公共政策議程設(shè)置中民間組織參與現(xiàn)狀、困境及提升路徑探討

吳光蕓　祝小芳　方林敏

[摘 要]社會結(jié)構(gòu)分化和利益多元化背景下，多元利益主體參與政策議程設(shè)置能夠促進(jìn)政策相關(guān)者的利益表達(dá)，提高政府決策的科學(xué)化和民主化水平。民間組織作為一部分社會群體的利益發(fā)聲器，可以通過制度化與非制度化的方式參與政策議程設(shè)置，成為政策相關(guān)者表達(dá)政策訴求的重要渠道。我國民間組織參與政策議程設(shè)置的實際效果不盡如人意，面臨制度制約、信任困境和生存困境。為此，需要從制度建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、自身建設(shè)等方面出發(fā)，以發(fā)揮民間組織在政策議程設(shè)置中的作用。

[關(guān)鍵詞]公共政策議程 議程設(shè)置 民間組織 外壓模式 多元主體

公共政策議程是將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項[1]。政策議程設(shè)置作為公共政策過程的起點，決定著政策的方向與內(nèi)容。在政策議程設(shè)置過程中，相關(guān)利益主體圍繞著各自關(guān)注的政策問題試圖影響議程設(shè)置，成為議程設(shè)置的多元參與者。民間組織憑借其在社會上的凝聚力與影響力，能夠聚合共同價值傾向和相同利益訴求的利益群體，推動或影響政策議程設(shè)置。探究民間組織參與政策議程設(shè)置的方式、過程和效果對政治生活中科學(xué)民主決策的形成具有重要意義。本文以此為基礎(chǔ)，分析民間組織參與政策議程設(shè)置的途徑、方式和效果，分析其在政策議程設(shè)置過程中面臨的困境，并提出對策建議。

一、民間組織是公共政策議程設(shè)置中的重要參與者

當(dāng)代中國正處于改革轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)多元利益主體和多元政策需求，政府決策需要綜合平衡多元主體的利益需求。由于政策資源有限以及政策機(jī)會的缺乏，多元利益主體關(guān)注的問題并不能完全被納入政策議程，因此這些多元利益主體相互競爭、博弈。為了獲得參與政策議程設(shè)置的機(jī)會，各方利益主體在博弈過程中會更多地展示其所關(guān)注的社會問題需要轉(zhuǎn)化為政策問題的急迫性，使得政策利益相關(guān)者的訴求和利益得以充分表達(dá)，增強(qiáng)了政府政策的民主性；同時多元利益主體參與政策議程設(shè)置，傳達(dá)了多樣化的政策利益需求，由政府決策者進(jìn)行選擇，在政策議程競爭中“勝出”的社會問題成為政策問題，使得政策議程設(shè)置的科學(xué)性大大提高，從而有利于促進(jìn)現(xiàn)代決策的科學(xué)性和民主性。

如何將分散的多元利益主體的利益訴求匯聚起來，進(jìn)行利益綜合和利益表達(dá)，這依賴于組織化的力量，將相同的政策訴求整合，形成一種合力。因為“在利益錯雜的社會中，無組織的個人力量總是有限的，無論在議題倡導(dǎo)、社會動員方面，還是在抵制政府及其他利益集團(tuán)侵權(quán)方面，都難以作為”[2]，因此聚合利益?zhèn)€體力量的渠道和載體顯得十分重要。在當(dāng)代中國，以非營利性和公益性、自主性為特征的民間組織，可以使社會分散的個人或小部分群體按照自身利益訴求結(jié)合，有效組織分散的政策利益主體組成功能團(tuán)體，成為政策利益相關(guān)者表達(dá)政策需求、參與政策議程的重要渠道和載體。而且民間組織能夠了解社會民眾政策需求動態(tài)，充當(dāng)政府與多元利益主體之間的溝通平臺，及時傳達(dá)和反饋雙方利益取向，進(jìn)行有效的社會動員，形成統(tǒng)一而強(qiáng)大的政策訴求力量，大大提高參與政策議程設(shè)置的可能性，成為政策議程設(shè)置的重要參與者，對政府有限的政策資源配置發(fā)揮重要影響，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。

