論新時(shí)期黨內(nèi)法治背景下的黨內(nèi)民主集中制

張海濤

（山東大學(xué) 法學(xué)院，濟(jì)南 250100）

論新時(shí)期黨內(nèi)法治背景下的黨內(nèi)民主集中制

張海濤

（山東大學(xué) 法學(xué)院，濟(jì)南 250100）

民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的組織原則和組織制度，但在理論界分時(shí)易與黨內(nèi)民主發(fā)生概念混淆和制度外延難以廓清的抵牾，然而兩者并非簡(jiǎn)單的隸屬或包含關(guān)系，黨內(nèi)民主為黨內(nèi)民主集中制的融貫執(zhí)行奠定思想基礎(chǔ)和意識(shí)前提，黨內(nèi)民主集中制則對(duì)黨內(nèi)民主穩(wěn)定和諧提供必要的組織保障。在建構(gòu)黨內(nèi)法治的重要語境下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨內(nèi)的規(guī)范性文件對(duì)黨內(nèi)民主集中制的內(nèi)涵作出界分，從強(qiáng)化基層黨委決策程序性規(guī)定、深化黨務(wù)公開制度、充分調(diào)動(dòng)黨員權(quán)利行使積極性等方面完善制度外延。

黨內(nèi)法治 黨內(nèi)民主集中制 黨內(nèi)民主

黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確了新時(shí)期法治建設(shè)在國(guó)家和黨內(nèi)發(fā)展的重要地位?！稕Q定》在重申依法治國(guó)的同時(shí)，對(duì)新時(shí)期如何全面從嚴(yán)治黨提出了新的要求。而黨內(nèi)民主集中制作為黨開展工作的根本組織原則和組織制度，既是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的必要內(nèi)容之一，又是決定黨內(nèi)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要因素。而國(guó)家治理的現(xiàn)代化的推動(dòng)與發(fā)展很大程度上依托于黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與跟進(jìn)，因此黨內(nèi)民主集中制成為了其中重要的一環(huán)。所以，針對(duì)十八屆四中全會(huì)召開以來，在黨內(nèi)法治建設(shè)的背景與語境下，對(duì)黨內(nèi)民主集中制進(jìn)行準(zhǔn)確的界定、及時(shí)的總結(jié)、科學(xué)的闡述，有利于為新時(shí)期黨內(nèi)民主集中制的再發(fā)展厘清規(guī)劃、指明方向。

一、民主集中制的基本涵義

提及民主集中的含義，“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”似乎成為其顯著的代名詞，誠(chéng)然這在最大程度上通俗易懂地闡明了民主集中制的內(nèi)涵，但并不能從學(xué)理上完全解釋透徹。事實(shí)上，在過去的理論研究中，學(xué)者大多以民主—集中的傳統(tǒng)二分法為分析視角，解釋民主集中制下“民主”與“集中”分別的內(nèi)容，這無疑是人為地將民主集中制硬性拆分成民主與集中而割裂解讀?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》在總則中明確指出黨的建設(shè)必須堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)的四項(xiàng)基本要求，第四項(xiàng)即為民主集中制，并認(rèn)為民主集中制既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運(yùn)用。繼而，分別提出要充分發(fā)揚(yáng)的黨內(nèi)民主和必須實(shí)行正確的黨內(nèi)集中。而另外一份研究黨內(nèi)民主集中制最為全面、穩(wěn)定、權(quán)威的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。”“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度，是馬克思主義認(rèn)識(shí)論和群眾路線在黨的生活和組織建設(shè)中的運(yùn)用。”“民主集中制的民主，就是黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮；民主集中制的集中，就是全黨意志、智慧的凝聚和行動(dòng)的一致。集中，就要集中正確的意見，使之成為多數(shù)人的共識(shí)，形成正確的決策，并堅(jiān)決付諸實(shí)施。”很明顯，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》都是在整體把握黨內(nèi)民主集中制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分別從何為民主、何為集中的角度去闡釋黨所倡導(dǎo)的民主集中制。但是，割裂開來理解的“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”似乎并不能做到十分周延，正如劉少奇所言：“民主和集中——這是兩個(gè)矛盾的概念。它反映出客觀事實(shí)上的矛盾，反映著黨的矛盾結(jié)構(gòu)。黨的民主集中制度是反映黨員與黨、下級(jí)對(duì)上級(jí)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的矛盾統(tǒng)一關(guān)系的。”［1］所以，理解黨內(nèi)民主集中制應(yīng)當(dāng)將民主與集中辯證統(tǒng)一地把握，去探討民主集中制本質(zhì)含義時(shí)應(yīng)當(dāng)分析是“民主多一些還是集中多一些”，或者是看做“有多民主有多集中”。有學(xué)者以聯(lián)系的角度在探討黨內(nèi)民主集中制時(shí)，創(chuàng)造性的提出了“連續(xù)型變量”分析方式，通過對(duì)民主程度、黨內(nèi)權(quán)力實(shí)際行使主體和權(quán)力運(yùn)行制度化水平等變量的綜合考量，將黨內(nèi)民主集中制分為了民主模式、委員會(huì)集中模式、個(gè)人集中模式［2］，這種跳出傳統(tǒng)的民主—集中的二元離散方式的研究進(jìn)路，本身就是對(duì)黨內(nèi)民主集中制本質(zhì)含義再理解的創(chuàng)新。

