簡政放權的行動邏輯與實現(xiàn)路徑

馬正立

摘要：鄧小平曾指出改革是一場革命。國家治理現(xiàn)代化所提出的簡政放權改革新要求也應該是一場革命。這場革命要求從一元治理結構轉向多元治理結構，從集權轉向分權、從禮治轉向法治、從管制轉向服務、以黨內(nèi)民主帶動社會民主，從而實現(xiàn)治理結構與治理方式的現(xiàn)代化轉型，以此作為推進簡政放權的切入點。可以說，作為推進國家治理現(xiàn)代化的一項戰(zhàn)略部署，簡政放權以治理結構轉型與治理方式變革為邏輯基礎，旨在厘清政府、市場與社會三者邊界，構建“有限政府”“責任政府”和“服務政府”，還“利”于民、還“效”于市場、還“權”于社會，以此提高政府效能，激發(fā)市場活力，提升社會創(chuàng)造力，最終達到國家善治目標。

關鍵詞：治理現(xiàn)代化；簡政放權；政府效能；市場活力；社會創(chuàng)造力

中圖分類號：D63-3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0004-05

黨的十八屆三中全會提出全面正確履行政府職能，進一步推進簡政放權。[1]簡政放權可以說是實現(xiàn)經(jīng)濟轉型升級的關鍵。那么，為什么此前幾輪簡政放權不斷暴露出動力不足的弊端呢？相關研究表明，由于我國長期所依賴的“一元管理結構”與傳統(tǒng)管理方式具有制度鎖定性和慣性作用，這導致一系列簡政放權改革很難收到真正成效。黨的十八大以來，在治理現(xiàn)代化不斷推進的過程中，治理結構與治理方式也隨之相應發(fā)生現(xiàn)代轉型，這個轉型過程便是簡政放權持續(xù)推進的切入點。

一、簡政放權的主要目標：政府效能、市場活力與社會創(chuàng)造力不斷提升

從治理主體角度看，人類社會至今經(jīng)歷了自治——官治——共治三種形式。改革開放以來，我國社會領域形成三個相對獨立的子系統(tǒng)：政治系統(tǒng)（政黨與政府）、市場系統(tǒng)（包括國企）和社會系統(tǒng)（社會組織與公民），這三個子系統(tǒng)的協(xié)同共治是治理現(xiàn)代化的應有之義。隨著市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)不斷成長，還“利、效、權”于市場與社會，將是一個不可逆轉的過程。簡政放權的直接目的便是通過對政治系統(tǒng)所占的權力做“減法”，對市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)所獲的權力做“乘法”，以提高政府效能，激發(fā)市場活力，提升社會創(chuàng)造力，進而提升政府、市場和社會等治理主體的治理能力，從根本上推進治理現(xiàn)代化。

（一）簡政放權是提高政府效能的根本要求

黨的十四大以來，我國不斷推進政府職能轉變，政府、市場與社會三者朝著良性方向協(xié)調(diào)互動。但從總體上看，在監(jiān)管市場和管理社會方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會提出繼續(xù)將簡政放權作為推動政府職能轉變的著力點。政府作為公共權力運行的主要載體，只有通過簡政放權，對政府“做減法”，不斷削權，才能使其卸下多余包袱，真正提高政府效能。一方面，精簡機構和工作人員；另一方面，還權于市場和社會。“簡政”為外在表現(xiàn)，“放權”是實質(zhì)。有所不為才能有所為，只有通過取消和下放權力，政府才能謀全局、抓長遠，有效提升自身治理能力，促進全面正確履職，更好地為經(jīng)濟和社會發(fā)展服務。

（二）簡政放權是激發(fā)市場活力的迫切需要

經(jīng)濟運作方式至少需要三個要素，即市場平臺、市場角色以及交易規(guī)則。由此，經(jīng)濟要得到充分發(fā)展，合理搭建市場平臺是關鍵，明確而獨立的所有權是市場平臺最基本的構造。如何使市場在資源配置中起決定性作用，從而使政府更好發(fā)揮效能呢？從根本上講，這便要繼續(xù)轉變政府職能，進一步簡政放權的出發(fā)點便是解決政府所承擔的組織和信息成本過高、公務員積極性過低等問題。如果交易費用接近于零，經(jīng)濟的組織成本就一定趨于無窮大，[2]24這恰恰是政府過多干預市場的邏輯結果。由于當前我國政府直接干預資源配置范圍仍沒有縮小，這在某種程度上束縛了市場這只無形之手的活動空間，抑制了市場主體內(nèi)在活力的有效發(fā)揮。有效市場競爭的形成需要市場自身運作執(zhí)行規(guī)則機制，從而回歸市場經(jīng)濟本質(zhì)。由此，通過深化行政審批制度改革，用政府權力減法換取市場活力“乘法”，一方面可以降低市場主體準入門檻，激活市場傳導機制；另一方面可以優(yōu)化配置市場資源，促進技術創(chuàng)新進步和人力資本累積，從而增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。

