車(chē)均需獲得駕駛證等制度。對(duì)于摩托車(chē)的管理，宜“疏”不宜“堵”，要“管理”而非“封殺”，決不能一“禁”了之。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）