吳明華
她是太湖治理的參與者,也是體制內(nèi)的研究者。站在“局內(nèi)人”視角,朱玫對太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會有怎樣的反思?
當(dāng)下,霧霾一次次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),曾經(jīng)帶來更嚴(yán)重影響的水污染問題似乎被逐漸淡忘。然而,一本新近出版的關(guān)于太湖流域水污染治理的書,卻再次勾起很多人的回憶。
2007年,太湖藍(lán)藻引發(fā)的無錫水危機(jī)事件震驚中外,隨后太湖流域開啟了一場與水污染驚心動魄的“戰(zhàn)斗”?!犊茖W(xué)治太,鐵腕治污——江蘇省太湖流域水污染防治體制機(jī)制研究》,正是對這場戰(zhàn)役的總結(jié)。出人意料的是,這并不是官方的報(bào)告,也不是學(xué)者的研究,書的作者朱玫是江蘇環(huán)保系統(tǒng)一位普通的官員,她是太湖治理的參與者,也是體制內(nèi)的研究者。
“確實(shí)需要有人靜下心來好好回顧總結(jié),因?yàn)檫@一段歷史值得把它記錄下來?!敝烀蹈嬖V《決策》。站在“局內(nèi)人”視角,她對太湖治水“八年抗戰(zhàn)”會有怎樣的反思?
治太“分水嶺”
太湖藍(lán)藻水危機(jī)事件在中國環(huán)保史上無疑是一件里程碑式的事件。在朱玫看來,如果說霧霾是大氣環(huán)境危機(jī)的代表,那么,藍(lán)藻則可以說是水環(huán)境危機(jī)的代表。
2007年夏天,在持續(xù)高溫天氣下,太湖藍(lán)藻大爆發(fā),造成沿岸無錫市全城自來水污染,生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺。經(jīng)過連續(xù)一周沒日沒夜的攻關(guān),危機(jī)總算解除,供水恢復(fù)正常。
曾親身經(jīng)歷了那場危機(jī)的朱玫說,“那一周真的是焦頭爛額、壓力巨大。全球100多家媒體聚集無錫,中央十幾個部委也派專員親臨現(xiàn)場,省市領(lǐng)導(dǎo)和專家們一起夜以繼日地研究解決辦法?!?/p>
慘痛的教訓(xùn)讓江蘇省痛下決心,正式向藍(lán)藻宣戰(zhàn)。江蘇省委書記在短短一個多月內(nèi)7下太湖,在一次太湖治理大會上,省委書記說:“沒有任何退路,唯有擔(dān)負(fù)起我們必須承擔(dān)的歷史責(zé)任,痛下決心,徹底治理太湖?!?/p>
從此,江蘇掀開了鐵腕治污、科學(xué)治太的大幕。江蘇省成立了太湖治理委員會、專家委員會及應(yīng)急防控領(lǐng)導(dǎo)小組;出臺了當(dāng)時全國最嚴(yán)的地方法規(guī)和地方排放標(biāo)準(zhǔn);投入了1千多億元資金,累計(jì)完成了大小1萬多個治理項(xiàng)目。
“其實(shí),太湖治水從‘九五就開始了,但當(dāng)時沒有深刻認(rèn)識到太湖治理的長期性、復(fù)雜性,主要寄希望于突擊性、運(yùn)動性的點(diǎn)源治理,治污速度落后于環(huán)境污染速度?!痹谥烀悼磥?,那是1.0時代,治太處于戰(zhàn)略防御期。2007年太湖水危機(jī)事件是分水嶺,此后太湖治理步入2.0時代,進(jìn)行了全面多元化綜合治理,治理進(jìn)度和污染速度進(jìn)入相持階段,是戰(zhàn)略相持期。
這一階段,從點(diǎn)源治理單打獨(dú)斗到綜合治理組合拳,從工業(yè)、城鎮(zhèn)覆蓋到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等多個領(lǐng)域;體制上,創(chuàng)建了流域管理機(jī)構(gòu),逐步理順了各地、各部門職責(zé),從少數(shù)部門孤軍奮戰(zhàn)轉(zhuǎn)入多部門聯(lián)合作戰(zhàn)。
8年多來,太湖治理創(chuàng)造了很多第一:第一個開展排污權(quán)有償使用和交易的國家試點(diǎn)流域;第一個在地方法規(guī)里確立“環(huán)保優(yōu)先”原則;第一個建立省市縣三級流域管理機(jī)構(gòu);第一個創(chuàng)建由省市政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“雙河長制”;第一個在流域交界斷面引入生態(tài)補(bǔ)償理念,等等。
在朱玫看來,這些首創(chuàng)工作在太湖治理中發(fā)揮出巨大作用,也為全國流域治理積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
“心有余而力不足”
太湖水危機(jī)教訓(xùn)之一,就是“三個和尚沒水吃”的困境。長期在環(huán)保系統(tǒng)工作的朱玫,對此有深刻的體會。