民主集中制是黨的一項(xiàng)根本的組織原則和組織制度，是貫徹黨的群眾路線工作的重要方式，是解決黨作為統(tǒng)一的整體應(yīng)當(dāng)按照何種方式、何種原則組織起來的重要制度?？梢哉f，民主集中制最本質(zhì)、簡(jiǎn)單化的理解就是少數(shù)服從多數(shù)，因?yàn)橹挥胸瀼亓松贁?shù)服從多數(shù)的原則，個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央才能得以真正落實(shí)、才能獲得實(shí)際的意義。而少數(shù)服從多數(shù)的原則本質(zhì)又是一種“民主制”，比如在同一語境和場(chǎng)域下（同一次會(huì)議、同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一個(gè)事件、同一人群中），一人一票制所運(yùn)行的少數(shù)服從多數(shù)的過程，指向的就是多數(shù)人的民主，代表著民主的過程，產(chǎn)生的結(jié)果就是民主的結(jié)果，這是不同階級(jí)、不同政黨的共識(shí)［3］。那何為集中？事實(shí)上，集中就是民主過程產(chǎn)生的民主結(jié)果的實(shí)施。比如，在根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)形成最后的意見后，將意見以指導(dǎo)的形式讓少數(shù)不同意見者接受就是集中，再如形成意見后以“堅(jiān)定的貫徹落實(shí)”、不同意見者無條件接受就是集中。民主與集中是辯證統(tǒng)一于制度之內(nèi)的，廣泛的民主既是實(shí)現(xiàn)正確集中的前提，也是集中得以開展的合法性、權(quán)威性、正確性的保障，沒有前期的民主形式、民主程序、民主規(guī)定就會(huì)產(chǎn)生對(duì)集中的正當(dāng)性質(zhì)疑，對(duì)集中后形成的決策、意見、規(guī)定也無法在黨內(nèi)獲得承認(rèn)、順利通過并最終落實(shí)。此外，集中又是民主結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和民主價(jià)值的肯定。作為擁有龐大體系的政黨，效率和效果同樣是追求的目標(biāo)，在通過少數(shù)服從多數(shù)的民主實(shí)質(zhì)程序所形成的肯定意見應(yīng)當(dāng)賦予其科學(xué)性，此時(shí)“有限度的集中”則成為兼顧效率與效果的不二選擇。黨內(nèi)民主集中制作為黨開展活動(dòng)的重要組織制度，在保障黨內(nèi)活力、激發(fā)黨內(nèi)創(chuàng)造力、實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮著不可替代的作用。

二、黨內(nèi)民主與民主集中制的關(guān)系闡述

在研究黨內(nèi)民主集中制的問題時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)的誤區(qū)是將黨內(nèi)民主集中制與黨內(nèi)民主等同視之，或者做含于與被含于、屬于與從屬于的法律解釋，這無疑是對(duì)黨內(nèi)民主集中制與黨內(nèi)民主關(guān)系的曲解，而不能釋明黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中的辯證統(tǒng)一關(guān)系，更加不利于黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)①有學(xué)者整理了從20世紀(jì)80年代以來的黨的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大報(bào)告中關(guān)于黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中制關(guān)系處理的內(nèi)容，得出的結(jié)論是黨內(nèi)愈發(fā)重視兩者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，“在客觀形勢(shì)和主觀自省的驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步在理念上對(duì)黨內(nèi)民主和民主集中制有機(jī)統(tǒng)一的辯證關(guān)系有了深刻的科學(xué)認(rèn)識(shí)”。參見王春英，隋斌斌.論改革開放以來民主集中制的發(fā)展——黨內(nèi)民主的視角［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（1）：32-36.，不符合科學(xué)治黨、依法治黨、從嚴(yán)治黨的時(shí)代需求。

