湖南懷化市教師編制隨生源流動機制改革的出臺，既有贊成的聲音，也有反對的聲音。不過記者深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題焦點不在于改革本身，而是在城鎮(zhèn)化加速的背景下，教師編制城區(qū)不足，農(nóng)村余編缺員的難題究竟應該怎么破？

主城區(qū)：大量學生入城教師缺編嚴重

“我頭發(fā)都愁白了。”在懷化市鶴城區(qū)太平橋小學，校長姚飛拍了拍頭發(fā)說。她告訴記者，該校2012年9月開學，當時核編16個，后來一直沒有增加，現(xiàn)在學校有臨聘教師23人，由于臨聘教師流動性大，素質(zhì)又不能夠保證，家長非常不滿意。這幾年，每年新增8個班，需要20名教師，“每到開學前都非常著急”。

像太平橋小學這樣的學校并不少，記者從鶴城區(qū)教育局拿到的一份2016年秋季該區(qū)新起始年級及剛性擴班各學科教師需求調(diào)研表看到：鐘秀學校，新增一年級8個班，剛需20人；華都小學，新增一年級8個班，剛需20人；河西學校小學部需擴班4個，剛需10人……9所學校今年總計共剛性需求教師90人。

而據(jù)統(tǒng)計，懷化市城區(qū)現(xiàn)有義務教育階段學生49 641人（含市直學校），非鶴城區(qū)戶口學生31 263人，占62.98%。一年級新生中，中方縣有802人，麻陽縣86人，芷江縣116人，辰溪縣360人，溆浦縣548人，通道縣17人，靖州縣22人，會同縣61人，新晃縣34人，沅陵縣97人，洪江市322人，市外1 451人。

“外來學生的逐年增加，加大了城區(qū)學校的編制需求，編制若不能實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑，懷化城區(qū)義務教育辦學將難以為繼。”懷化市教育局副局長曾慶明說，近5年城區(qū)新生每年以2 500名的人數(shù)增長，5年至少增加了1萬個學位，去年調(diào)劑305名教師編制到主城區(qū)之后，目前仍然缺編，其中鶴城區(qū)仍有代課教師280余人，市直學校有180余人。

懷化市編辦分管事業(yè)單位編制紀檢員周良武告訴記者，這幾年，編制部門已經(jīng)通過最大努力支持教育編制，前幾年通過“挖潛”從其他部門調(diào)整了450個左右編制到教育系統(tǒng)，對教育系統(tǒng)內(nèi)部也進行清理整頓“挖潛”，共督促返崗661人，辭退113人，同時縮短教師編制調(diào)整時間，由過去三年一調(diào)整到現(xiàn)在“一年一調(diào)整，半年一微調(diào)”，盡量盤活教育編制資源。

“但是到2015年，編制資源已無潛力可挖，但是編制總量不能增長的紅線又不能碰?！敝芰嘉湔f，主城區(qū)每年都會遇到這個難題，而一些縣（市）農(nóng)村學校余編相對較多，因此，我們請示了省編辦，又提請市委、市政府研究，以市為單位進行編制統(tǒng)籌，市本級和鶴城區(qū)教育編制不夠用，在全市范圍內(nèi)調(diào)劑解決。

調(diào)出縣：維持正常教學仍需等量教師

那么，編制調(diào)出的縣（市、區(qū)）又怎么看待呢？

芷江侗族自治縣和溆浦縣去年分別被調(diào)整出27個和47個教師編制，記者來到兩縣教育局，聽到的幾乎是一片反對聲，一位縣教育局干部甚至直言這是“拆東墻補西墻，解決不了根本問題”。

“我們是反對的，編制調(diào)整不能忽視下面的困難?！避平h教育局局長唐非坦言，芷江縣有4萬多個學生，只有1 280個編制。在城區(qū)這塊，這幾年，芷江縣城同樣有大量學生涌入，2016年秋季入學，城區(qū)5所小學估算，在不擇校的情況下班額就達到65人，師資需求同樣緊張，僅城區(qū)學校就差教師100余人。

