呂朝輝

摘要：如果說群眾路線在邊疆民族地區(qū)的深入貫徹落實(shí)，延續(xù)了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，彰顯了黨的政治優(yōu)勢，那么，基于中國共產(chǎn)黨治邊經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而成的邊疆軟治理模式，則充分體現(xiàn)出具有中國特色的邊疆治理優(yōu)勢。群眾路線和邊疆軟治理模式之間，存在著“你中有我、我中有你”的二維關(guān)系，形成了政治意志和行政執(zhí)行的有機(jī)契合。厘清這種二維關(guān)系，關(guān)鍵在于深刻把握群眾路線的邊疆軟治理功能和邊疆軟治理模式的群眾路線意義，進(jìn)而尋求有效實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)路徑。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；群眾路線；邊疆軟治理模式；二維關(guān)系；實(shí)踐機(jī)制

中圖分類號：D252

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）10-0029-05

以“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”為核心內(nèi)容的群眾路線，始終是貫穿于中國共產(chǎn)黨革命、建設(shè)和改革不同歷史時期的最大政治優(yōu)勢。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和社會階層利益的不斷分化，加之錯綜復(fù)雜的民族宗教因素，廣大邊疆民族地區(qū)的社會生態(tài)和群眾基礎(chǔ)發(fā)生了很大變化，邊疆治理的形勢更顯復(fù)雜、任務(wù)更顯艱巨。但“不論過去、現(xiàn)在和將來，我們都要堅(jiān)持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”。[1]與此相對應(yīng)，中國共產(chǎn)黨在治理邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐中，逐步探索出了一種經(jīng)濟(jì)上予以照顧、情感上特別關(guān)懷、文化上注重交融、治理上追求靈活的軟治理模式，①以此區(qū)別于以法紀(jì)和專政為主要手段的硬治理模式。如建國初期派遣解放軍和民族工作隊(duì)到邊疆民族地區(qū)“交朋友、做好事”；社會主義改造中的“慎重穩(wěn)進(jìn)”和“直接過渡”政策；新時期的“興邊富民”和“對口支援”政策等，均充分體現(xiàn)了軟治理模式的明顯特征和要求。

群眾路線和邊疆軟治理均屬于中國特色政治話語體系下的理論與實(shí)踐范式，是執(zhí)政黨實(shí)事求是地解決中國特定問題的路線方針和政策方案。置于邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程中予以審視，群眾路線和邊疆軟治理之間存在著密不可分的互動和同構(gòu)關(guān)系。一方面，群眾路線的核心內(nèi)容確立了邊疆軟治理的價(jià)值追求，“一切為了群眾，一切依靠群眾”賦予邊疆軟治理的合法性，“從群眾中來，到群眾中去”表征邊疆軟治理的有效性。另一方面，群眾路線的持續(xù)生命力，只有在邊疆軟治理的具體實(shí)踐中才能得以體現(xiàn)、維系和壯大。鑒于群眾路線和邊疆軟治理之間密不可分的二維關(guān)系，通過梳理兩者之間的內(nèi)在邏輯，厘清群眾路線的邊疆軟治理功能和邊疆軟治理的群眾路線意義，從而實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一，顯然對于加快推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐意義。

一、群眾路線與邊疆軟治理的內(nèi)在邏輯

作為一種執(zhí)政思路的群眾路線和作為一種治理模式的邊疆軟治理之間，具有密不可分的內(nèi)在邏輯，兩者類似于政治意志和行政執(zhí)行的“一物之兩面”關(guān)系。如果說邊疆軟治理模式的運(yùn)用必須遵循群眾路線的價(jià)值要求，那么，群眾路線的治理價(jià)值則必須借助于邊疆軟治理過程的豐富實(shí)踐得以體現(xiàn)；如果說群眾路線是貫穿邊疆軟治理過程的“生命線”，那么，邊疆軟治理則是彰顯群眾路線價(jià)值本質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。兩者構(gòu)成一種互補(bǔ)互促、相輔相成的內(nèi)在邏輯關(guān)系，具體包括以下三個方面。

