中國城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展、內(nèi)涵及趨勢

公圓圓

摘 要：中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市社區(qū)成為對國家、社會治理水平進(jìn)行衡量的重要標(biāo)尺，因此對于城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的研究就更顯迫切。本文從城市社區(qū)治理的發(fā)展及內(nèi)涵方面進(jìn)行剖析，從中發(fā)現(xiàn)其發(fā)展趨勢，有利于提升城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的能力，從而進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；社區(qū)治理；治理現(xiàn)代化

“社區(qū)”這一概念來源于斐迪南·滕尼斯的《社區(qū)與社會》。但是“社區(qū)”一詞是我國費(fèi)孝通先生帶領(lǐng)燕京大學(xué)社會學(xué)系學(xué)生，翻譯滕尼斯的著作時，首創(chuàng)的。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，美國處于制造業(yè)的極速發(fā)展時期，因此加劇了全社會的人口流動，大批勞動力從農(nóng)村向城市集聚，引起了諸多“城市病”，由此，社區(qū)研究被引入城市。在工業(yè)化、城市化的推動下，傳統(tǒng)的社區(qū)與現(xiàn)代社會的發(fā)展走向是相逆的[1]，傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式也不能適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展方向，因此，社區(qū)也從管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫怼?/p>

一、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的背景及發(fā)展階段

（一）城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的背景。中國正處在社會轉(zhuǎn)型時期，從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代社會，同時又從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌。從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，也就是現(xiàn)代化的過程。20世紀(jì)70年代，美國亨廷頓歸納了現(xiàn)代化的九個特征：現(xiàn)代化是革命的過程，是復(fù)雜的過程，是系統(tǒng)的過程，是全球的過程，是長期的過程，是有階段的過程，是趨同的過程，是不可逆的過程，是一個進(jìn)步的過程。[2]從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌是一個漫長的過程。在這一過程中，我國城市的社會管理結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生很大變化，以前的“單位人”正逐漸成為“社會人”，城市中原有的 “單位制”和“街居制”相繼失靈，社區(qū)也就應(yīng)運(yùn)而生，社區(qū)的治理成為了城市治理的主要內(nèi)容。[3]

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，同時提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市治理特別是城市基層治理的地位顯得尤為突出，而城市社區(qū)作為城市的基本單元，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化也將成為必然。

（二）城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段。1950年代，“社區(qū)發(fā)展”在聯(lián)合國的倡導(dǎo)和推動下，成為全球性的概念和課題，旨在促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣M(jìn)步與發(fā)展，后逐漸強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)注居民及其他社區(qū)成員的社區(qū)參與和管理水平的提高。我國的社區(qū)發(fā)展是在政府的推動下一步步發(fā)展的。新中國成立后，我國在不同時期采取不同政策，到20世紀(jì)90年代初，才開始借鑒西方的社區(qū)發(fā)展理念。雖然西方發(fā)達(dá)國家的社區(qū)發(fā)展理念與我國的社區(qū)建設(shè)有所不同，但其根本目的都是相通的，扶貧助困，縮小貧富差距，使民眾能夠共享現(xiàn)代化的成果。

新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨接管大城市，廢除保甲制，隨后，各城市逐步成立防護(hù)隊、居民小組、居民委員會等名目不同的居民組織。由于基層管理需要，1954年，頒布了《城市居民委員會組織條例》，其性質(zhì)為城市基層居民群眾自治組織，使得城市政權(quán)延伸到街道，也使得城市社區(qū)得以進(jìn)行社會控制。同年，全國人大常委會通過了《城市街道辦事處組織條例》，統(tǒng)一了街道組織形態(tài)，也就出現(xiàn)了街道辦事處。但是，從1958年到1978年期間，由于“人民公社運(yùn)動”、“文革”的影響，使得街道社區(qū)完全單位化，削弱了城市社區(qū)的功能。