二、民間組織參與公共政策議程設(shè)置的現(xiàn)狀

近年來，隨著政府決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程的推進(jìn)，在政策議程設(shè)置階段，民間組織可以通過各種方式參與和影響決策，發(fā)揮著不可忽視的作用。

（一）民間組織參與公共政策議程的方式

按照不同的角度和方法，民間組織參與政策議程設(shè)置的方式呈現(xiàn)多樣化特點。從參與方式的制度化角度出發(fā)，民間組織參與政策議程設(shè)置方式可以分為制度化和非制度化方式；從參與的社會聯(lián)合角度看，可以分為單獨參與和聯(lián)合參與方式。

1.制度化參與和非制度化參與。制度化參與是指民間組織在正當(dāng)法律與正規(guī)制度的許可下有序參與政策議程的設(shè)置，而非制度化恰好相反，即民間組織通過非正式的制度化途徑推動社會問題成為政策問題，參與政策議程設(shè)置。制度化參與需要政府提供的正式制度為基礎(chǔ)，我國民間組織制度化參與政策議程設(shè)置的一般表現(xiàn)是參與政府聽證會、民主懇談會或者是具備代表資格的組織成員參加人民代表大會制度和政治協(xié)商制度，通過合法程序參加政府的制度性會議，將其代表的利益訴求作為會議議題傳達(dá)至決策者，以此方式參加政策議程設(shè)置，從而影響政策議程。例如，2004年“圓明園湖底防滲透工程”事件中，民間環(huán)保組織“自然之友”的會長，同時也是全國政協(xié)委員的梁從誡參加國家環(huán)?？偩终匍_的環(huán)境影響聽證會，將廣大民眾對圓明園環(huán)境保護(hù)和民眾參與政府環(huán)境決策的政策需求上傳，引起政府部門對環(huán)境問題和公眾參與的重視，影響了政府政策議程的設(shè)置，工程得以全面整改，并出臺了《重大工程環(huán)評公眾參與辦法》，在一定程度上保障了其后環(huán)境政策的科學(xué)性和民主性。

除了制度化參與渠道，民間組織也通過非制度化途徑參與政策議程設(shè)置，民間組織通常通過社會媒體的宣傳，引起社會其他民眾和組織的關(guān)注，繼而在社會上形成強(qiáng)大的政策訴求，進(jìn)入政府視野，對政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響。例如，1998年，環(huán)保民間組織重慶綠色志愿者聯(lián)合會開展了川西天然林資源的調(diào)查，通過中央電視臺《經(jīng)濟(jì)半小時》等媒體的連續(xù)報道，揭露了川西洪雅縣狂伐天然林一事，引起了中央的重視，促使四川天然林的全面禁伐和全國天然林保護(hù)工程政策的全面實施，成為政府環(huán)境保護(hù)政策議程設(shè)置的重要參與者。

2.單獨參與和聯(lián)合參與。單獨參與是指民間組織主要憑借自身力量單獨組織相關(guān)利益表達(dá)活動，進(jìn)行利益訴求的傳達(dá)，參與政策議程。在多元利益主體相互競爭，相互博弈的社會環(huán)境下，民間組織僅憑一己之力影響政策議程的設(shè)置往往勢單力薄，也不能獲得良好的參與效果，因此，民間組織往往采用聯(lián)合參與的方式對政策議程的設(shè)置形成外在壓力，促進(jìn)行動目標(biāo)的達(dá)成。

聯(lián)合參與是指民間組織與其他社會力量或社會組織相互聯(lián)合，采取聯(lián)合行動，求得合力，共同影響政策議程，參與議程設(shè)置。這一方式在環(huán)保組織中表現(xiàn)得更為明顯。在怒江水電站開發(fā)爭議事件中，北京地球村、自然之友、云南大眾流域等多個民間環(huán)保組織聯(lián)合開展活動，聯(lián)合向社會宣傳反對怒江開發(fā)方案，而且這些民間環(huán)保組織不僅聯(lián)合了國內(nèi)的環(huán)保組織，還與國外民間環(huán)保組織進(jìn)行聯(lián)合。事實證明，多個民間組織的聯(lián)合在政府議程設(shè)置中發(fā)揮了重要作用，怒江大壩工程最終被政府?dāng)R置。