（三）簡政放權是提升社會創(chuàng)造力的必然選擇

從政治角度看，簡政放權涉及向社會系統(tǒng)放權，這可以提高公民政治參與度，提升保護個人權利。從經(jīng)濟角度看，政府向社會讓權意味著推動政府控制的企業(yè)民營化，從而保護私人產(chǎn)權。由于過去人們參與公共事務范圍有限，并缺乏對政府的問責手段；社會組織發(fā)育不足，又缺乏規(guī)范管理，這導致很多問題需要依靠政府解決，政府疲于奔命，公共服務供給質(zhì)量卻不高。從整體上看，問題的根源在于：一方面，在某種程度上，政府的大包大攬限制了社會組織發(fā)育空間和公民參與政治渠道的擴寬；另一方面，規(guī)范管理方面配套措施仍不健全，在某種程度上抑制社會創(chuàng)造力發(fā)揮。由此，轉變政府職能，通過對政府權力“做減法”、責任“做加法”，明晰“模糊的權力”，明確“模糊的邊界”，交出可以由社會系統(tǒng)自身處理的事務，減輕政府負擔，從而為社會系統(tǒng)提供不斷發(fā)育的土壤。

二、簡政放權的邏輯基礎：治理結構與治理方式現(xiàn)代化

改革開放30多年以來，政治系統(tǒng)在向社會和市場放權方面進行了大量探索。在向市場放權過程中，由于采取下放國企控制權，地方政府成為國企的產(chǎn)權所有人，各地官員展開GDP競爭，這在某種程度上促進了市場化進程，但同時也滋生了地方保護主義，以及各種類型的尋租行為。在向社會放權過程中，相關改革政策的實施并未達到既定效果，社會公共服務整體水平不高。總體來看，簡政放權實踐取得了一定成效，但由于管理思維和利益固化等因素影響，依然存在政府職能定位與權力邊界劃分不清等難題。如何解決簡政放權過程中所面臨的難題？這便需要準確把握治理現(xiàn)代化背景下簡政放權的邏輯基礎，以此保證簡政放權路徑選擇的合理化和科學化。

（一）簡政放權與治理結構現(xiàn)代化

建國初期，計劃體制和“職能同構”條件下，我國治理結構呈現(xiàn)行政發(fā)包模式。作為單一制國家，維持著政治上的集權結構，也可以稱其為全能主義治理結構，這種結構治理主體單一化，即所有權力集中于唯一的權力機構。這個唯一的權力機構是各級黨委或黨支部，管理國家各領域事務?？梢哉f，它是適應客觀時空條件下，動員并集中全社會力量進行社會主義建設的選擇，這種“行政主導構成了中國經(jīng)濟高速增長的組織部分”。[3]167然而，任何政權的合法性都不可能永遠建立在經(jīng)濟績效上，何況這種帶有強勢主導特征的治理結構，可能會導致政治上的專權和管理上的低效，治理主體的部分創(chuàng)造性和自主性被抑制，從而未來某個時期將會呈現(xiàn)經(jīng)濟效用遞減趨勢?？梢哉f，高度集權的計劃體制逐漸累積了奇高無比的運行成本，[3]179導致無法有效行使國家權力。憑借權力的強制性，政府短期可能取得成效，但是隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，大數(shù)據(jù)和云計算時代來臨，社會智力含量增加，社會主體多元化，利益多元化等因素不斷呈現(xiàn)，各領域呈現(xiàn)出一系列悖論性現(xiàn)象，不妨稱之為“轉型悖論”。在此背景下，當改革一旦觸及到權力，治理能力和治理績效方面所呈現(xiàn)的種種弊端就會充分暴露。