1.目標(biāo)指向和價(jià)值追求的一致性。在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)上傾斜、文化上包容、生活上照顧、情感上關(guān)懷等治理原則的前提下，邊疆軟治理著重強(qiáng)調(diào)對邊疆廣大各族群眾所面對的現(xiàn)實(shí)問題的解決，所盼望的現(xiàn)實(shí)要求的滿足，所憂慮的現(xiàn)實(shí)困難的排解，所急需的現(xiàn)實(shí)服務(wù)的提供，尤其關(guān)注少數(shù)民族群眾的精神文化需求、物質(zhì)生活需求和情感心理需求的有機(jī)平衡。群眾路線實(shí)踐的目標(biāo)指向于密切聯(lián)系基層群眾、廣泛收集民情民意、積極回應(yīng)群眾呼聲、拓展群眾參與渠道，進(jìn)而始終維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好和發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。邊疆軟治理的各項(xiàng)政策安排，必須明確體現(xiàn)群眾路線的價(jià)值追求；群眾路線的實(shí)踐，必須落腳到利于邊疆軟治理效能的提升。盡管邊疆軟治理和群眾路線實(shí)踐機(jī)制的適用條件、范圍、手段存在差異，但兩者的目標(biāo)指向均在于使發(fā)展成果更多更廣泛更公平地惠及邊疆各族群眾，在“一切為了群眾”上實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一和有機(jī)契合。拋開執(zhí)政理念與治理方式的形式差異，群眾路線和邊疆軟治理均致力于開辟各族群眾走向幸福生活的新路徑，致力于暢通政權(quán)系統(tǒng)和邊疆社會良性互動的新渠道，致力于拓寬邊疆民眾自我管理和自我服務(wù)的新空間，致力于激發(fā)各族群眾自覺創(chuàng)造美麗邊疆的新動力，致力于確立生活在廣大邊疆民族地區(qū)各族群眾在邊疆社會中的主人地位、在邊疆治理中的主體地位、在邊疆建設(shè)中的主力地位、在邊疆發(fā)展中的主角地位。

2.政治優(yōu)勢和治理優(yōu)勢的互補(bǔ)性。作為中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革不同時期取得巨大成功的一大“法寶”，群眾路線已經(jīng)成為黨的一種成熟政治經(jīng)驗(yàn)，充分彰顯了黨的政治優(yōu)勢；已經(jīng)被實(shí)踐證明行之有效的邊疆軟治理模式，則充分凸顯出社會主義制度條件下治理邊疆民族地區(qū)的中國特色。就這一層面的內(nèi)在邏輯而言，實(shí)質(zhì)上就是群眾路線政治優(yōu)勢和邊疆軟治理模式治理優(yōu)勢的相互轉(zhuǎn)化及優(yōu)勢互補(bǔ)關(guān)系。

當(dāng)前，在推進(jìn)邊疆治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，群眾路線在邊疆治理中的功能與作用，不能僅僅局限于傳統(tǒng)意義上的政治動員和作風(fēng)建設(shè)，不能簡單地就群眾路線而論群眾路線，而是要根據(jù)邊疆民族地區(qū)群眾基礎(chǔ)的新變化以及群眾利益的新要求，把群眾路線的實(shí)踐機(jī)制置于特定的邊疆軟治理場景中加以開發(fā)和運(yùn)用。換而言之，如何利用群眾路線的政治優(yōu)勢擴(kuò)大邊疆軟治理勝勢，以及利用邊疆軟治理勝勢鞏固群眾路線的政治優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)成為邊疆治理現(xiàn)代化的重要議題。實(shí)現(xiàn)群眾路線政治優(yōu)勢和邊疆軟治理優(yōu)勢的互補(bǔ)互促，關(guān)鍵要改變傳統(tǒng)的群眾工作模式，“傳統(tǒng)群眾工作主要以思想政治工作為重點(diǎn)，并根據(jù)某一政治或經(jīng)濟(jì)目的開展群眾動員工作，它更多體現(xiàn)為政黨的領(lǐng)導(dǎo)和指令以及群眾的服從和執(zhí)行，就其性質(zhì)而言屬于黨群管理模式。” [2]新時期的群眾工作模式必須立足于改善民生和滿足群眾現(xiàn)實(shí)需要，依賴于黨政系統(tǒng)和廣大群眾的良性互動和彼此支持，并適時轉(zhuǎn)化為共建共享的邊疆軟治理過程，從而實(shí)現(xiàn)理念層面的群眾路線和執(zhí)行層面的邊疆軟治理的有機(jī)統(tǒng)一。