民間組織參與政策議程設(shè)置的方式多樣且各具特點，但由于民間組織相較于政府部門力量薄弱，政府可提供的制度化參與渠道較少，所以民間組織更傾向于非制度化和聯(lián)合參與方式，而且在具體活動中，民間組織往往采取兩種方式并用的形式參與政策議程設(shè)置，從而更有效地影響政府決策。

（二）民間組織參與公共政策議程的效果

民間組織參與政策議程設(shè)置的積極效果大多表現(xiàn)在其參與的廣度上。民間組織是具有相同利益追求、共同價值取向的個體為實現(xiàn)自身的利益訴求自愿整合而成的共同體。在多元、開放的社會環(huán)境下，不同個體根據(jù)自身利益相互結(jié)合，涉及社會的各個方面、各個領(lǐng)域，組成各類民間組織，因此民間組織參與政策議程設(shè)置的范圍日益廣泛。民間組織參與政策議程設(shè)置最多顯現(xiàn)在環(huán)保領(lǐng)域，而且在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮了重要的議程設(shè)置參與者的作用。比如，金光集團(tuán)APP企業(yè)污染、金沙江開發(fā)、廈門PX事件等焦點環(huán)保事件中，民間環(huán)保組織在推動政府相關(guān)政策議程設(shè)置中發(fā)揮著不可小覷的作用。隨著社會的包容與開放，民間組織參與政策議程的范圍不斷擴(kuò)大，逐漸涉及婦女兒童保護(hù)、社會公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域。如，中國煤礦塵肺病防治基金會致力于維護(hù)煤礦工人的身體健康和合法權(quán)益，發(fā)揮社團(tuán)組織的社會力量，呼吁政府對煤礦工塵肺病的關(guān)注，使政府更多地關(guān)注煤礦工的合法權(quán)益，影響了政府政策議程設(shè)置的選擇，推動了塵肺病相關(guān)的醫(yī)療保障和大病救助政策出臺。

在怒江水電站開發(fā)事件中，多個民間組織聯(lián)合國際環(huán)保組織對原有的怒江水電站開發(fā)方案表達(dá)反對意見，經(jīng)過持續(xù)的參與和發(fā)聲，最終改變了政府有關(guān)怒江水電站開發(fā)的決策方案，成功影響了政府怒江水電站開發(fā)的政策議程。顯而易見，民間組織在環(huán)境、醫(yī)療等多領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置的效果比較明顯，但民間組織多領(lǐng)域、多廣度的參與并不都能收獲良好的議程影響效果，在一定程度上，民間組織在多領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置，可能只是成功地表達(dá)了自身所代表的政治意愿，完成了政策訴求向外發(fā)散的過程，但并沒有改變政府的決策方案，對政策議程的設(shè)置沒有產(chǎn)生明顯作用，如在廈門PX事件中，廣大民間環(huán)保組織通過集會等多種形式參與政府有關(guān)PX項目的政策議程，多渠道表達(dá)對PX項目在廈門建址以及發(fā)展PX項目的反對，但是并沒有改變政府發(fā)展PX項目的意愿，而只是迫使當(dāng)?shù)卣畬X項目遷址至漳州古雷，其參與廣度的效果大打折扣。