改革開放后，市場資源配置方式發(fā)生變化，全能主義治理結構發(fā)生轉型，這個轉型過程始于黨政分開。隨著黨政適度分離，執(zhí)政黨作為社會前進的“火車頭”，主要承擔政治領導責任，政府官員作為“這條政治列車的駕駛員”，則承擔著相應的行政事務責任。與此同時，一系列行政管理體制改革相繼啟動，改革主要圍繞政府職能轉變，以放松對市場和社會干預為主要內(nèi)容。從20世紀80 年代開始，“政企分開”和“政社分開”的體制改革開始施行，黨和政府更少直接管理城鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟事務。

縱觀向市場系統(tǒng)放權過程，1984年12月，國營企業(yè)廠長（經(jīng)理）開始實行新的任期制度。從1985年開始，連續(xù)幾次的價格改革意味著物價放開由市場決定。1993 年11月，以《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》為契機，政府不再是企業(yè)的治理主體，企業(yè)成為自主管理的法人治理結構。[4]在整個放權過程中，我國產(chǎn)權制度也呈現(xiàn)出一個不斷展開過程，即通過承包劃出私有使用權，使用權演變?yōu)檗D讓權，承認了生產(chǎn)資料的私人所有權，形成“以私產(chǎn)為基礎的公產(chǎn)”。

縱觀向社會系統(tǒng)放權過程，80 年代末，先后推行農(nóng)村村民自治和城市居民自治，從而邁出社會分權的重要一步。90 年代開始新一輪政府機構改革，以一些政府機構被改造為行業(yè)協(xié)會為契機，政府管理職能開始移交給行業(yè)管理組織，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會、紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳?，這是職業(yè)自治的重要步驟。90 年代后期和21世紀初，除原有的工會、青年團、婦聯(lián)等人民團體以外，各種民間組織逐漸發(fā)展起來并獲得政府認可。與此同時，政府開始強調(diào)社會管理職能，并且開始讓民間組織參與社會管理，從而將部分權力下放給特定的社會組織。[5]

縱觀改革開放以來治理變革軌跡，可以清晰看出，通過不斷向市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)放權，其呈現(xiàn)由一元治理結構轉向多元治理結構、由集權轉向分權的趨勢。然而，在這一轉向過程中，政府職能轉變動力不足，每當某些矛盾面臨激化時，往往通過收權和再次強化管制方式來應付困局，這便導致政府職能再次擴大。如自上個世紀90年代以來，所推行的五次行政審批改革使簡政放權處于“放與收” 的循環(huán)怪圈中。由于轉型過程呈現(xiàn)這種疲軟趨勢，加之改革形式化、缺位化和非規(guī)范化帶來改革成果碎片化，這便導致市場和社會活力難以真正釋放?？梢?，過去的政府治理結構轉型部分失靈使經(jīng)濟遭遇下行壓力，社會創(chuàng)造力也未能得到有效提升。黨的十八大以來所推進的治理現(xiàn)代化為簡政放權找到了新的突破口，即通過真正實現(xiàn)治理結構轉型，充分釋放治理現(xiàn)代化的巨大潛能，使權力真正下放到位。

（二）簡政放權與治理方式現(xiàn)代化

新一輪的簡政放權是一場偉大革命，這場革命發(fā)生在治理現(xiàn)代化推進過程中，理應以治理方式現(xiàn)代化為邏輯基礎，變革過去一切不相適應的思想方式、管理方式和活動方式等。

1.從管制方式轉向服務方式。根據(jù)福山的政治發(fā)展三大組件，即“現(xiàn)代國家建構、法治與民主責任制”，追溯我國歷史，現(xiàn)代國家建構排在我國政治發(fā)展優(yōu)先序列。建國之初，王權統(tǒng)治方式被徹底根除，管制方式取而代之，通過更多關注規(guī)范社會生活，構成一種對公民政治行為的約束，以及對市場行為和社會行為的管制。改革開放以來，管制成分日益減少，服務理念被提出。1998年通過的《國務院機構改革方案》首次將“公共服務”確立為政府服務公民、市場和社會的基本職能。[6]2004 年，“建立服務型政府”目標被確立，政府權力下放成為管制方式向服務方式轉型的必然趨勢。從中國共產(chǎn)黨十七大開始，服務型政府的基本內(nèi)容和配套制度體系被進一步明確。黨的十八大以來，治理方式真正實現(xiàn)從管制轉向服務，這也是簡政放權所應遵循的治理方式現(xiàn)代化邏輯基礎。市場和社會各自堅守所發(fā)揮作用的合法權力邊界，政府更大程度上努力扮演好參與治理主體和“元治理”角色，不再施行壟斷或強制性管制方式?？梢哉f，管制方式的權威來源是法規(guī)命令，服務方式則以一種認同和共識的合作網(wǎng)絡式權威為基礎。前者主張強制，后者以自愿為主。二者權力運行的向度也不同，管制方式主要通過制定政策或發(fā)號施令等來完成單一向度管理目標，權力運行方向則主要是自上而下。與此不同，服務方式更多的是通過伙伴、協(xié)商、合作的關系來確立認同目標，由此，權力運行的向度是多元的、相互的，呈現(xiàn)一個上下互動合作過程，即在市場原則、公共利益和認同基礎之上的合作，這便契合簡政放權的實質(zhì)。