3.邏輯線路和衡量標(biāo)準(zhǔn)的交互性。群眾路線與邊疆軟治理均有各自并行的內(nèi)在邏輯線路，前者從加強(qiáng)黨員干部的作風(fēng)建設(shè)出發(fā)，贏得民心、擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)，以此為基礎(chǔ)廣泛而準(zhǔn)確地收集民情民意，從而促進(jìn)政府系統(tǒng)政策過程的科學(xué)化和民主化，最終增強(qiáng)廣大群眾的政治認(rèn)同和情感認(rèn)同。后者從國家政權(quán)系統(tǒng)持續(xù)實(shí)施體現(xiàn)軟治理特征的制度和政策出發(fā)，獲得廣大群眾對國家政權(quán)系統(tǒng)的情感認(rèn)同和政策支持，并轉(zhuǎn)化為對黨、國家、中華民族等政治單位的認(rèn)同，最終鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。由此可見，盡管兩者的邏輯起點(diǎn)和邏輯演變過程有所差異，但在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和“一切為了群眾”這兩條邏輯主線的串聯(lián)下，最終在邏輯終點(diǎn)實(shí)現(xiàn)有機(jī)契合。兩者邏輯線路的交互性還體現(xiàn)在：堅(jiān)持走群眾路線體察民情、收集民意，是有效制定和推行邊疆軟治理政策的重要前提；持續(xù)實(shí)施體現(xiàn)邊疆軟治理特征和要求的制度與政策，是鞏固群眾路線實(shí)踐成效的內(nèi)在要求。

不管是黨的群眾路線在邊疆地區(qū)的實(shí)踐成效，還是邊疆軟治理的運(yùn)用效果，最終都要落腳到邊疆最廣大各族群眾“擁護(hù)不擁護(hù)”“支持不支持”“贊成不贊成”“滿意不滿意”“高興不高興”“答應(yīng)不答應(yīng)”上加以衡量。群眾路線落到實(shí)處，可以為邊疆軟治理的高績效奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；群眾路線流于形式，則可能直接導(dǎo)致邊疆軟治理的實(shí)施遭遇破產(chǎn)的命運(yùn)。群眾路線邊疆地區(qū)的實(shí)踐情況，可以視為邊疆軟治理績效評估的重要標(biāo)準(zhǔn)，反之，從邊疆軟治理的實(shí)施情況中，也可以窺見群眾路線在邊疆地區(qū)的貫徹落實(shí)情況，兩者之間可以互為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、群眾路線的邊疆軟治理價(jià)值

群眾路線記載并傳承了歷代中國共產(chǎn)黨人關(guān)心底層民眾民生疾苦，深入基層社會開展群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治作風(fēng)。從群眾路線在邊疆軟治理中的價(jià)值與功能審視，作為體現(xiàn)執(zhí)政黨政治優(yōu)勢的群眾路線，顯然蘊(yùn)含著豐富的軟治理內(nèi)涵。一方面，群眾路線教育實(shí)踐活動所致力于改善的廣大黨員干部工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度，是邊疆軟治理績效得以保證和提升的必要條件；另一方面，群眾路線教育實(shí)踐活動中常采取的聯(lián)系和服務(wù)群眾機(jī)制，是拓展邊疆軟治理內(nèi)涵的重要來源。因此，必須把群眾路線之于邊疆軟治理的價(jià)值加以開發(fā)和挖掘，這是把群眾路線的政治優(yōu)勢及時轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢的必由之路。