與民間組織參與政策議程設(shè)置的廣度相比，其深度更加欠缺。我國民間組織參與議程設(shè)置更多涉及的是一些純公益性、非政治敏感性或者一些邊緣的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、社會公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等和政府倡導(dǎo)的價值理念一致的領(lǐng)域。民間組織在這些領(lǐng)域參與政策議程設(shè)置往往適應(yīng)了政府出臺相關(guān)政策的時機(jī)，就如約翰·金登的“政策之窗”理論，民間組織就某一領(lǐng)域的社會問題參與政策議程設(shè)置，而這一社會問題的利益訴求、價值取向恰好符合政府正在關(guān)注的問題，與政府倡導(dǎo)的價值理念一樣，政府也有意出臺相關(guān)政策，這一領(lǐng)域的“政策之窗”開啟[3]，民間組織通過政府提供的制度化渠道參與議程設(shè)置，恰好對政府決策形成一定的外在壓力，成功影響政府決策。但當(dāng)民間組織參與政策議程的領(lǐng)域具有很強(qiáng)的政治敏感性，所代表的政策訴求觸動了政府權(quán)威主體或是部門利益時，民間組織的參與往往很無力，很可能受到不公正、消極對待，很難實質(zhì)性參與政策議程的設(shè)置，政策議程參與的實際效果不盡如人意。這一方面是由于政府提供的制度化參與渠道太少，聽證會、座談會等參與大多流于形式，出現(xiàn)無效參與，而且民間組織的制度化參與往往涉及教育、衛(wèi)生等非關(guān)鍵的溫和領(lǐng)域，在涉及政治、改革、利益分配等敏感領(lǐng)域，處于弱勢地位的民間組織往往沒有話語權(quán)，不能與政府進(jìn)行平等對話，通過聯(lián)合行動也可能不能形成對政府決策有影響力的外在壓力，對政策議程設(shè)置沒有實質(zhì)性影響，參與無力；另一方面，民間組織在非敏感領(lǐng)域的政策議程參與獲得較大成效，路徑依賴使得其更多選擇繼續(xù)參與獲得成效的領(lǐng)域的議程設(shè)置，而漸漸忽略對無效參與和參與無力的領(lǐng)域的議程設(shè)置，民間組織參與政策議程的深度有限。

三、民間組織參與公共政策議程設(shè)置面臨的困境

我國民間組織參與政策議程設(shè)置正面臨制度困境、信任困境以及自身的生存困境，使得參與效果不盡如人意。

（一）制度困境

民間組織參與政策議程設(shè)置的制度困境一方面是指現(xiàn)行的雙重管理體制制約其參與議程設(shè)置的主動性和積極性，另一方面是指民間組織參與議程設(shè)置的參與保障制度無效或缺失。

1.現(xiàn)行管理體制制約。1998年《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)章實施后，我國對民間組織的管理采取“一體制三原則”的做法，即雙重管理體制、分級管理原則、非競爭性原則和限制分支原則。在此管理體制下，省、市、縣、區(qū)不同層級的登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對其進(jìn)行分級管理、分級登記，而且不允許同一行政區(qū)域內(nèi)具有相似業(yè)務(wù)的民間組織存在。雖然近年對民間組織的嚴(yán)格管理開始松動，但仍未脫離舊制禁錮。在雙重管理體制下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對民間組織的成立設(shè)立了諸多限制，阻礙了民間組織的發(fā)育與發(fā)展，合法性民間組織增長緩慢，使得民間組織參與政策議程設(shè)置缺少組織基礎(chǔ)，規(guī)模效益很難發(fā)揮，而且在“三原則”下，民間組織缺乏分支機(jī)構(gòu)開展后續(xù)活動、缺少相同業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的競爭對手，制約了民間組織參與政策議程設(shè)置活動的連續(xù)性和公益性，不利于保障政策議程設(shè)置的科學(xué)民主。

2.參與保障制度的無效和缺失。這是指民間組織通過制度化方式參與政策議程設(shè)置并沒有或很難完全達(dá)到有效影響政策議程的目的，低效或無效參與。民間組織通過政府舉辦的聽證會、座談會的制度化方式參與政策議程，但是在經(jīng)濟(jì)理性和“大政府、小社會”的氛圍下，政府部門在議程設(shè)置中處于強(qiáng)勢地位，民間組織力量薄弱，議程參與的制度方式形式化，民間組織參與座談會、聽證會成為政府決策合理性、合法性的“走過場”程序，并不能對政府已確定的議程產(chǎn)生實質(zhì)性的改變，議程參與低效、無效；另一方面，保障民間組織參與政策議程設(shè)置的相關(guān)制度缺乏。目前，我國對民間組織參與政策議程設(shè)置并沒有出臺相關(guān)條例規(guī)范，民間組織的議程設(shè)置參與缺乏制度性支撐，使得民間組織更傾向于非制度化渠道參與議程設(shè)置，制度化參與效果不理想，參與面臨困境。