2.從“禮治”轉向“法治”。在中國這個擁有幾千年禮治傳統(tǒng)的帶有“差序格局”特征的鄉(xiāng)土社會中，社會范圍是一個根根私人聯(lián)系所構成的網(wǎng)絡，[7]38禮是社會公認的行為規(guī)范，[7]79維持禮這種規(guī)范的是傳統(tǒng)。建國初期，在黨和政府各方面工作展開過程中，禮治這種傳統(tǒng)仍占據(jù)一席之地。改革開放后，制度建設的重要性開始被強調(diào)，“加強社會主義法制建設”被正式提出。20世紀80 年代開始倡導“法制”，即嚴格依法辦事和依法行政。20世紀80年代中期，黨的一些領導人意識到中國共產(chǎn)黨必須在法律的框架內(nèi)活動，黨的領導人也不能擁有超越法律的特權。[8]90年代后，黨的十五大提出“建設社會主義法治國家”，此后法律作為最高統(tǒng)治權威被不斷強調(diào)。黨的十六大以后，“法治”作為一種治理方式被提出，作為一種具有普遍性的訴求，法治成為善治的最高準則。在只有“禮治”而較少法治傳統(tǒng)的情況下，法治的確立也要更多靠自上而下的權力推動，這似乎是一個悖論，但是許多規(guī)律中天然帶有悖論。依靠政治制度去建立法治，是一個歷史存在，也是一種現(xiàn)實邏輯。[9]

與未來簡政放權改革聯(lián)系緊密的關鍵詞便是不確定性。所謂不確定性，在定義上就是說無法根據(jù)過去的經(jīng)驗來推斷事件未來發(fā)生的概率。[2]277例如，高度競爭性的比賽，結果的不確定性便要求比賽規(guī)則高度的確定性與明確性。同理，簡政放權改革結果的不確定性便需要簡政放權改革過程的確定性，那么，如何保障簡政放權過程所遵循規(guī)則的確定性呢？法治方式作為一種穩(wěn)定性和規(guī)則性的治理方式，便具有很高的確定性。根據(jù)上述改革開放以來的治理方式變遷分析，可以發(fā)現(xiàn)，治理方式經(jīng)歷了“禮治——法制——法治”的演變過程。法治作為可以保證確定性方式獲得普遍需求。這種對法治的需求不是來自傳統(tǒng)的立法政治，或階級和利益集團政治，而 “主要來自對現(xiàn)代城市深化秩序的認同，屬于第三產(chǎn)業(yè)時代的‘認同政治”。[10]它可以改變過去官僚體系的審批管理方式的弊端，通過法治方式厘清各部門權力、破解政策性路徑依賴慣性和封閉化推進的傳統(tǒng)模式局限，實現(xiàn)在法治軌道上把簡政放權改革推向深入，有效破除簡政放權中的隨意性、多變性和不確定性。

3.民主治理方式轉型。治理包含多元主體參與含義，例如市場主體、社會主體、公民主體等。實現(xiàn)多元主體有效參與治理，必然需要以賦予其一定權力或權利為依托。簡政放權過程涉及將權力下放到社會系統(tǒng)，這必然與一個國家的民主治理進程息息相關?？梢哉f，作為一種現(xiàn)代治理方式，民主是推進簡政放權的應有之義?？v觀我國民主實踐演進過程，近代有過三次短暫的民主思潮，即發(fā)生在戊戌變法前后、辛亥革命前后和新文化運動。三次民主浪潮大體都是由知識分子通過自上而下方式推動。在半封建經(jīng)濟占主導地位的社會， 客觀存在的經(jīng)濟基礎和社會結構，決定了經(jīng)歷短期民主浪潮后必然又回到統(tǒng)治模式。建國以來，我國形成了一系列別具特色的民主政治制度，即以人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、黨內(nèi)民主制度、基層民主制度和民族區(qū)域自治制度為基本框架的制度體系。改革開放以來，在農(nóng)村，人民公社逐漸解體，村委會這一村民自治組織形成，被稱為“草根民主”。村級民主逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳播，逐步形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直選試點，社會內(nèi)生的民主需求又逐步擴展到城市社區(qū)。隨著社會自治推行，城鄉(xiāng)治理結構和治理方式開始發(fā)生轉變，主要表現(xiàn)為地方自治、社區(qū)自治、社會組織自治、城鄉(xiāng)居民自治、行業(yè)或職業(yè)自治，以上這些構成了還權于社會系統(tǒng)的基本形式。