“農(nóng)村學校這塊，一些學校流出了幾個或者十幾個學生，但是班級并沒有減少，這就要保證基本的師資配備?！碧品钦f，“如果編隨人走，那就意味著農(nóng)村學校沒有人來上課。”

“不科學不合理?！变悠挚h教育局人事股股長唐春景同樣持反對意見。他說，溆浦縣是將近100萬人口的大縣，2003年核編6 545個，10多年來沒有變過，“但是我們班級數(shù)在增加，去年全縣凈增學生3 000人，按50個人一個班算，凈增60個班，師資十分緊張。去年秋季，雙井中學因為缺教師幾乎開不了學，校長急得汪汪大哭?！?/p>

記者從懷化市教育局了解到，隨著城鎮(zhèn)化推進加快，農(nóng)村人口流動性加大，農(nóng)村學生正呈逐年減少趨勢。目前，按師生比算，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校編制有富余，但教學班級并未減少，維持正常教學仍需等量教師。而按湘政辦發(fā)〔2002〕44號文件規(guī)定，村小23人以下只核定1個編制，多數(shù)村小不能開齊開足課時課程，更談不上專任教師教學。

據(jù)統(tǒng)計，懷化全市1 092所村小中，23人以下的有694所，聘請代課教師416人。全市485所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學、1 092所村小原核編制25 387個，實有在編在崗教職工23 647人，余編1 740個，但同時又臨聘1 788人。

教師編制為何呈現(xiàn)兩難

一方面城區(qū)編制不足，一方面農(nóng)村余編缺員，已越來越成為城鎮(zhèn)化背景下教育的兩難問題。

為何會造成這樣的兩難問題？

曾慶明向記者表示，根本原因在于，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，一方面，城區(qū)學校需要大量新教師，另一方面，農(nóng)村學校教師又不能減少，造成教師總量需求在上升，但是由于編制總量控制，造成目前兩難境地。

他表示，特別是隨著二胎政策的落地，大量女教師婚育，學生人數(shù)增加，教師編制將更加緊張。目前，因各地編制部門嚴格控制增編，少數(shù)學校還處于無編運行狀態(tài)，如鶴城區(qū)公園路小學、象形學校、湖天橋小學等5所學校沒有核定編制。中方縣編辦2008年6月核定中興學校編制50名，實際該校235名教師全部占用其他學校編制。

除了教師需求增加外，現(xiàn)有編制管理、使用等方面存在一些突出問題，也影響了教師編制資源的盤活。

懷化市教育局通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，編制總量控制過死，職業(yè)教育、特殊教育、學前教育編制政策難以落實，擠占了普通中小學教師編制，又讓教師編制更加緊張。目前，懷化市職業(yè)學校應該核定編制1 568個，尚需補充編制238個。全市已建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園231所，均未核定編制，幼師主要靠小學教師轉(zhuǎn)崗或者臨聘。全市城區(qū)公辦幼兒園應核定編制1 242個，目前缺口683個。全市應核定特殊教育編制247個，目前缺70個。

同時，核編間隔時間偏長，不能適應生源變化。隨著城市化進程加快，人口流動性加大，中小學每年都有較大的生源結(jié)構(gòu)變化。按湘政辦發(fā)〔2002〕44號文件規(guī)定，每3年核定一次中小學編制，由于編制不能及時調(diào)整，缺人的學校沒有編，有編的學校調(diào)不動編，導致相當部分學校教師人、崗、編脫離。沅陵縣鶴鳴山學校有小學生4 011人，原核編159人，按標準應該核編211人，為盡量滿足教學需要，該縣不得不從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校調(diào)整部分教師到該校，目前在崗186人，看似超編27人，實際缺編52人。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，附加編制作用受限，一些地方?jīng)]有按比例核定3%的附加編制，有些地方核定了但沒有“以縣（市、區(qū)）為單位調(diào)劑使用”，而是按學校核定附加編1至2個，極少的附加編制很難應對傷病、婚育、喪亡等突發(fā)情況。