朱玫學(xué)的是環(huán)保專業(yè),畢業(yè)后就在基層環(huán)保局工作,2002年進(jìn)入江蘇省環(huán)保廳,當(dāng)時的太湖治理辦公室便設(shè)在她所在的處室?!斑@是虛設(shè)的臨時機(jī)構(gòu),當(dāng)年流域治理是環(huán)保部牽頭,體制就決定了太湖治理協(xié)調(diào)推動的力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的?!彼嬖V《決策》。
為了破解“九龍治水”,2009年根據(jù)中編辦批復(fù),“太湖辦”從臨時機(jī)構(gòu)升格成為省政府派出機(jī)構(gòu)。在治理機(jī)制上,這是一個質(zhì)的飛躍。太湖辦的職能得到大大加強(qiáng),賦予了其在治太中對各地、各部門進(jìn)行監(jiān)督檢查考核的職能,其工作直接對分管省長以上領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。
“《環(huán)保法》規(guī)定了地方政府的主體責(zé)任,但地方政府職責(zé)履行得怎么樣,一直缺少監(jiān)督,我們太湖辦就承擔(dān)了這樣一個督政的職能。”朱玫說,同時,在綜合協(xié)調(diào)和組織實(shí)施方面,力度確實(shí)比以前大得多。
成立太湖辦雖然是一個創(chuàng)新性舉措,然而從實(shí)際運(yùn)作來看,多龍治水難題并未徹底根治。因?yàn)槠渎氊?zé)僅局限于協(xié)調(diào)督促,并不擁有太湖治理的總體規(guī)劃決定權(quán)、政策單獨(dú)制定權(quán)和嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)等,很多職能還是分散在各個行業(yè)主管部門。
太湖辦雖然是省政府派出機(jī)構(gòu),可以代表省政府,但排序卻在各個廳局之后,資金、項(xiàng)目的安排也沒有最終決定權(quán)?!斑€有在協(xié)調(diào)過程中,有些部門從自己的法定職責(zé)出發(fā),制度設(shè)計(jì)帶來的沖突我們也是無能為力的。這些都是我們無奈的地方?!敝烀涤X得,太湖辦由于職能所限,不能充分發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)一監(jiān)管和綜合治理效能,有時是心有余而力不足。
太湖流域管理涉及水污染防治、水資源保護(hù)、湖面岸線管理,以及流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批等,流域內(nèi)涉及江浙滬三地的各級地方政府,在朱玫看來,流域管理體制需要進(jìn)一步創(chuàng)新。
“如果國家層面綜合性的流域管理機(jī)構(gòu)難以在短期內(nèi)構(gòu)建,地方上可嘗試深化體制改革,其中最主要的是,將分散于有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限相對集中起來,由專門部門統(tǒng)一行使,從源頭實(shí)現(xiàn)綜合防治,從而提高治理效率,提升治理效果。”她曾建議,賦予太湖辦綜合管理的法定權(quán)限,將省太湖辦更名為省太湖流域綜合管理局,統(tǒng)一負(fù)責(zé)太湖治理工作,使其實(shí)至名歸。
盡管有這樣的建議,但如今,朱玫對自己所在部門的未來走向并不太確定,隨著國家生態(tài)文明體制改革深化,環(huán)保部門地位得到提升、職能也在轉(zhuǎn)變,“如果他們能慢慢調(diào)整到督政和綜合管理職能,就沒有必要再去重復(fù)設(shè)置了,關(guān)鍵要看環(huán)保部門是不是能走到這一步?!?/p>
“疲憊期”如何持續(xù)
在行政手段鐵腕治污下,太湖治水初見成效,但水質(zhì)根本性好轉(zhuǎn)的拐點(diǎn)并沒有出現(xiàn)。表面上看,8年多來,或是風(fēng)平浪靜,或是有驚無險,但其實(shí)藍(lán)藻的威脅一直存在,“水環(huán)境還是非常脆弱,一旦條件具備,藍(lán)藻引發(fā)的水危機(jī)還會卷土重來”。
對于太湖流域很多地方來說,治太似乎已經(jīng)進(jìn)入“疲憊期”,與藍(lán)藻的戰(zhàn)爭就像是一個“看不到盡頭的長跑”。
每年4月—10月的半年時間,太湖流域上下都要進(jìn)入應(yīng)急度夏的“臨戰(zhàn)狀態(tài)”。朱玫所在的太湖辦,幾乎所有人員都要去一線現(xiàn)場巡查,尤其是高溫階段,是他們最忙碌、緊張的時刻。
為了“兩個確保”,太湖流域上下幾乎將行政手段發(fā)揮到了極致,雖然成效明顯,但在朱玫看來,行政成本、社會成本均過高,而且邊際效應(yīng)開始顯現(xiàn)。剛開始水質(zhì)較差的時候,投入產(chǎn)出比較高,如今太湖水質(zhì)持續(xù)改善空間減小、難度變大、成本增加,像以前那樣“猛藥狠治”難以取得相同的效果。
“過去是鐵腕治污,用雷霆萬鈞的手段,現(xiàn)在科學(xué)治太應(yīng)當(dāng)成為主導(dǎo)。要更加理性治理,服從科學(xué)規(guī)律,不僅是行政規(guī)律,還有市場規(guī)律、社會規(guī)律,要用這些規(guī)律慢慢理順下一步治理?!逼綍r除了工作上的調(diào)研,朱玫更多的是喜歡自己做一些思考,也一直在尋找太湖治理的長久之計(jì)。