我國基層民主呈現(xiàn)由下至上推進趨勢，與此協(xié)同推進的黨內(nèi)民主則呈現(xiàn)由核心向外圍推進趨勢。改革開放以來黨內(nèi)民主方面所取得的進程如下：20世紀70 年代末，各級人民代表大會和各級地方政府在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權力；80 年代，縣級以下人民代表開始由直接選舉方式產(chǎn)生，黨代會常任制和干部任期制開始試行；90 年代，黨員權利保障得到重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導開始通過公推公選方式產(chǎn)生，保護人權的條款進入憲法；[11]21世紀以后，重大事務的黨委票決制被普遍推行，黨內(nèi)監(jiān)督開始試行，黨政領導干部競爭上崗得到大范圍推廣，人民代表大會常務委員會的監(jiān)督權力以法律的形式被確立，[12]重大立法和政策的聽證普遍得到推廣，政府信息開始逐漸公開。黨的十六大確立發(fā)展黨內(nèi)民主，并以此帶動社會民主?？梢哉f，黨內(nèi)民主帶動社會民主符合中國政治發(fā)展實踐邏輯。由于過去“黨國同構”體制影響，作為聚集大量社會精英并掌握政治權力的中國共產(chǎn)黨，一定程度上掌握著行政、立法和司法權力。由此，黨內(nèi)民主意味著核心權力層的民主，黨內(nèi)民主進程直接決定國家民主治理進程，從而影響簡政放權推進過程?？梢哉f，治理現(xiàn)代化為進一步推進民主開拓更大的空間，在這個空間里應義無反顧推進民主治理方式轉型，以此作為簡政放權的邏輯基礎。

三、簡政放權的路徑選擇：治理新思維、保障機制與制度體系

權力范圍大小與治理能力高低并不呈正相關關系。治理能力提升依賴于權力的有效運行，即在權力邊界受限前提下仍發(fā)揮最大有效性。在治理現(xiàn)代化框架內(nèi)，如何真正實現(xiàn)簡政放權呢？以治理結構與治理方式現(xiàn)代化為邏輯基礎，實現(xiàn)簡政放權的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進和有序落實，迫切需要樹立治理新思維，構建科學合理有效的保障機制，完善相關配套制度體系。

（一）樹立治理新思維，統(tǒng)籌規(guī)劃簡政放權戰(zhàn)略部署

“善政必簡”，突破傳統(tǒng)思維障礙，樹立治理新思維，即系統(tǒng)思維、整體思維、法治思維與參與思維，通過協(xié)調(diào)有序落實簡政放權相關各項舉措，方能提升政府治理能力，向市場與社會釋放空間與能量。

簡政放權作為一項系統(tǒng)工程，在其推進過程中應樹立系統(tǒng)性思維。行政體制改革過程不可以沿用經(jīng)濟體制改革所采用的“摸著石頭過河”的思維慣性，而是應該既“改”，也要“革”，革除過去基于政府治理能力水平不高而存在的認為“一收就死，一放就亂”等一系列錯誤思維。發(fā)揮頂層設計作用，明確改革的方向及程序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督落實。增強簡政放權全過程的組合性、結構性和整體性，明確權力“下放”的時間節(jié)點，保證各項權力按計劃有序下放，通過循序漸進地“放權”與“還權”，使市場有更大的緩沖力來承載“下放”的權力的空間。