1.群眾路線之于邊疆軟治理的方法論指導(dǎo)。黨和國家的歷代領(lǐng)導(dǎo)人均從黨的領(lǐng)導(dǎo)方法的角度對群眾路線予以深刻闡述，這實(shí)際上為邊疆軟治理提供了豐富的方法論指導(dǎo)。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出：“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去，這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去做宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此循環(huán)往復(fù)，一次比一次更正確、更生動、更豐富。” [3]面對改革開放時期極為復(fù)雜的國家治理形勢，鄧小平強(qiáng)調(diào)通過貫徹落實(shí)群眾路線凝聚群眾力量，他指出“黨只有緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利地完成自己的各項(xiàng)任務(wù)”。[4]在“三個代表”重要思想的指引下，江澤民指出“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，集中起來，堅(jiān)持下去，這是我們黨的根本工作路線，也是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)”。[5]在堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的指引下，胡錦濤指出“高度重視群眾工作，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，是由我們黨的性質(zhì)決定的，也是由我們黨的根本宗旨決定的，群眾是真正的英雄，是我們黨的力量源泉和勝利之本”。[6]黨的十八大以來，習(xí)近平就深入開展群眾路線教育實(shí)踐活動發(fā)表了一系列重要講話，著重指出“我們要堅(jiān)持黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，時刻把群眾安危冷暖放在心上，及時準(zhǔn)確了解群眾所思、所盼、所憂、所急，把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)、做透”。[7]這些論斷很好地從方法論層面回答了群眾路線在國家和社會治理中的價(jià)值和功能。從這些方法論出發(fā)，邊疆軟治理必須以全面準(zhǔn)確地把握新時期邊疆各族群眾對幸福生活的新標(biāo)準(zhǔn)、新期待和新要求為邏輯起點(diǎn)；必須以收集邊疆各族群眾分散的無系統(tǒng)的利益訴求和意見建議，整合為反映邊疆各族群眾根本利益的系統(tǒng)化意見和訴求，并及時轉(zhuǎn)換為體現(xiàn)邊疆軟治理特征和要求的政策過程為邏輯過程；必須以切實(shí)滿足邊疆各族群眾最關(guān)心、最緊迫、最直接的現(xiàn)實(shí)需要為邏輯終點(diǎn)。

2.群眾路線之于邊疆軟治理的價(jià)值理性。從群眾路線的執(zhí)政邏輯而言，“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”，科學(xué)地回答了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的最高宗旨、依靠力量和領(lǐng)導(dǎo)方法等三個層面的問題。從群眾路線的治理邏輯來看，回答了三個層面的問題，即“治理邏輯的群眾路線從根本上解構(gòu)了‘為誰治理、靠誰治理、怎樣治理的治理本質(zhì)和實(shí)質(zhì)問題”。[8]從邊疆軟治理的話語體系而言，群眾路線完整地回答了邊疆軟治理三個層面的價(jià)值理性問題，即邊疆軟治理必須以“一切為了群眾”為出發(fā)點(diǎn)滿足各族群眾的現(xiàn)實(shí)需要，必須“一切依靠群眾”的智慧和力量支持邊疆治理，必須以“從群眾中來，到群眾中去”促進(jìn)政策過程的科學(xué)化和民主化。群眾路線之于邊疆軟治理的價(jià)值理性，關(guān)鍵在于筑牢邊疆軟治理的群眾基礎(chǔ)。造成邊疆軟治理政策效果不佳的原因很多，國內(nèi)的、國外的、民族的、宗教的、地理的、人文的……但究其根本，在于政策主體對群眾需求把握不夠，對群眾困難掌握不足，對接觸群眾意愿不強(qiáng)，對幫助群眾辦法不多，進(jìn)而導(dǎo)致邊疆軟治理的群眾基礎(chǔ)薄弱。群眾路線在邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐，正是破解這一困局的一劑“良藥”。