此外，單純按師生比配備教師編制不切合鄉(xiāng)村學校實際；機關(guān)事業(yè)單位長期借用教師，教師因病因殘等原因離崗；編制分類管理存在弊端，縣際、城鄉(xiāng)、學段和不同教育類別間調(diào)劑編制困難重重等問題，也加劇了師資緊缺，影響了編制資源的盤活。

在不損農(nóng)村教育基礎(chǔ)上盤活編制資源

“編制總量不能增加，如何最大限度盤活現(xiàn)有編制資源，在區(qū)域內(nèi)能夠動態(tài)地調(diào)節(jié)，統(tǒng)籌使用便成為教師編制改革的方向?！焙蠋煼洞髮W教育科學學院教授劉麗群說，在城市化進程加速背景下，學生大量向城市流入，懷化市進行教師編制隨生源流動機制改革應該說是一種新的探索。

“但是，目前用編主體還是在農(nóng)村?！眲Ⅺ惾赫f，教師用編問題必須考慮城鄉(xiāng)兩個實際，要在保證農(nóng)村學校師資的基礎(chǔ)上隨生源流動，這樣才能既不損害農(nóng)村教育，又最大程度盤活教師編制資源，“教師編制隨生源流動絕不能搞成拆東墻補西墻，而是一種資源優(yōu)化?！?/p>

劉麗群認為，目前，中小學教師編制管理體制明顯存在很多問題，比如管理過死，城鄉(xiāng)倒掛，按師生比核編不切合農(nóng)村實際等，是導致中小學專任教師緊張的重要原因，“教師編制起碼要保證基本的教育教學需求”。

劉麗群建議，首先要建立健全補充更新機制，以縣或者地級市為單位，負責好教師編制的總量核定和宏觀管理，給足教師編制，及時補充教師。同時，加快完善區(qū)域統(tǒng)籌機制，真正建立起“縣管校聘”體制，打通教師動態(tài)調(diào)配通道，促進教師合理流動，實現(xiàn)教師資源重組優(yōu)化。

“目前，最可行的，還是要把目前教師由單位人變成系統(tǒng)人?！痹鴳c明也認為，要推行教育編制管理新模式，對教育編制實行“總量控制、動態(tài)管理，教育使用、編辦監(jiān)控，跨區(qū)調(diào)劑、合理配置”的管理模式，這樣才能最大限度調(diào)動現(xiàn)有教師資源。

“打個比方，有兩所學校離得比較近，這兩所學校的體育、音樂老師便可互相兼任，如此一來，就充分利用了教師資源?！痹鴳c明說，“而不是過去這個老師定崗定編，就只屬于這所學校，另外學校無法調(diào)配這所學校的老師?！?/p>

據(jù)了解，湖南鄉(xiāng)村教師支持計劃已提出，縣級教育部門在機構(gòu)編制部門核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，并報同級機構(gòu)編制部門和財政部門備案。全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革。

不過，真正落實“縣管校聘”還有政策障礙?！拔覀儧]有具體的操作方法?！敝芰嘉涓嬖V記者，作為編制部門來講，實行的是精細化管理，必須到人到單位，而這個單位是以學校為單位的，“目前編制部門只能通過縮短編制周期，比如半學期一調(diào)整，以盡量盤活資源。”

周良武說，要實現(xiàn)教師編制“縣管校聘”，目前缺少頂層設(shè)計，下級編制部門又不能違背編制管理規(guī)定，“如果頂層設(shè)計上有聯(lián)動機制，那是可以的”。