樹立整體性思維，避免過去所出現(xiàn)的各領域改革不平衡弊病。保證各部門或各領域協(xié)同推進，例如，稅收政策應與司法部門或外資準入等領域改革協(xié)調(diào)推進，避免產(chǎn)生短板。各層級間的權力下放過程也要配套協(xié)調(diào)，如審批權與監(jiān)管權的配套?？傊?，突破傳統(tǒng)改革慣性思維，樹立全局觀，方案設計要提突破各部門利益阻礙，關鍵要做到分權、分責、分利一體化，有效處理“發(fā)散的信息流”，利用科學的學習機制及時糾錯，確保各項改革真正到位并見效。

樹立依法“確權”思維，使權力下放過程有法可依，規(guī)范政府行為。同時，下放的權力也要受到法律約束。政府放權給市場，并不意味著市場主體不受限制，市場活動還應受法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)范的約束。法無明文規(guī)定即禁止也不意味著政府可以不作為，政府還需要有效激發(fā)社會活力，維持社會秩序，創(chuàng)造社會福利，保障公民權利。放權以后，產(chǎn)權可以通過市場競爭約束，但放出來的行政權力要靠法治才可以有效約束。[2]69由此，應有效運用法律所賦予的自由裁量權，保證政府在法律的框架內(nèi)因地因時制宜，從而形成“人民授權——權力運行——服務權利——權利惠民——公共權利再次讓渡為權力”的良性循環(huán)。

樹立“互聯(lián)網(wǎng)+群眾參與”思維，轉變過去政府主導思維，充分利用大數(shù)據(jù)平臺來提升群眾參與性。由于處于社會與市場領域中的行政相對人對取消或下放的事項更具有發(fā)言權，可以通過擴大宣傳和公開信息等方式主動及時回應企業(yè)和百姓，引導其積極參與，發(fā)揮社會與市場兩個主體作用。暢通信息獲取渠道，保證市場主體真正可以了解并清楚相關政策以及自己所承接的各項權力；通過互聯(lián)網(wǎng)使信息對稱，保證相關信息多層次和多維度地呈現(xiàn)給大眾；借助大數(shù)據(jù)時代的互聯(lián)網(wǎng)平臺公開政府的權力運作過程，避免“放虛不放實”，使簡政放權真正“落地”。

（二）構建治理保障機制，協(xié)調(diào)推進簡政放權系統(tǒng)工程

以治理結構轉型為契機，真正推進簡政放權，需要通過加強頂層設計，完善協(xié)調(diào)治理機制。其一，構建黨政協(xié)同治理機制。由于執(zhí)政黨在治理結構中處于總攬全局地位，并擁有整合資源的強大優(yōu)勢，一直以來，政府在簡政放權過程中面臨困境時，便經(jīng)常憑借黨的領導體制的這種優(yōu)勢，重新干預經(jīng)濟運行過程。因此，改進黨的領導方式是簡政放權的當務之急，即實現(xiàn)科學執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政相統(tǒng)一。關鍵是通過“權力清單”和“責任清單”制度等確立黨與政府的權力邊界。其二，完善中央與地方政府協(xié)調(diào)治理機制。一方面，由于頂層設計的缺陷，導致各個地方政府簡政放權舉措?yún)⒉畈积R，呈現(xiàn)不均衡特征；另一方面，由于地方保護主義存在，簡政放權涉及地方政府切身利益，很容易出現(xiàn)簡政放權的隱性化現(xiàn)象，即存在“權力截留”或“改頭換面”。例如，非行政許可審批或第三方“中介服務”等。因此，需要探索政府間新型合作模式，科學配置公共資源，合理各地方政府權力與職責分工，增強推動簡政放權的積極性。其三，構建部門間的協(xié)調(diào)治理機制。政府治理結構依賴于政府職能定位，并體現(xiàn)在政府機構框架的設計之中。由于政府機構設置具有“機構鎖定”慣性，政府部門往往會患“帕金森癥”，也就是，只要政府機構存在便必然為自身尋求職能，從而出現(xiàn)簡政放權的形式化或隱性化傾向，即“放虛不放實”或者“放責不放權”。因此，簡政放權的關鍵是加強大部門體制改革，整合機構職責，增強簡政放權過程的匹配效應。