當(dāng)前黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中制的關(guān)系認(rèn)識(shí)上存在如下幾種不恰當(dāng)看法：

第一，將黨內(nèi)民主視為黨內(nèi)民主集中制的一部分，沖淡甚至替代了黨內(nèi)民主的重要作用和深刻影響。持該觀點(diǎn)的學(xué)者，往往是以過程論的角度，將黨內(nèi)民主集中制視為“先委員民主，后書記集中”，機(jī)械的分為委員民主與書記集中的一前一后式的“民主+集中”，繼而把政治語境下的黨內(nèi)民主囿于黨內(nèi)民主集中制范疇之中。但是，這種過程論的觀點(diǎn)是狹隘的，即便以民主集中制的形成程序來看，也不僅僅是“民主+集中”，而是“民主—集中—民主”的良性善治，只有如此才能真實(shí)反映“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”。同時(shí)，先民主后集中的觀點(diǎn)，事實(shí)上將民主集中制的民主與集中作獨(dú)立解讀，這種拆分式的加減方式極易產(chǎn)生進(jìn)一步的不當(dāng)解讀，即黨內(nèi)民主集中制下的民主服務(wù)于集中，民主只是手段，集中才是目的，繼而滑入了黨內(nèi)個(gè)人集權(quán)制的危險(xiǎn)關(guān)系之中。

第二，將黨內(nèi)民主凌駕于黨內(nèi)民主集中制之上，認(rèn)為發(fā)展黨內(nèi)民主相比于黨內(nèi)民主集中制更為本位、更為根本。這樣的觀點(diǎn)不全面、未能正確把握兩者的統(tǒng)一關(guān)系。持該觀點(diǎn)的理由，認(rèn)為黨內(nèi)民主屬于政治范疇，是黨內(nèi)民主集中能否充分落實(shí)甚至能否存在的根本政治前提，強(qiáng)調(diào)如果政黨本身在民主建設(shè)上是塌陷的，將無從談起政黨內(nèi)部組織制度的建構(gòu)和組織活動(dòng)的開展。因而，將兩者本質(zhì)上看成了縱向的隸屬位階。

第三，將黨內(nèi)民主集中制視為黨內(nèi)民主實(shí)施和發(fā)展的阻礙，為政黨內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)人提供了獨(dú)斷專制的契機(jī)。持該觀點(diǎn)的學(xué)者，主要是著眼于歷史上數(shù)次出現(xiàn)的由于民主集中制過于高度集中導(dǎo)致政黨瓦解的現(xiàn)象，主張黨內(nèi)民主集中制在實(shí)踐中難以貫徹“正確的集中”，對(duì)如何“民主的集中”沒有令人信服的回應(yīng)，使得黨內(nèi)民主集中制為少數(shù)人特別是“一把手”推行個(gè)人專斷提供了方便。誠(chéng)然，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明了黨內(nèi)民主集中制實(shí)施所潛在的“少數(shù)人暴政”的危險(xiǎn)，但不能忽視的是在特殊歷史背景下政黨領(lǐng)袖和個(gè)人才干對(duì)黨內(nèi)民主集中制運(yùn)行所帶來的重要作用，因而，不能簡(jiǎn)單的以偏概全，而應(yīng)正確把握。

出現(xiàn)上述的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，還是歸因于對(duì)黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中制的內(nèi)涵以及兩者之間的良性辯證關(guān)系沒有深刻把握，那種把黨內(nèi)民主集中制凌駕于黨內(nèi)民主之上或之外，把兩者對(duì)立起來，或者把黨內(nèi)民主簡(jiǎn)單歸結(jié)為民主集中制的一部分，以致將兩者混為一談的觀點(diǎn)都是有失偏頗的，因而有必要重新解讀黨內(nèi)民主和黨內(nèi)民主集中制的制度屬性，進(jìn)而論證兩者之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