1979年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！边@就重新確立了街道辦事處的性質(zhì)。1986年，我國民政部提倡在城市基層開展社區(qū)服務(wù)，“社區(qū)”被正式納入到城市管理的范疇。1989年為了加強(qiáng)城市居民委員會的建設(shè)，頒布了《居委會組織法》，其中明確規(guī)定：“居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動”。90年代起，我國開始加強(qiáng)對社區(qū)的建設(shè)。1991年，崔乃夫部長明確指出，城市基層組織建設(shè)應(yīng)該著重抓好社區(qū)建設(shè)。1995年，上海市推進(jìn)了街道體制改革和街道管理體制轉(zhuǎn)為社區(qū)管理體制改革。1998年，國務(wù)院正式認(rèn)可“社區(qū)建設(shè)”概念，使我國社區(qū)建設(shè)在制度上有了保證。1999年，開展“全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)”的試點(diǎn)工作。2005年民政部部長李學(xué)舉在全國社區(qū)建設(shè)工作會議閉幕式上作了題為“建設(shè)和諧社區(qū)，為構(gòu)建和諧社會奠定基礎(chǔ)”的講話，由此開啟了和諧社區(qū)建設(shè)新的篇章。隨著改革的深入，各個城市進(jìn)行了不同程度的社區(qū)體制改革和街道體制改革。

2013年黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！鄙鐓^(qū)治理，其實就是國家治理的基礎(chǔ)工程。2014年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》提出，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。2016年4月，顧朝曦副部長強(qiáng)調(diào)，要以推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化為著眼點(diǎn)，進(jìn)一步創(chuàng)新社區(qū)治理體制；要以編制城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃為切入點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。這些都標(biāo)志著中國城市社區(qū)治理正走向現(xiàn)代化道路。

二、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵：

（一）城市社區(qū)治理理念的現(xiàn)代化。中國在進(jìn)入21世紀(jì)第二個十年，以中國共產(chǎn)黨十八大為標(biāo)志，開始駛?cè)霗C(jī)遇和風(fēng)險都前所未有的新征程。當(dāng)前中國社會領(lǐng)域面臨諸多問題，這對于提高社會管理水平就提出更高的要求，中國只能通過深化改革，由傳統(tǒng)社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。要想達(dá)到這種轉(zhuǎn)變，就必須先擺脫傳統(tǒng)的行政化管理理念，在治理理念上創(chuàng)新。理念是行動之引領(lǐng)，因此城市社區(qū)建設(shè)工作必須從傳統(tǒng)的“管理”理念轉(zhuǎn)為“治理”理念，也就是：參與主體從傳統(tǒng)的“單一”性理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣毙岳砟?，社區(qū)工作從傳統(tǒng)的“上傳下達(dá)”理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡睦砟睢＿@一系列的轉(zhuǎn)變，是理念上的創(chuàng)新，是城市社區(qū)治理的傳統(tǒng)理念向“多元共治、和諧共贏”現(xiàn)代化理念的發(fā)展。

（二）城市社區(qū)治理主體的現(xiàn)代化。在我國的城市社區(qū)建設(shè)中，政府曾作為單一的社會管理主體獨(dú)挑重任，依靠自上而下的行政命令壟斷城市社區(qū)所有的資源，無法走出大政府的思維。隨著城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展，城市社區(qū)治理的主體不再單一化，政府逐步退居二線。很多項目政府不再直接承辦而是提供政府購買服務(wù)，或廣泛吸引社會資本參與共同治理。現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理主體應(yīng)該是打破原有政府與社區(qū)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，形成黨、政府、居民和社會組織等多方合作，協(xié)同治理的關(guān)系。

（三）城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)代化。從中國的城市社區(qū)治理發(fā)展和演變過程中，我們可以清楚地看到，“單位制”、“街居制”模式，是以街道、居委會為治理主體，采用上傳下達(dá)式的管理方式。其管理行政性極強(qiáng)，居委會的群眾性、自治性根本無從體現(xiàn)。這就要求城市社區(qū)治理模式必須要創(chuàng)新，必須要突破傳統(tǒng)的單一、靜態(tài)和孤立模式。城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)代化就要求，治理主體要多元化，治理方式要良性互動，將每個單獨(dú)的領(lǐng)域、層次，分散的資源，整合起來，使之形成多元化、系統(tǒng)化、協(xié)同化的現(xiàn)代化模式。