群眾路線之于邊疆軟治理的價(jià)值理性，至少包含以下幾點(diǎn)基本要求：治理路徑的重心要從“自上而下”轉(zhuǎn)變到“自下而上”；治理客體由“物化”對象轉(zhuǎn)變到“人本”對象；治理目標(biāo)由被動接受向主動的情感認(rèn)同轉(zhuǎn)變；工作方式要由“圍追堵截”轉(zhuǎn)變到“疏通利導(dǎo)”，簡單粗暴的方式是對群眾路線價(jià)值理性的嚴(yán)重偏離。很大程度上而言，邊疆軟治理的成功，正是源自于始終如一地遵循群眾路線的價(jià)值理性；邊疆軟治理的失敗，正是源自于對群眾路線價(jià)值理性的嚴(yán)重背離。這從邊疆民族地區(qū)治理的一個典型案例——“孟連事件”中便可得到佐證，反思這一事件，其最大教訓(xùn)就是干群關(guān)系的疏離造成治理失敗，再發(fā)展到后來的“孟連經(jīng)驗(yàn)”，其最大啟示就是干群關(guān)系的融洽帶來治理成功。

3.群眾路線之于邊疆軟治理的工具理性。關(guān)于群眾路線在國家治理中所凸顯的一般意義上的工具理性，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者有所論及。其中，臧乃康、陸燕萍認(rèn)為“以群眾路線的內(nèi)涵為基點(diǎn)充分發(fā)揮國家治理的服務(wù)功能，以扎實(shí)的政治理論說服和教育群眾，以堅(jiān)定的政治方式凝聚和團(tuán)結(jié)群眾，以卓有成效的政策回應(yīng)群眾”。[9]同時，在臧乃康看來，“黨的群眾路線在國家治理中的作用機(jī)制主要在于：執(zhí)政資源的汲取機(jī)制、社會資源的聚合機(jī)制、群眾利益的平衡機(jī)制、群眾路線的政策機(jī)制”。[10]此外，學(xué)者鄭曉容從管理手段的創(chuàng)新角度分析了群眾路線的價(jià)值，認(rèn)為“‘從群眾中來，到群眾中去實(shí)質(zhì)上是‘群眾-領(lǐng)導(dǎo)-群眾的管理過程，在這個過程中我們黨積累了四大管理經(jīng)驗(yàn)：廣泛調(diào)查與集中研究相結(jié)合，一般號召與個別指導(dǎo)相結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)骨干與廣大群眾相結(jié)合，‘兩參一改三結(jié)合”。[11]據(jù)此分析，群眾路線蘊(yùn)含的雙向平等交流、彼此真誠溝通、思想宣傳教育、樹立先進(jìn)典范、資源互享互用、注重情感互動等極為豐富的工具理性，置于邊疆軟治理的特定場域之下自然可以提升邊疆軟治理的整體效能。