黨內(nèi)民主的涵義及其制度屬性。1754年《大百科全書》對(duì)民主對(duì)定義是：任何主權(quán)掌握在人民手中的共和國(guó)都是民主制，如果主權(quán)只掌握在一部分人民那里，這便是貴族政治［4］。馬克思主義認(rèn)為，民主本質(zhì)上是一個(gè)政治概念，一種政治制度和國(guó)家形式。這里提及的民主實(shí)際上是指人民民主的內(nèi)涵，而從民主分層的角度來看，黨內(nèi)民主是人民民主的另一種體現(xiàn)形式，不同之處在于權(quán)利掌握主體的更替與限縮，由過去的主權(quán)在民轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨內(nèi)部黨員的“話語權(quán)”，因?yàn)辄h員本身是人民的一部分，因此民主體現(xiàn)的場(chǎng)域由全體人民限制在政黨內(nèi)部的全體黨員，可以說，這是民主主體和民主享有的范圍對(duì)應(yīng)的變換。那么何為黨內(nèi)民主？根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱的表述，必須充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級(jí)黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性。這意味著全體黨員一律平等地直接或間接參與黨的事務(wù)管理，能夠充分行使對(duì)黨的事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。從制度屬性來看，民主無論從國(guó)體意義還是整體意義上都是一項(xiàng)政治原則，屬于政治范疇，而黨內(nèi)民主作為民主的一種形式，本質(zhì)上也屬于一種政治制度、政治概念。

黨內(nèi)民主集中制的制度屬性。民主集中制，正如前文論述，有的觀點(diǎn)認(rèn)為是民主制，有的觀點(diǎn)認(rèn)為是集中制，還有的認(rèn)為是民主與集中的相結(jié)合。但無論以何種觀點(diǎn)審視，黨內(nèi)民主集中制的本質(zhì)都是為了實(shí)現(xiàn)黨員、黨組織意愿的充分表達(dá)以及黨的意志的集中體現(xiàn)，可以說黨內(nèi)民主集中制這一制度是為妥善安排意愿表達(dá)與意志集中、保證組織管理有序開展的過程。也就是說，黨內(nèi)需要民主。但民主如何在黨內(nèi)體現(xiàn)？通過何種形式來體現(xiàn)？黨內(nèi)需要集中執(zhí)行民主意愿，那集中在黨內(nèi)又應(yīng)該如何既不顯得獨(dú)斷專行、又不讓民主變得過度分散無章可循？黨內(nèi)民主集中制就是解決這一系列問題的根本組織制度，解決政黨在歷史變遷中如何維持、運(yùn)轉(zhuǎn)、延續(xù)，所以它本質(zhì)上是黨內(nèi)活動(dòng)開展的組織原則，應(yīng)當(dāng)屬于組織范疇。

黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中制關(guān)系之釋明。黨內(nèi)民主是一項(xiàng)政治概念，屬于政治范疇，而黨內(nèi)民主集中制是一種組織制度，屬于組織范疇，因而黨內(nèi)民主與黨內(nèi)民主集中制兩者并不在同一理論位階之中，既不能認(rèn)為黨內(nèi)民主包涵黨內(nèi)的民主集中制，也不能簡(jiǎn)單的將黨內(nèi)民主理解成是黨內(nèi)集中制強(qiáng)調(diào)民主的一部分，可以說兩者是一種辯證統(tǒng)一的互動(dòng)關(guān)系。政治原則要在組織上得到體現(xiàn)和保證，組織原則要為政治原則服務(wù)，受政治原則的決定和制約［5］。因而，一方面黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主集中制的前提和基礎(chǔ)，另一方面黨內(nèi)民主集中制又深刻地影響著黨內(nèi)民主的運(yùn)行。

黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主集中制的前提和基礎(chǔ)。黨內(nèi)民主是一個(gè)政黨生命力的表征，黨內(nèi)民主運(yùn)行秩序的優(yōu)良、開放程度的大小、自由張力的高低都將直接或間接地作用于政黨內(nèi)部的所有制度、體現(xiàn)在政黨適用的各項(xiàng)原則上。民主集中制作為黨內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組織原則、組織制度，其原則的實(shí)現(xiàn)與否、制度的建構(gòu)好壞在很大程度上取決于政黨內(nèi)部民主的價(jià)值追求和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。只有黨組織在政治上民主的，黨組織內(nèi)部成員之間是平等和民主的，才有可能實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的民主集中制［6］。同時(shí)，黨內(nèi)民主的政治氛圍愈濃厚，則黨內(nèi)民主權(quán)利運(yùn)行的制度化越高、權(quán)利的合法化水平也將更加具有說服力，最終民主集中制在黨內(nèi)實(shí)行的可能程度也將越大。因而，對(duì)政黨組織來說，權(quán)利運(yùn)行制度化水平的高低在很大程度上決定著該政黨組織內(nèi)治理合法性與治理權(quán)威性的高低，對(duì)贏得廣大黨員的信任和服從，減少治理成本，增加治理收益，實(shí)現(xiàn)高效治理和長(zhǎng)效治理，具有十分重要的意義［7］。所以，范疇間的影響邏輯就是“黨內(nèi)民主—權(quán)利運(yùn)行制度化水平—政黨組織內(nèi)治理合法性與治理權(quán)威性—黨內(nèi)民主集中制”，而黨內(nèi)民主在邏輯體系中扮演著重要的政治動(dòng)力源作用，因而黨內(nèi)民主應(yīng)當(dāng)視為黨內(nèi)民主集中制的根本前提和重要基礎(chǔ)。