（二）信任困境

民間組織參與議程設(shè)置的信任困境體現(xiàn)在社會民眾對民間組織的不信任和政府機(jī)關(guān)對民間組織參與的不信任。

1.民眾對民間組織的不信任。由于民眾對民間組織缺乏足夠的認(rèn)識，當(dāng)自身利益需要保障時，大部分的民眾仍然信任政府，寄希望于黨和政府主動發(fā)現(xiàn)與自身利益相關(guān)的社會問題，并將其變?yōu)檎邌栴}，提上政策議程。另外，還缺乏民眾自發(fā)的積極向民間組織反映利益訴求的氛圍，而且近年頻發(fā)的民間組織信任危機(jī)事件更加破壞了民間組織在社會公眾中的公共和服務(wù)形象，民眾對民間組織的信任感大大降低。以慈善基金組織為例，一項針對公眾對民間慈善基金組織的信任情況調(diào)查顯示，公眾需要救助時，選擇相信政府的占55.13%，選擇相信民間慈善組織的占36.54%。由此可見，在政策議程設(shè)置中，民眾對民間組織的信任程度不高，使得其難以成為民眾表達(dá)自身利益需求和政策訴求的渠道。

2.政府機(jī)關(guān)對民間組織的不信任。盡管民間組織參與政策議程有利于政府決策機(jī)關(guān)聽取民意，出臺科學(xué)、民主的公共政策，但部分決策者對民間組織處于不信任狀態(tài)，限制甚至控制民間組織的政策參與活動。“國家對公共領(lǐng)域的社團(tuán)實施不同程度的控制，主要是看這樣一個社團(tuán)會在多大程度上對其權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)”，“國家熱心于在社會服務(wù)、人道主義和慈善等方面讓各種社團(tuán)發(fā)揮更大作用”[4]，因此，決策當(dāng)局在制度環(huán)境、發(fā)展環(huán)境等方面設(shè)置準(zhǔn)入、活動條件，限制其發(fā)育，使民間組織的決策參與行為舉步維艱。

（三）生存困境

民間組織資金的缺乏，經(jīng)費來源的不獨立、專業(yè)人才短缺等現(xiàn)狀，使得民間組織在參與政策議程設(shè)置時面臨經(jīng)濟(jì)困境和人才困境。

1.活動資金匱乏。在雙重管理體制下，我國民間組織自主籌款活動受限，活動經(jīng)費主要依靠政府撥款和社會捐贈。由于我國民間組織非營利性、服務(wù)性、獨立性的性質(zhì)，決定了我國大多數(shù)民間組織不能開展?fàn)I利活動以獲取經(jīng)費。同時我國個人、企業(yè)的捐贈意識不強(qiáng)，缺乏對公民公益捐贈意識的培養(yǎng)和對企業(yè)捐贈資金的鼓勵。以上這些因素導(dǎo)致我國民間組織資金的缺乏，經(jīng)費來源的不獨立，經(jīng)濟(jì)困境制約其參與政策議程的行為。