具體而言，群眾路線之于邊疆軟治理的工具理性，至少體現(xiàn)在以下三方面：其一，群眾路線實(shí)踐活動本身蘊(yùn)含著明顯的軟治理特征。比如群眾路線教育實(shí)踐中的支邊扶邊、單位對口幫扶、駐村扶貧、送溫暖等活動，均包含了以傾斜照顧、關(guān)心幫扶為特征的邊疆軟治理內(nèi)容。其二，群眾路線實(shí)踐活動蘊(yùn)含著豐富的邊疆軟治理政策工具理性。在邊疆民族地區(qū)開展群眾路線教育實(shí)踐活動，可以吸納和動員各族群眾積極投身于邊疆軟治理之中，從而使其政策過程獲得廣泛、真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的信息，使邊疆軟治理政策更加貼近民眾、體現(xiàn)民意、接近現(xiàn)實(shí)、吻合經(jīng)驗(yàn)。此外，黨員干部與邊疆各族群眾在群眾路線實(shí)踐活動中建立的良性互動關(guān)系，有利于政策過程獲得相關(guān)利益方的認(rèn)同和支持。其三，群眾路線實(shí)踐活動中所運(yùn)用的成熟實(shí)踐機(jī)制，比如服務(wù)群眾機(jī)制、聯(lián)系群眾機(jī)制、群眾參與機(jī)制、群眾利益表達(dá)機(jī)制等，既是保障邊疆各族群眾根本利益、維護(hù)邊疆各族群眾主體地位的重要渠道，同時又是實(shí)施邊疆軟治理的具體運(yùn)用手段。

三、 邊疆軟治理的群眾路線意義

如果說群眾路線的邊疆軟治理價(jià)值，考察的視角是如何把群眾路線的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為邊疆軟治理勝勢，那么邊疆軟治理的群眾路線意義，考察的視角則是如何以邊疆軟治理勝勢筑牢群眾路線的政治優(yōu)勢。如同探討群眾路線的邊疆軟治理價(jià)值不能就群眾路線而論群眾路線一樣，探討邊疆軟治理的群眾路線意義，同樣不能就邊疆軟治理而論邊疆軟治理，必須置于群眾路線的具體實(shí)踐過程中予以分析。一般而言，邊疆軟治理的政策實(shí)施和制度運(yùn)用，為群眾路線價(jià)值理性的體現(xiàn)提供最佳的實(shí)踐場域，也為群眾路線實(shí)踐機(jī)制的豐富創(chuàng)造最佳的實(shí)踐條件。

1.邊疆軟治理為群眾路線實(shí)踐創(chuàng)造條件。以注重平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族政策為主要依托，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)照顧、情感關(guān)懷、文化交融、方式靈活特征的邊疆軟治理，從筑就經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、改造社會環(huán)境、提升政治認(rèn)同等方面，為群眾路線在邊疆民族地區(qū)的實(shí)踐創(chuàng)造必要條件。首先，邊疆軟治理的持續(xù)實(shí)施，為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。按照“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的原理，在邊疆民族地區(qū)這樣一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的特定區(qū)域內(nèi)開展群眾路線教育實(shí)踐活動，必定會遭遇種種物質(zhì)條件限制，進(jìn)而削弱群眾路線實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)動力和實(shí)際成效。因此，必須通過持續(xù)實(shí)施以優(yōu)惠、照顧、傾斜、幫扶為特征的邊疆軟治理政策措施，全方位、多層次地支援邊疆建設(shè)與開發(fā)，為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐活動的順利開展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，邊疆軟治理的持續(xù)實(shí)施，為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐創(chuàng)造社會環(huán)境條件。在缺乏規(guī)范化保障和有序化運(yùn)行的社會環(huán)境下開展群眾路線實(shí)踐活動，容易異化為階段性的群眾運(yùn)動，從而背離群眾路線的價(jià)值初衷。邊疆軟治理過程的成功實(shí)施，帶來的直接結(jié)果就是打造出一個人居環(huán)境舒適、創(chuàng)業(yè)環(huán)境寬松、道德環(huán)境健康的良好邊疆社會軟環(huán)境。在這樣一種邊疆社會環(huán)境之下，來自不同民族、宗教信仰和社會階層的各族群眾，才會凝聚成一股強(qiáng)大的向心力量，群眾路線的實(shí)踐活動才不會流于形式。再次，邊疆軟治理的持續(xù)實(shí)施，為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐創(chuàng)造政治認(rèn)同條件?；鶎用裰髡芜\(yùn)行機(jī)制，是決定邊疆軟治理績效高低的重要組織載體和制度基礎(chǔ)，而邊疆軟治理績效的高低則直接影響到邊疆各族群眾的政治認(rèn)同程度。建立在基層民主政治運(yùn)行機(jī)制不斷完善基礎(chǔ)之上的邊疆軟治理過程，才能真正筑就群眾路線實(shí)踐不可或缺的政治認(rèn)同條件。其中，發(fā)揮少數(shù)民族骨干力量在黨政系統(tǒng)和少數(shù)民族群眾之間的中介橋梁作用，調(diào)動其在邊疆軟治理過程中所起的關(guān)鍵作用，既是完善基層民主政治運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在要求，也是提升邊疆軟治理績效的必然選擇。