（來源：《中國教育報》 陽錫葉/文）

【鏈接】

“編隨人走” 并非治本之策

——兼議科學解決城區(qū)學校 缺編難題

新型城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)學生的密度在不斷加大，給義務教育學校帶來了巨大的教育資源承載壓力，引發(fā)了教育經(jīng)費、教育用地和師資緊張等，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)地區(qū)“入學難”“大班大?！焙汀吧蠈W遠”等問題。由于受“財政供養(yǎng)人口只減不增”的政策制約，師資緊張的問題越來越突出。

湖南省懷化市實施的“編隨人走”編制改革措施對于完善當前的編制管理制度具有重要的實踐探索意義。這項改革措施在控制區(qū)域編制總量的條件下有效緩解了編制緊張的壓力，給城區(qū)學校帶來了“很大實惠”。

但是，實施“編隨人走”改革措施需要一個不可忽略的前提：隨著生源的減少，學齡人口的流出端編制確有富余。如果農(nóng)村地區(qū)的編制有富余，這無疑是一個非常好的改革措施；但如果農(nóng)村地區(qū)編制沒有富余而采用該做法顯然是“拆東墻補西墻”，將會導致嚴重的后果。

顯然，學齡人口流出端編制是否有富余取決于現(xiàn)有編制數(shù)和編制測算標準。從目前來看，懷化主城區(qū)和周邊縣（市）有不同的“編制賬”：懷化城區(qū)認為既然學生總量增加了，編制理應增加，周邊縣（市）學生數(shù)量減少了，編制當然可以減少，其認可的標準是“生師比”；而周邊縣（市）認為雖然學生減少了，但班級數(shù)并沒有大量減少，其認可的標準是“班師比”。雙方認可的標準顯然不同，觀點難以達成一致。

需要說明的是，無論是“生師比”“班師比”，還是“科師比”，編制測算標準均存在嚴重的缺陷。生師比是義務教育學校配置教師的主要參考標準，這種配置方式使農(nóng)村小規(guī)模學校教師數(shù)量難以滿足現(xiàn)實需求。為了避免生師比標準帶來的相關(guān)問題，許多地方采用班師比的配置標準。但是，班師比的標準對城鎮(zhèn)大規(guī)模班級是不利的，并且班級規(guī)模越大越不利?？茙煴葮藴视捎诤雎粤税嗉壢藬?shù)、平行班教學等因素，缺陷更加明顯。

總之，原有編制標準的不合理導致了一個非常嚴重的普遍問題：總量超編但村屯小規(guī)模學校與城鎮(zhèn)大規(guī)模學校同時“缺人”。

那么，教師編制科學化的測算標準應是什么？

編制核定應是一個“自下而上”的過程，而非“自上而下”的過程，某一區(qū)域所需編制應是所有學校所需編制加總生成，因此，編制標準是否合理的基本度量單位是學校，而非某一區(qū)域，即使能夠把教師從“學校人”變成“系統(tǒng)人”，學校依然是教育教學活動開展的基本單位。確定學校的編制測算標準首先應明確其基本的價值取向，教育規(guī)劃綱要明確提出，要建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化。

公共教育服務均等化是從教育接受者的角度提出的，而非僅從投入者的角度提出的。因此，教師測算標準的價值取向應是每個學生個體獲得的公共教育服務均等化。為了使不同學校獲得的教育服務均等化，那么不同規(guī)模學校教師的總工作量應該一致化。以教師的總工作量作為平衡標準，可以構(gòu)建以課程設(shè)置、學生數(shù)量的年級與班級分布為基本參數(shù)的編制測算模型。

因此，某個學校的編制數(shù)并不是簡單由“生師比”“班師比”或兩者的簡單結(jié)合能夠決定的量，而是取決于課程設(shè)置、學生數(shù)量的年級與班級分布。某個各區(qū)域所需的編制是所有學校所需編制的加總，由學校的總數(shù)、學生在各個學校的分布和當?shù)氐恼n程設(shè)置決定，而不是簡單由學生總數(shù)決定的。按照科學化的編制測算模型，相信無論是城區(qū)學校還是農(nóng)村學校均能夠認可。