2.人才短缺，專業(yè)能力不足。民間組織參與政策議程、推動政策倡導(dǎo)，對組織成員的資源動員能力、組織管理能力、協(xié)調(diào)互動能力，特別是參與議程所在領(lǐng)域的相關(guān)專業(yè)能力有很大要求。國際上許多著名民間組織，如綠色和平、國際紅十字會等等，組織工作人員的專業(yè)能力十分突出，在其所關(guān)注領(lǐng)域建構(gòu)了專業(yè)性的智力支持系統(tǒng)，為民間組織參與政策議程提供專業(yè)咨詢。相比之下，我國民間組織的人才短板和專業(yè)能力缺陷突出。一方面，我國民間組織由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，議程參與活動開展有限，公益?zhèn)鹘y(tǒng)較弱，很難吸引和培育相關(guān)專業(yè)人員；另一方面，我國民間組織由民眾自愿集合而成，組織成員素質(zhì)良莠不齊，缺乏專業(yè)能力。調(diào)查顯示，在社團(tuán)和基金會中有90%以上的員工沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，許多組織由于薪酬太低，聘不起專職員工，靠少數(shù)兼職人員維持運營[4]。民間組織相關(guān)人才的短缺，人員專業(yè)能力的缺乏，不利于民間組織參與議程活動的開展與推行，降低了民間組織參與議程設(shè)置的影響力發(fā)揮。

四、推動民間組織參與政策議程設(shè)置的路徑探討

當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型期，利益主體多元化和利益訴求多樣化成為推動民間組織參與政策議程設(shè)置的重要契機(jī)。通過管理制度的改革與創(chuàng)新、公共參與和民主協(xié)商平臺的構(gòu)建，以及自身能力的建設(shè)等途徑，解除民間組織在參與議程設(shè)置中的束縛，有利于促進(jìn)民間組織發(fā)展，提高公共政策的科學(xué)性和民主性，對推進(jìn)中國民主政治建設(shè)具有重大意義。

（一）改革現(xiàn)有的民間組織管理制度，創(chuàng)新保障參與制度

推動民間組織參與公共政策議程的前提是改革現(xiàn)行管理體制，落實完善現(xiàn)有參與制度，創(chuàng)新參與制度與方式，拓寬民間組織參與渠道。

1.改革現(xiàn)行管理體制，增強(qiáng)民間組織自主性和獨立性。首先，政府應(yīng)確立讓渡發(fā)展空間的意識。通過降低民間組織準(zhǔn)入門檻，放寬對民間組織的登記控制，簡化登記程序，取消對民間組織的諸多限制，對民間組織的成立和發(fā)展給予必要的支持和引導(dǎo)，保障多元利益主體下民間組織的正常發(fā)展，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供基本的組織保障。其次，逐步放權(quán)，保障民間組織的獨立性和自主性。政府要尊重民間組織的存在和行動，適度放權(quán)，允許民間組織的合理自主活動，支持民間組織參與政策議程設(shè)置的理性行動的開展，減少政府對民間組織活動的行政干預(yù)，保障民間組織的獨立發(fā)展空間，提高民間組織參與政策議程設(shè)置的積極性和主動性。

2.落實完善現(xiàn)有參與制度，保障民間組織有效參與。一是合理調(diào)整人民代表大會制度、政治協(xié)商制度中民間組織領(lǐng)域代表人物的代表（委員）比例，協(xié)調(diào)與會主體的人員構(gòu)成，保障民間組織參與議程設(shè)置的合法性資格，保證民間組織的會議發(fā)言權(quán)，提高民間組織議程參與的深度。二是切實推行聽證制度和社會公示制度。首先，擴(kuò)大政府聽證和公示范圍，對涉及社會公共利益的重大決策，要嚴(yán)格按照聽證制度和公示制度運作，推動聽證、公示制度的常態(tài)化，保障民間組織的多領(lǐng)域參與。其次，要嚴(yán)格規(guī)范聽證程序和公示程序，合理設(shè)置聽證程序中民間組織的構(gòu)成比例，提高公共決策的聽證力度，避免聽證和公示程序流于形式，確定制度性參與的權(quán)威性，保障政策議程設(shè)置中民間組織的有效參與。三是完善非制度化參與渠道。利用現(xiàn)有的非制度化渠道，整合參與方式與參與資源，建立社會輿論引導(dǎo)體系，促進(jìn)民間組織的有序合理議程設(shè)置參與，將民間組織所代表的政策訴求通過社會輿論發(fā)散，引起政府、社會關(guān)注，提高政策議程參與效率。