2.邊疆軟治理績效為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐凝聚合法性資源。當(dāng)前，邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐所面臨的群眾基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大改變，不再是革命年代單純的工農(nóng)階級，也不再是單一的民族成分，而是包含了不同利益階層、民族成分、宗教信仰的各族群眾。尤其在不少偏遠(yuǎn)落后的邊疆民族地區(qū)，連片貧困、整村貧困、代際貧困現(xiàn)象仍很普遍，少數(shù)民族村落貧困的固化現(xiàn)象仍很普遍，隨貧困階層固化而來的心理、地位和價(jià)值差異，嚴(yán)重侵蝕了邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐必需的合法性基礎(chǔ)。如何以邊疆軟治理高績效滿足各族群眾的情感需要和民生需求，獲取以各族群眾對黨政系統(tǒng)的深厚情感和政治認(rèn)同為內(nèi)容的民心資源及其合法性基礎(chǔ)，是整合利于群眾路線實(shí)踐的向心力量和消解不利于群眾路線實(shí)踐的異己力量的必由之路。

邊疆軟治理績效為邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐凝聚合法性資源，還包括另一層含義，即為群眾路線實(shí)踐構(gòu)筑良好的情感心理氛圍。邊疆軟治理內(nèi)在要求邊疆地方政府主動關(guān)心民情、緊扣民心、順應(yīng)民意、滿足民需。如果這些“應(yīng)然”功能能夠轉(zhuǎn)換成“實(shí)然”作用的治理績效，群眾路線的實(shí)踐就具有了良好的黨群干群情感基礎(chǔ)。這種基礎(chǔ)是克服群眾路線實(shí)踐活動徒有其表或流于形式的有力“武器”。近些年，云南邊疆民族地區(qū)采取了一系列取信于民的邊疆軟治理做法，比如云南嵩明縣政府?dāng)R置陳舊辦公樓的改建工程幾十年，持續(xù)安排大量財(cái)政資金投入民心所向的教育民生工程，增加了當(dāng)?shù)厝罕妼φ恼涡湃?，?dāng)?shù)亻_展的群眾路線教育實(shí)踐活動也因此而減少了阻力，增加了推力，取得許多實(shí)效。

3.邊疆軟治理賦予群眾路線公共政策蘊(yùn)含。通常意義上的群眾路線實(shí)踐側(cè)重黨員干部作風(fēng)建設(shè)與教育，而置于邊疆軟治理場域下的群眾路線實(shí)踐則被更多地賦予了公共政策蘊(yùn)含。這一蘊(yùn)含重點(diǎn)體現(xiàn)于對科學(xué)化和民主化的邊疆軟治理政策過程的促進(jìn)作用。邊疆各族群眾通過服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾等群眾路線實(shí)踐機(jī)制，能夠真實(shí)有效地直接參與或間接影響到邊疆軟治理政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、終結(jié)等整個環(huán)節(jié)和過程，始終確保邊疆軟治理政策維護(hù)邊疆各族群眾根本利益和滿足邊疆各族群眾現(xiàn)實(shí)需要。