（四）城市社區(qū)治理體制的現(xiàn)代化。由政府獨(dú)挑重?fù)?dān)的傳統(tǒng)體制已不適用于當(dāng)下的多元參與、協(xié)同共治的新的治理模式。在社會治理現(xiàn)代化的要求下，城市社區(qū)治理必須破除不適用的舊的體制，建立現(xiàn)代化的新體制。新體制的建設(shè)要理順政府、居民、社會組織等多元主體之間的關(guān)系，要搭建政府主導(dǎo)、社區(qū)自治、多元參與的現(xiàn)代化治理體制的架構(gòu)，要建立由政府主導(dǎo)，社會組織與居民共同參與的治理平臺，要健全社區(qū)治理工作機(jī)制和法律法規(guī)。

三、城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢

（一）城市社區(qū)治理將發(fā)展為多主體共同治理的模式。城市社區(qū)治理現(xiàn)代化就要求政府與其他社會主體或市場治理主體之間構(gòu)建一種平等的、合作與協(xié)商的共治關(guān)系。[4]隨著社會轉(zhuǎn)型，舊有一元治理模式將被多元共治模式所取代。政府不再是社區(qū)治理的主導(dǎo)核心，它將把大量責(zé)任、權(quán)力轉(zhuǎn)移給其他的治理主體，引導(dǎo)多元的治理主體互相合作，共同參與，并扶持社區(qū)中介組織和社會組織，激發(fā)社區(qū)居民自治力，使城市社區(qū)形成一種多主體廣泛共治的模式。

（二）政府在城市社區(qū)治理中將由全面管控轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)互動。在城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的形勢下，政府一元管控的治理方式已不再適用，政府的角色應(yīng)由一元管控者轉(zhuǎn)為引導(dǎo)支持者。在城市社區(qū)治理過程中，政府應(yīng)逐步地引導(dǎo)、支持社區(qū)自治能力的養(yǎng)成。社區(qū)居民對于社區(qū)治理的主動性、參與性并不高，政府應(yīng)作為倡導(dǎo)者，去指導(dǎo)社區(qū)工作人員和居民，激發(fā)他們的積極性，讓其主動參與到社區(qū)治理中來。隨著社區(qū)自治能力的提升，政府由前臺轉(zhuǎn)向幕后，從全面管控轉(zhuǎn)為對多元主體進(jìn)行引導(dǎo)并與其互動治理的角色。

（三）城市社區(qū)治理政策的制定與推進(jìn)中構(gòu)建溝通渠道。2015年2月21日，新華社發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》。其中第十六條“新建住宅原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”引起了輿論浪潮，許多民眾不能對其進(jìn)行正確解讀，單純地將其理解為“拆除院墻”。由于缺乏良好的溝通渠道，造成政策推進(jìn)的困難。在城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的當(dāng)下，政府與民眾之間構(gòu)建良好溝通渠道，才能使城市社區(qū)治理政策良好推行。

（四）社區(qū)中介組織與社會組織將在城市社區(qū)治理中發(fā)揮更大的能動作用。城市社區(qū)治理動力的來源是基層社會自治，這就要求社區(qū)中介組織、社會組織參與到城市社區(qū)治理中來。政府在由前臺轉(zhuǎn)向幕后的過程中，需要社區(qū)中介組織與社會組織承擔(dān)這部分職能。政府引導(dǎo)、支持，讓社區(qū)中介組織與社會組織對接、整合社區(qū)資源，組織社區(qū)居民共同參與到社區(qū)治理中，使城市社區(qū)自治能力不斷提高，形成良好的自治體系。所以說，社區(qū)中介組織與社會組織將發(fā)揮越來越大的能動作用。

四、結(jié)語

城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化還沒有完成，它是一個持久的動態(tài)過程，需要政府與居民、社會組織等多元主體共同參與，整合社區(qū)資源，形成多元共治的模式，才能使得城市社區(qū)治理更快地走向現(xiàn)代化。

（作者單位：西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 張林江.走向”社區(qū)+”時代：當(dāng)代中國社區(qū)治理轉(zhuǎn)型[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社·皮書出版分社，2015：61

[2] 李荃輝.成都構(gòu)建社區(qū)社會化服務(wù)體系研究——以成華區(qū)社區(qū)建設(shè)為例[M].四川：四川出版集團(tuán)·四川科學(xué)技術(shù)出版社，2009：7-8

[3] 黃維民.現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理架構(gòu)探析[J].國家治理，2015，（34）：29

[4] 周慶智.論中國基層政府治理現(xiàn)代化[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016，（3）