黨內(nèi)民主集中制深刻影響著黨內(nèi)民主的運(yùn)行。黨內(nèi)民主集中制作為黨內(nèi)的組織制度，服務(wù)于黨內(nèi)民主的建設(shè)，是黨內(nèi)民主在組織制度上的體現(xiàn)和彰顯。應(yīng)當(dāng)說，這種深刻的影響包含四個(gè)方面。第一，通過黨內(nèi)民主集中制在黨內(nèi)的“普遍民主與有限集中”相結(jié)合，有利于加強(qiáng)黨員權(quán)利的民主保障，讓黨員對(duì)黨內(nèi)的重要信息享有了知情的機(jī)會(huì)、對(duì)黨的政策制定獲得了參與的渠道、對(duì)黨的運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造了監(jiān)督的條件。第二，通過黨內(nèi)民主集中制，讓黨內(nèi)決策的制定程序遠(yuǎn)離了個(gè)人崇拜主義下的獨(dú)斷專行，使得決策制定更加理性化、科學(xué)化、制度化，保證黨內(nèi)決策的正確實(shí)現(xiàn)與穩(wěn)定高效，最終促進(jìn)黨內(nèi)民主的有序運(yùn)行。第三，隨著經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展帶來的政治多元化傾向，使得黨對(duì)國(guó)家和人民的正確領(lǐng)導(dǎo)面臨著新的不確定挑戰(zhàn)，為了防止政治上的無政府主義和抵制黨內(nèi)的分散主義，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)高效、保障黨內(nèi)民主的有條不紊，更加應(yīng)當(dāng)注重黨內(nèi)民主集中制在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)思想統(tǒng)一、提升黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威方面的重要作用，堅(jiān)定不移的通過黨內(nèi)民主集中制促進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展。第四，黨內(nèi)民主是實(shí)體性民主和程序性民主的有機(jī)統(tǒng)一，而黨內(nèi)民主集中制中的“民主”雖然也含有實(shí)體性的內(nèi)容，但其主要是實(shí)現(xiàn)民主集中制這一組織制度的一種程序，本質(zhì)上屬于一種程序性民主［8］。因而，實(shí)體性民主的價(jià)值追求和期望目標(biāo)是宏大的、抽象的，在實(shí)體性民主探索與實(shí)現(xiàn)的道路上必不可少的需要程序性民主的“保駕護(hù)航”。所以說，民主的程序原則，是民主制度約束性、權(quán)威性和剛性的體現(xiàn)，也是民主制度穩(wěn)定性和連續(xù)性的根本保證［9］。黨內(nèi)民主集中制中的“民主”是黨的組織制度中的一種程序性要求，民主基礎(chǔ)上集中和集中指導(dǎo)下的民主能否在程序上穩(wěn)定結(jié)合和持續(xù)作用，是決定黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主實(shí)現(xiàn)的必要條件。

三、黨內(nèi)法治語境下的黨內(nèi)民主集中制考量

黨內(nèi)民主集中制作為新時(shí)期科學(xué)治黨、依法治黨、全面從嚴(yán)治黨的重要戰(zhàn)略部署的一部分，對(duì)黨內(nèi)法治建設(shè)的進(jìn)程有著重要影響。2013年11月，中共中央公布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），這實(shí)際上是給中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的制定工作提供了一個(gè)“路線圖”和“時(shí)間表”。其中，《綱要》第七部分為“完善黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系”，對(duì)黨內(nèi)民主集中制在黨內(nèi)法治的大背景應(yīng)該如何進(jìn)一步完善和發(fā)展作了新的制度展望，對(duì)黨內(nèi)民主集中制的組織建構(gòu)提出了更加明確的立規(guī)要求。