“那么多企業(yè)超標(biāo)排放,單靠行政手段管不過來。蘇南執(zhí)法力量已經(jīng)比較強(qiáng)了,一個縣所有的監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍加起來也就上百號人,但一個縣可能有幾萬家排污企業(yè),怎么去管?”在她看來,除了鐵腕的行政手段之外,還要讓企業(yè)感到做環(huán)保是有利可圖的,“市場機(jī)制才是解決環(huán)境污染問題最有效、最能形成長效機(jī)制的手段”。
排污權(quán)交易制度就是市場機(jī)制中最重要的一環(huán)。早在2006年朱玫還在江蘇省環(huán)保廳時,就曾參加制定相關(guān)的試點(diǎn)方案。2007年水危機(jī)后,江蘇太湖流域的排污權(quán)交易試點(diǎn)很快獲得國家有關(guān)部委的批準(zhǔn)。
盡管是最早開展國家試點(diǎn)的流域,但朱玫認(rèn)為,多年來試點(diǎn)沒有取得預(yù)期的效果。由于相關(guān)法律法規(guī)尚未配套,相關(guān)制度尚未銜接甚至相互抵觸,加上交易體系不健全,導(dǎo)致一些地區(qū)試點(diǎn)停滯不前,一些地區(qū)形成有場無市的尷尬局面。
“通過排污權(quán)交易等市場機(jī)制,可以把環(huán)保行政強(qiáng)制手段,變成企業(yè)自發(fā)的活動,從而產(chǎn)生環(huán)保的內(nèi)生動力?!痹谒磥恚窈罅饔蛑卫硇韪嗟匾揽凯h(huán)境經(jīng)濟(jì)手段來推動,“一定要把市場手段發(fā)揮出來”。
擁抱社會共治3.0時代
“環(huán)保問題說到底是經(jīng)濟(jì)問題。要解決的是企業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性問題,包括每個個體活動造成的外部不經(jīng)濟(jì)性問題?!敝烀翟緦W(xué)的是環(huán)保專業(yè),后來她感覺不能就專業(yè)談專業(yè),于是碩士就改學(xué)公共管理,后來在國外又學(xué)了工商管理,這樣的經(jīng)歷讓她對環(huán)保有了更深的認(rèn)識,“我會更多地從社會治理和經(jīng)濟(jì)角度來考量環(huán)保問題”。
“過去無論1.0時代還是2.0時代,都是政府部門為主,行政推進(jìn)確實(shí)力度非常大,但如果不把企業(yè)和公眾的環(huán)保意識喚醒,政府老是處于事后的圍追堵截,疲于應(yīng)付,治理成本會越來越大。必須要發(fā)動企業(yè)、社會和全民參與,才能徹底解決環(huán)境問題?!痹谒磥恚F(xiàn)在太湖治理應(yīng)該加快進(jìn)入3.0時代,更多強(qiáng)調(diào)全社會治理,形成社會共治局面。
然而,太湖流域目前公眾參與還是處于初級階段,公眾參與尚未與政府、市場一起建立三足鼎立的格局。朱玫認(rèn)為,在3.0時代,要打破傳統(tǒng)思維框框,從政府職能部門為主的“小環(huán)?!弊呦蛉窆仓蔚摹按蟓h(huán)?!?,“這確實(shí)是一個系統(tǒng)工程,需要時間”。
在工作中,朱玫接觸到不少環(huán)保公益組織。她覺得,2013年后,隨著“五位一體”總體布局、新環(huán)保法頒布實(shí)施,社會各界聚焦環(huán)保,公眾參與正如雨后春筍迅速成長,“今后10年將是公眾參與的黃金10年,公眾將作為一支重要力量,在環(huán)境治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用?!?/p>
為了實(shí)踐自己的環(huán)保理念,朱玫從去年開始,利用業(yè)余時間不遺余力地去做環(huán)保公益。她跟社會組織一起舉辦了幾場非官方的環(huán)保公益沙龍,取得了很好的效果。
“我做了這么多年環(huán)保工作,總感覺政府做了很多,但公眾并不買賬,官方宣傳百姓反感,需要新的溝通渠道。同時,政府也必須真正了解公眾想法、發(fā)動全民參與。”朱玫說,她正好是政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員,可以發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)和人脈優(yōu)勢,搭建跨界平臺,面對面和大家一起交流,建立一個政府、專家學(xué)者、企業(yè)、社會組織、公眾相互了解的通道。
“像我這樣在職的官員,主動做這事的應(yīng)該不多。作為政府環(huán)保機(jī)構(gòu)從業(yè)者,應(yīng)該主動擁抱社會共治3.0時代,更好地跟上時代,更好地服務(wù)社會?!敝烀蹈嬖V《決策》,她還會堅(jiān)持下去,舉辦更多宣傳交流和發(fā)動公眾的活動,她相信個人力量是渺小的,但蝴蝶效應(yīng)是巨大的。