3.創(chuàng)新參與的制度與方式，拓寬民間組織參與渠道。首先，建立民間組織參與議程設(shè)置支持制度。政府應(yīng)消除對民間組織的顧慮，發(fā)揮民間組織在多元社會中的利益表達(dá)作用，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供制度支持，培育議程設(shè)置中民間組織的力量，促進(jìn)議程設(shè)置的科學(xué)合理。其次，創(chuàng)新有關(guān)參與法律。建立保障民間組織參與議程設(shè)置的專門法規(guī)，如《民間組織參與條例》，以法律條文的形式明確民間組織在議程設(shè)置中的參與方式與程序性要求，使之走向法制化和制度化，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供法律支撐。最后，創(chuàng)新參與方式。利用現(xiàn)代成熟的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立一個高效的網(wǎng)絡(luò)參與反饋機(jī)制，將政府與民間組織納入機(jī)制主體，政府和民間組織雙方設(shè)立專門部門和人員運營，雙向互動，積極作為，實現(xiàn)民意和信息的便捷傳輸與及時處理，為民間組織參與政策議程提供便利。

（二）構(gòu)建公共參與和協(xié)商平臺，培育民間組織參與的社會基礎(chǔ)

1.構(gòu)建公共參與平臺，增強(qiáng)民眾認(rèn)同感。推動民間組織參與政策議程設(shè)置要加強(qiáng)與社會公眾聯(lián)系，提高公眾參與度，增強(qiáng)民眾認(rèn)同感。首先，積極進(jìn)行廣泛的社會宣傳，加強(qiáng)對民間組織結(jié)構(gòu)、關(guān)注領(lǐng)域、價值導(dǎo)向、行動準(zhǔn)則等方面的大力宣傳，促進(jìn)民眾對民間組織的認(rèn)識和了解，增強(qiáng)民間組織在社會民眾中的認(rèn)同感，為民間組織參與政策議程培育群眾基礎(chǔ)。其次，搭建社情民意反映平臺，加強(qiáng)公共參與度。民間組織要積極主動了解公眾需求，為公眾參與提供必要的技術(shù)支持和資源保障，搭建社情民意反映平臺和定期反饋渠道，使民眾和民間組織可以定期就公共問題和政策訴求進(jìn)行溝通交流，為民間組織參與政策議程設(shè)置提供信息來源。最后，建立與社會民眾的良性互動機(jī)制，積極行動，增強(qiáng)信任感。民間組織在參與政策議程過程中應(yīng)積極進(jìn)行社會宣傳和社會動員，加強(qiáng)與政策目標(biāo)群體及相關(guān)利益群體的溝通協(xié)調(diào)，使其政策傾向和政策參與活動獲得較高的社會信任度與社會支持度[5]，并且積極行動，促進(jìn)民眾政策需求與利益目標(biāo)的達(dá)成，增強(qiáng)民眾信任感，培育參與政策議程的良好社會基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建政府與民間組織民主協(xié)商平臺，保持良性互動。民間組織參與要取得實質(zhì)性參與效果，必須構(gòu)建政府與民間組織的民主協(xié)商平臺。一是以公共利益為導(dǎo)向。民間組織是多元主體表達(dá)利益訴求的重要渠道，其參與政策議程具有一定的公共利益代表性，政府的議程設(shè)置大多也是以追求公共利益為根本目標(biāo)。因此，民間組織與政府之間的民主協(xié)商要以公共利益為導(dǎo)向，謀求雙方共識，增強(qiáng)政府對民間組織信任，提高協(xié)商效率，促進(jìn)議程設(shè)置的科學(xué)合理。二是保障民間組織平等參與。在“強(qiáng)政府”嚴(yán)格控制下，民間組織發(fā)育不完全，自身政治力量薄弱，對政策議程設(shè)置的協(xié)商缺乏話語權(quán)，與政府形成不平等的對話格局。因此，構(gòu)建民主協(xié)商平臺要賦予民間組織在議程設(shè)置中的話語權(quán)，保障其在民主協(xié)商中的平等參與。三是確立實質(zhì)的協(xié)商對話程序。民間組織與政府的民主協(xié)商要避免流于形式，在積極開展協(xié)商活動的同時，向社會大眾及參與者公開協(xié)商內(nèi)容、進(jìn)度與結(jié)果，必要時可以建立相應(yīng)的制約機(jī)制。建立政府與民間組織進(jìn)行定時、定期的對話交流機(jī)制，嘗試將民間組織的協(xié)商參與程度納入政府績效評估指標(biāo)。四是積極協(xié)商，推動有效參與。民間組織與政府就公共問題進(jìn)行民主協(xié)商，應(yīng)在合理把握政府主導(dǎo)價值觀的基礎(chǔ)上，提高政策建議與政府價值觀的契合度，強(qiáng)化與政府的溝通，充分利用制度化的參與渠道，以增加政府對政策建議的接受程度[5]，提高民主協(xié)商效率，推動政策議程有效設(shè)置。