（一）黨內(nèi)民主集中制的主要內(nèi)容

在無產(chǎn)階級(jí)政黨的歷史變遷中，不同時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨內(nèi)民主集中制的內(nèi)容和制度側(cè)重都有不同的理解和認(rèn)識(shí)。馬克思、恩格斯時(shí)期雖然沒有明確提出黨內(nèi)民主集中制的制度概念，但在早期思想中不斷出現(xiàn)民主集中制的論斷。馬克思經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)所建構(gòu)的民主集中制建黨思想基本可以概括為：黨內(nèi)要充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行批評(píng)和討論的自由；要實(shí)行民主集中制必須嚴(yán)格黨內(nèi)紀(jì)律；實(shí)行民主集中制必須反對(duì)黨內(nèi)的派別活動(dòng)和宗派活動(dòng)，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)；實(shí)行民主集中制要制度化和法規(guī)化［10］。列寧不僅提出了黨內(nèi)民主集中制的概念，更細(xì)化了黨內(nèi)民主集中制的重要原則性內(nèi)容：第一，實(shí)行黨內(nèi)民主的原則；第二，黨內(nèi)實(shí)行討論批評(píng)自由和行動(dòng)統(tǒng)一的原則；第三，黨內(nèi)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，部分服從整體，黨的下級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從黨的上級(jí)機(jī)關(guān)的原則；第四，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則；第五，黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是全國(guó)代表大會(huì)，在全國(guó)代表的大會(huì)閉會(huì)期間黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是中央委員會(huì)，同時(shí)中央受全黨監(jiān)督。毛澤東在新中國(guó)無產(chǎn)階級(jí)政黨的民主集中制的制度建設(shè)上作出了首要貢獻(xiàn)，在提出民主集中制的“四個(gè)服從”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大黨內(nèi)民主、堅(jiān)持群眾路線和反對(duì)個(gè)人崇拜。鄧小平在文革結(jié)束后的特殊時(shí)期，對(duì)民主集中制提出新的要求：要大膽改革與形式不相適應(yīng)的制度，健全貫徹黨的代表大會(huì)制度、黨內(nèi)選舉制度、保障黨員民主權(quán)利制度、集體領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的生活會(huì)制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度、干部管理制度，要將組織制度建設(shè)與思想教育、嚴(yán)格紀(jì)律相結(jié)合［11］。

那么應(yīng)當(dāng)以怎樣的文件作為探討黨內(nèi)新時(shí)期民主集中制的主要內(nèi)容呢？通過梳理《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，可以將黨內(nèi)民主集中制的主要制度內(nèi)容總結(jié)為如下幾個(gè)方面：

1.充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)由選舉產(chǎn)生。黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)的產(chǎn)生，要能夠體現(xiàn)選舉人的意志。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在作出與下級(jí)組織有關(guān)的決定時(shí)，一般情況下，要征求下級(jí)組織的意見。黨內(nèi)民主要以實(shí)現(xiàn)黨的綱領(lǐng)為目的，調(diào)動(dòng)和激發(fā)黨內(nèi)積極性，鼓勵(lì)黨員解放思想，實(shí)事求是，勇于探索，敢講真話。

2.尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利。黨員權(quán)利的充分行使和完善保障是黨內(nèi)民主集中制能否有效運(yùn)行的重要前提條件，黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，疏通和拓展黨內(nèi)民主渠道，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。提倡決策民主化，保障各級(jí)黨員能夠通過行使建議權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)來完善決策的制定和促進(jìn)決策的執(zhí)行。要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制，逐步完善民主科學(xué)決策制度。要把黨的方針政策、指示決議，及時(shí)傳達(dá)給下級(jí)黨組織和黨員，使黨員能夠預(yù)先了解、充分把握、正確建言。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨員的各項(xiàng)權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不得侵犯，要制定和完善黨員權(quán)利保障條例，明確權(quán)利保護(hù)原則、落實(shí)權(quán)利保障措施、強(qiáng)化權(quán)利保護(hù)秩序。

3.必須實(shí)行正確的集中。黨內(nèi)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，保證黨員個(gè)人服從黨的組織，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。同時(shí)，黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