在推進簡政放權過程中，還要合理構建保障改革順利推進的相關機制，統(tǒng)籌配套改革，消除“中梗阻”，避免截留改革紅利。其一，完善簡政放權長效運行機制。通過延伸改革配套措施，放管結合，完善改革相關舉措的落實程序，嚴格落實相關部門各項任務。其二，建立治理主體參與機制。將利益相關方引入簡政放權全過程，充分調(diào)動治理主體的積極性和創(chuàng)造性，增強簡政放權過程中各治理主體參與度；將推進改革的依據(jù)、過程、結果公開，保證企業(yè)或市場“聽得懂”“信得過”，使改革過程公開透明。其三，完善考評機制。依照工作程序，招標第三方機構，聘請各領域專家，制定各類“簡政”事項以及“放權”進程的審核標準和編制標準，并對簡政放權改革過程進行科學合理評估。綜合第三方評估結果，并參照社會公眾參與過程的相關評價，及時解決所存在問題。其四，健全責任追究機制。在完善權力清單同時，配套責任清單，明確權力主體的職責權限，把其納入年度考核內(nèi)容，對落實不力的要嚴肅追究責任。其五，完善事前事中事后監(jiān)管機制，加大督查力度，創(chuàng)新督查方式，推進政府對市場和社會的監(jiān)管常態(tài)化和精細化，努力做到放活與監(jiān)管同步到位。

（三）完善治理制度體系，有序落實簡政放權相關舉措

簡政放權改革的科學化、規(guī)范化、法治化是關鍵。通過治理制度體系的完善過程，即構建改革制度框架、規(guī)范改革流程、完善配套制度等一系列相關舉措，使簡政放權走出“人治魔咒”，避免經(jīng)歷以往的“放——亂——收”周期性重演。

首先，構建科學合理有效的改革制度框架，以確定性的制度設計應對改革結果的不確定性。在時間上，制定簡政放權改革的路線圖和時間表，并將其調(diào)整以及推進過程制度化，避免執(zhí)行過程的隨機性。在此過程中，相關保障法律法規(guī)起草、修訂、審核、清理等工作應具備及時性，保證法律法規(guī)的修訂與簡政放權改革同步進行。具體來說，全面清理失效或不適宜新時期客觀條件的相關文件；按照改革推進時間節(jié)點，及時將保留或者下放的權力關進密閉的制度之籠中。在空間上，構建各領域間、部門間或層級間的協(xié)作制度框架，保證各改革部門之間及時共享相關信息。對簡政放權過程中所應起草或者修訂的一系列法律法規(guī)要嚴格把關，防止部門利益法制化，發(fā)現(xiàn)問題及時抄告或移送相關部門或領導，并對接下來的情況進行跟蹤。

其次，實現(xiàn)簡政放權實施流程以及運行程序法治化，為改革順利推進提供合理性和合法性條件。一是簡政放權的實施流程應遵循職權法定原則，在職權范圍內(nèi)具體實施，嚴禁法律范圍之外的擴權設權。從中央到地方各級政府逐步放權，并通過及時調(diào)整各項規(guī)章制度，保證各項相關改革措施的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件具有指引性和可操作性，以此保證地方政府有規(guī)可循。二是以法律授權為依據(jù)，完善“三張清單”制度，通過“權力清單”“責任清單”和“負面清單”使政府各部門明確權力與義務，實現(xiàn)“清單之外無權力”，做到“清單之外無禁區(qū)”，避免出現(xiàn)借“清單”規(guī)避應盡義務情形。三是及時將縣級“清單”試點所總結出的經(jīng)驗，以法律形式確定下來，低位階規(guī)章成熟后可以上升為法律，避免法律滯后，將維護保障秩序和激發(fā)釋放活力有機統(tǒng)一起來。

最后，完善各項配套制度，真正系統(tǒng)推進簡政放權。簡政放權作為一項系統(tǒng)工程，如果僅著眼于審批的財政支付或者工資福利等方面，則會缺乏長期實效性。例如，相比作為“權力過分集中”派生物的龐大黨政系統(tǒng)，行政系統(tǒng)卻負擔著更多的經(jīng)濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)運轉事務。因此，通過改革人事權，擴充財權、下放事權，使地方政府的人權、財權和事權合理匹配，減少消耗簡政放權副產(chǎn)品——重新安排官員的難度。在此過程中，應注意不斷優(yōu)化部門編制資源配置。將編制合理配置到重點領域，通過編制的只減不增來形成倒逼機制，從某種程度上有力地推進簡政放權。此外，及時調(diào)整和完善其他配套制度，形成互相銜接的制度體系，而不僅僅是零碎的制度要素，使諸多制度配套協(xié)調(diào)有序施行。例如，建立企業(yè)“黑名單”或異常名錄等制度，推進社會誠信體系建設，從而激發(fā)市場與社會活力。

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