需要指出的是，“編隨人走”改革措施存在編制調(diào)配的潛能限度，能部分解決但不能完全解決城區(qū)教師緊缺的問題。按照科學化的編制測算方法可以分析出，編制不僅由學生總量決定，還受學生的年級和班級分布等變量影響，而農(nóng)村學校規(guī)模小、分布廣的特點將長期存在，這就意味著隨著農(nóng)村學生的減少，農(nóng)村學校能夠釋放出來的編制將不能滿足城區(qū)學校的要求（除非農(nóng)村地區(qū)大量小規(guī)模學校和大量小規(guī)模班級消失）。另外一方面，“編隨人走”只能應對區(qū)域內(nèi)生源流動導致的編制緊缺，難以解決由跨區(qū)生源流動造成的編制緊缺?？鐓^(qū)流入的生源來源于許多分散的地方，某一具體地區(qū)隨生源流動的編制數(shù)難以確定，并且與這些流入地進行編制對接需要突破許多制度障礙。而未來生源跨區(qū)流動的現(xiàn)象將越來越普遍。鶴城區(qū)的生源數(shù)據(jù)顯示，有17.2%的生源來自其他地區(qū)。對于許多發(fā)達地區(qū)而言，這一比例更高。我們對廣東省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，珠三角9市中有5市非廣東戶籍學生比例超過50%。

那么，究竟應如何破解城區(qū)學校的缺編難題？

首先，預測流入生源的總量、分布并分析原因，通過促進區(qū)域內(nèi)義務教育質(zhì)量均衡發(fā)展來引導生源有序流動。教育部門應統(tǒng)籌規(guī)劃，以綜合改革的思維從經(jīng)費、硬件設(shè)施和師資等多個方面發(fā)展薄弱地區(qū)的教育，保證學生在“家門口”也能接受高質(zhì)量的義務教育才是根本之道，減少無序流動生源的比例。

其次，基于生源變化趨勢和科學化的編制測算模型對當前及未來的編制需求進行測算，完善“編隨人走”的改革措施。以學校為單位，利用科學化的編制測算模型對生源流入端和生源流出端所有學校的編制需求進行測算。如果測算結(jié)果顯示學齡人口流出端編制確有富余，可以按照“編隨人走”的方式調(diào)配編制。同時，對學齡人口的流動趨勢進行預測，提前規(guī)劃，避免出現(xiàn)由于缺教師學校無法正常開學的狀況。此外，在更大的范圍內(nèi)推行教師“縣管校聘”制度，為編制流動掃清障礙。

再其次，采用多種方式補充教師，完善教育人員性經(jīng)費保障機制。如果按照科學化的編制測算標準，周邊地區(qū)并沒有編制富余或其富余的編制無法滿足城區(qū)學校的正常教學需求，而又不能突破“編制總量不增”的限制，招聘合同制的教師是必然的選擇。對城鎮(zhèn)地區(qū)而言，招聘合同制教師比招聘入編教師更能應對生源的波動狀況，規(guī)避風險。如果大量招入編教師，未來生源一旦出現(xiàn)下降，將會產(chǎn)生大量教師富余的問題，而招收合同制教師并不存在這些問題。因此，如果城區(qū)“缺編不缺錢時”，可以按照市場規(guī)律招聘合同制教師，并保證其待遇。而如果城區(qū)“缺編也缺錢”時，那么需要完善教育人員性經(jīng)費保障機制，上移教育經(jīng)費的統(tǒng)籌級別，客觀評估城區(qū)的教育承載力，根據(jù)不同地區(qū)財政能力構(gòu)建多級政府的教育人員經(jīng)費分擔機制。在解決經(jīng)費的問題后，再依據(jù)市場規(guī)律進行教師招聘。