4.加強(qiáng)組織性、紀(jì)律性，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。在監(jiān)督的對(duì)象上，禁止黨內(nèi)任何形式的個(gè)人崇拜，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)人在黨和監(jiān)督之下，杜絕個(gè)人專斷和防范個(gè)人凌駕于組織之上的“一言堂”行為。在監(jiān)督的內(nèi)容上，主要針對(duì)黨的組織和黨員能否正確地貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，是否正確地運(yùn)用人民賦予的權(quán)力，是否嚴(yán)格地遵守黨內(nèi)民主集中制的各項(xiàng)制度。在監(jiān)督的形式上，落實(shí)民主生活會(huì)等批評(píng)與自我批評(píng)的重要方式。

5.堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合。凡屬方針政策性、全局性的重要問題，應(yīng)當(dāng)由中央或地方黨委集體決定。黨員個(gè)人無權(quán)任意改變集體作出的決定，個(gè)人或少數(shù)人有不同意見允許保留，但必須無條件服從集體決定，并在實(shí)踐行動(dòng)中積極執(zhí)行。黨的委員會(huì)成員既要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)，又要關(guān)心全局工作，積極參與集體領(lǐng)導(dǎo)。

6.堅(jiān)持群眾路線。黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，集中起來，堅(jiān)持下去的群眾路線，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時(shí)總結(jié)來自基層和實(shí)踐的豐富經(jīng)驗(yàn)。要傾聽各方面的意見，包括反對(duì)的意見。在此，應(yīng)當(dāng)注重政治范疇上的“相信群眾、依靠群眾和全心全意為人民群眾服務(wù)”與馬克思主義認(rèn)識(shí)論范疇上的“堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去”相結(jié)合［12］。當(dāng)然，在充分汲取群眾提出的方針建議的同時(shí)，要保證與群眾互動(dòng)過程中的方向正確，注意去偽存真，避免群眾路線可能帶來的“過分注重”和“錯(cuò)誤民意”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，比如在政法工作中民意影響下釀成的冤假錯(cuò)案［13］。

（二）黨內(nèi)民主集中制的制度展望

黨內(nèi)民主集中制發(fā)展至今，制度完善的訴求呼聲日漸趨高。一是因?yàn)闀r(shí)代變遷、黨的執(zhí)政環(huán)境變化引發(fā)的制度跟進(jìn)遲滯。十八大以來，黨內(nèi)反腐面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，如何從黨內(nèi)制度上提供反腐敗的剛性規(guī)范已然是迫在眉睫，而黨內(nèi)民主集中制作為重要的黨內(nèi)組織制度，更首當(dāng)其沖的應(yīng)該因時(shí)而變，為改善黨的執(zhí)政環(huán)境、優(yōu)化黨的執(zhí)政秩序、促進(jìn)黨的治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的實(shí)體和程序支持。二是文本修改呼喚制度變革。十八屆四中全會(huì)召開以來，依法治黨和科學(xué)治黨成為新的領(lǐng)導(dǎo)集體加強(qiáng)黨建的根本原則，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)被視為當(dāng)前黨內(nèi)治理的重要指向，為新時(shí)期黨的建設(shè)何去何從提供了文本規(guī)范的引導(dǎo)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》從完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想建設(shè)、黨的組織建設(shè)、黨的作風(fēng)建設(shè)、黨的反腐倡廉建設(shè)、黨的民主集中制六大方面提出五年內(nèi)需要完成的黨內(nèi)法規(guī)的修改和完善工作，而黨的民主集中制被視為重要的一部分。因而，結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》重新審視和完善黨的民主集中制是十分必要的。

完善基層黨委決策的程序性規(guī)定。民主集中制，在某種程度上可以視為是“廣泛的民主與高度正確的集中相結(jié)合”，因而基層民主是黨內(nèi)民主集中制的根基所在，是黨內(nèi)民主集中制能否逐步開展和成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的決定性因素，有必要盡快研究制定地方黨委決策的程序性規(guī)定。首先，明確民主協(xié)商的主體范圍。在全黨范圍內(nèi)組織黨委民主決策存在范圍過于寬泛，效率低下且浪費(fèi)黨內(nèi)資源的問題，應(yīng)當(dāng)著重建構(gòu)基層黨委決策程序。如果基層黨委決策程序涉及人數(shù)較少，則應(yīng)當(dāng)保證全體基層黨員參與；如果涉及主體范圍過多，則可以選擇分組討論或錯(cuò)時(shí)決策的方式。其次，優(yōu)化民主協(xié)商的議題選擇。過去黨委民主決策的議題主要與黨委的主要負(fù)責(zé)人的個(gè)人偏好相關(guān)，容易忽視黨內(nèi)的重要問題、忽略基層黨員的個(gè)人訴求，因而應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞黨委或黨組織的中心工作任務(wù)，密切關(guān)注與黨員群眾利益相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。此外，建構(gòu)民主協(xié)商的開放性過程。在議題選擇、決策討論和決策制定的不同決策形成階段都要充分保障黨員的積極參與，堅(jiān)持制定過程不中斷、建議提出自由有序、黨員參與公正平等的原則，確保決策制定高效民主。