（三）加強(qiáng)民間組織自身建設(shè)，提高其參與能力

1.增強(qiáng)民間組織的經(jīng)營能力，突破經(jīng)費制約。突破民間組織參與政策議程的經(jīng)濟(jì)制約可以從三方面入手。一是擴(kuò)寬資金來源。民間組織不能以政府財政支持為主要資金來源，應(yīng)當(dāng)自力更生，多元化渠道籌資，增強(qiáng)組織籌集資金能力，擴(kuò)寬資金來源。例如在開展公益活動的時候，在合法且不與本組織非營利性的宗旨相違背的前提下，適當(dāng)提高經(jīng)營性收入，充實自身的資金基礎(chǔ)。二是完善民間組織內(nèi)部財務(wù)管理制度。民間組織要設(shè)立專門的財務(wù)人員，建立財務(wù)公開和預(yù)算制度，對已有的運作資金制定預(yù)算方案，及時公開財務(wù)使用狀況，合理分配組織經(jīng)費，嚴(yán)格控制經(jīng)費收支比例，降低政策參與活動成本，提高資金利用效率。三是關(guān)注潛在的捐贈群體，與個人、企業(yè)建立良好合作關(guān)系。民間組織在參與政策議程過程中需要與社會大眾、社會企業(yè)建立良好關(guān)系，大力宣傳組織的社會公益目標(biāo)、服務(wù)宗旨，爭取個人與企業(yè)認(rèn)同，培養(yǎng)潛在捐贈群體，激發(fā)社會群體的公益精神，吸引更多社會民眾與企業(yè)的資助，增強(qiáng)組織經(jīng)濟(jì)實力，為民間組織參與政策議程設(shè)置活動提供經(jīng)濟(jì)支持。

2.加強(qiáng)民間組織的人力資源建設(shè)，提高其參與能力。一是加強(qiáng)培訓(xùn)交流，提高組織工作人員專業(yè)素質(zhì)。民間組織一方面需要加強(qiáng)組織工作人員對有關(guān)公共政策制定的專業(yè)學(xué)習(xí)，增進(jìn)工作人員對政策議程設(shè)置過程的了解，為民間組織高效參與政策議程設(shè)置做好知識儲備；另一方面需要加強(qiáng)與高校、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的人才交流，增強(qiáng)民間組織中政策咨詢?nèi)藛T和專業(yè)政策研究人員的比例，提高組織政策參與的專業(yè)能力，促進(jìn)政策議程參與的科學(xué)性。二是合理調(diào)整組織成員結(jié)構(gòu)，注重專職與兼職人員的合理控制，改善人員學(xué)歷層次比例，引進(jìn)高學(xué)歷、高素質(zhì)人才，構(gòu)建政策參與專業(yè)化隊伍。三是注重對民間組織領(lǐng)導(dǎo)者的能力建設(shè)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)者主動參與議程設(shè)置意識，提高領(lǐng)導(dǎo)者的組織管理能力和協(xié)調(diào)能力，使工作人員人盡其才，發(fā)揮最大合力，推動議程設(shè)置的專業(yè)與高效。

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