深化黨務(wù)公開制度。當(dāng)前黨務(wù)公開制度主要存在的問題有：公開的范圍有限，存在應(yīng)當(dāng)公開而不公開現(xiàn)象；公開的程序不規(guī)范，關(guān)鍵環(huán)節(jié)避重就輕，“表面文章”和隨意性問題突出；公開的監(jiān)督缺位，部分地區(qū)實(shí)際工作中缺少監(jiān)督措施；公開的考核弱化，黨務(wù)公開的成效論斷僅憑黨委主要負(fù)責(zé)人主觀評(píng)價(jià)，缺少全面科學(xué)的績(jī)效考核體系。所以，應(yīng)盡快研究制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》。擴(kuò)大黨務(wù)公開范圍，除特殊需要保密的黨內(nèi)事項(xiàng)外均應(yīng)向黨內(nèi)公開。嚴(yán)格規(guī)范黨務(wù)公開程序，落實(shí)黨務(wù)公開的具體條件和制定黨務(wù)公開的具體步驟。完善黨務(wù)公開監(jiān)督舉措，針對(duì)“任意插手”和“個(gè)人專斷”的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)追究。建構(gòu)黨務(wù)公開成效考核體系，根據(jù)公開記錄、黨員反饋等要素對(duì)黨務(wù)公開工作進(jìn)行評(píng)價(jià)考量。

強(qiáng)化調(diào)動(dòng)黨員權(quán)利行使的積極性。黨內(nèi)民主集中制雖然明確規(guī)定了黨員所享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但文本規(guī)范與民主實(shí)踐存在的現(xiàn)實(shí)差距，還是導(dǎo)致黨員權(quán)利行使出現(xiàn)了諸多問題：對(duì)黨章黨員權(quán)利規(guī)定的陌生茫然、未能全面認(rèn)識(shí)和熟知黨員權(quán)利內(nèi)容、不具備黨員權(quán)利行使的意識(shí)或權(quán)利行使積極性低，這必然會(huì)影響基層民主在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有作用。因此，權(quán)利的規(guī)定僅僅是提供了行使的根據(jù)，真正推動(dòng)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法治建設(shè)的是權(quán)利的實(shí)踐。應(yīng)當(dāng)盡快修改完善《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，細(xì)化保障措施，明確保障程序和權(quán)利行使原則。及時(shí)把黨的方針政策、指示決議下達(dá)公布，讓黨員充分認(rèn)識(shí)了解，拓寬黨內(nèi)民主參與渠道，重要問題盡早公布。進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，強(qiáng)化對(duì)侵犯黨員權(quán)利行為的責(zé)任追究，通過動(dòng)員、激勵(lì)、考核、獎(jiǎng)懲等多種方式充分調(diào)動(dòng)黨員權(quán)利行使的積極性和創(chuàng)造性，更好地發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活的主體作用。

在新時(shí)期全面提倡黨內(nèi)法治的戰(zhàn)略背景下，應(yīng)當(dāng)正確解讀黨內(nèi)民主集中制的內(nèi)容，同時(shí)結(jié)合當(dāng)下黨的執(zhí)政所面臨的新挑戰(zhàn)、新危機(jī)、新機(jī)遇，重新審視和豐富黨內(nèi)民主集中制的制度理論，重點(diǎn)解決黨內(nèi)民主集中制在黨內(nèi)實(shí)踐中忽視的突出問題，以避免黨內(nèi)權(quán)力非制度化運(yùn)行，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政穩(wěn)定性和國(guó)家治理的長(zhǎng)治久安。

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責(zé)任編輯：覃玉濱

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1009-4245（2016）02－0007-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)黨內(nèi)法治建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”（14zdc006）。

張海濤（1992—），男，山東淄博人，山東大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)碩博連讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。