從公共政策視角予以分析，群眾路線可以視為貫穿整個邊疆軟治理政策過程的“生命線”。首先，必須在“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線引領(lǐng)下，在邊疆軟治理政策過程中充分尊重邊疆不同民族生活背景、文化習(xí)俗和宗教信仰，廣泛吸納各族群眾的意見、建議及其創(chuàng)造性智慧。其次，要始終站在群眾立場、運(yùn)用群眾觀點(diǎn)，深入調(diào)查研究，全面掌握邊疆各族群眾的普遍性和特殊性需求，以此作為邊疆軟治理政策過程的邏輯起點(diǎn)。最后，要充分發(fā)揮少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化精英在邊疆軟治理政策過程中的主導(dǎo)作用。少數(shù)民族精英的本土生活經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)豐富，熟悉本民族的語言、風(fēng)俗和習(xí)慣，是黨政系統(tǒng)聯(lián)系少數(shù)民族群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮他們在群眾路線實(shí)踐中的能動作用，是彰顯邊疆軟治理政策生命力的關(guān)鍵因素。一言以蔽之，在邊疆軟治理政策過程中堅(jiān)持群眾路線這條“生命線”，可以有效地規(guī)避政策議題選擇過程中的避重就輕、政策制定過程中的“閉門造車”、政策執(zhí)行過程中的走樣變形、政策監(jiān)督過程中的“暗箱操作”以及政策終結(jié)過程中的重重阻力。

四、實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的有機(jī)統(tǒng)一

群眾路線作為執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢，邊疆軟治理作為政府治理優(yōu)勢，兩者之間的二維關(guān)系可以視為政治優(yōu)勢和治理優(yōu)勢這“兩駕馬車”的“并駕齊驅(qū)”。如何把群眾路線的政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化邊疆軟治理勝勢，以及如何通過邊疆軟治理勝勢進(jìn)一步鞏固并提升群眾路線的政治優(yōu)勢，也就成了邊疆治理現(xiàn)代化必須加以破解的難題，而其關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的有機(jī)統(tǒng)一。

1.不斷探索邊疆軟治理場域下的群眾路線具體實(shí)踐機(jī)制。邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐中的聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、利益表達(dá)、群眾參與等具體機(jī)制的開發(fā)和運(yùn)用，必須有機(jī)地融入到邊疆軟治理政策的制定和推行過程之中，與邊疆軟治理的實(shí)施技術(shù)和方法有機(jī)結(jié)合。事實(shí)上，邊疆軟治理的許多技術(shù)方法與群眾路線具體實(shí)踐機(jī)制是相互同構(gòu)的。比如在收集民情民意、回應(yīng)群眾呼聲、完善參與渠道、加強(qiáng)民族交流、增進(jìn)文化交融、促進(jìn)宗教和諧、駐村聯(lián)點(diǎn)扶貧等方面，邊疆軟治理過程和群眾路線實(shí)踐過程相互交織在一起，構(gòu)成了互為因果的“一物之兩面”關(guān)系。實(shí)現(xiàn)群眾路線實(shí)踐機(jī)制和邊疆軟治理方式方法的互補(bǔ)互促，關(guān)鍵是在邊疆軟治理過程中始終堅(jiān)持群眾路線觀點(diǎn)，在邊疆軟治理過程中豐富群眾路線實(shí)踐機(jī)制的內(nèi)涵、拓展群眾路線實(shí)踐機(jī)制的外延，反過來以群眾路線實(shí)踐機(jī)制的創(chuàng)造性運(yùn)用，作為提升邊疆軟治理整體效能的“助燃劑”。

2.堅(jiān)持走對人民群眾負(fù)責(zé)的“下行”路線。受“官本位”思想的不良影響，不少邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐走“只對上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、不對基層群眾負(fù)責(zé)”的“上行”路線，這就易于演變成階段性的政治運(yùn)動，從而與持續(xù)實(shí)施的邊疆軟治理過程形成一種向背而行的割裂狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵要堅(jiān)持走對人民群眾負(fù)責(zé)的“下行”路線，這就要求領(lǐng)導(dǎo)下基層、干部駐村、學(xué)者調(diào)研等群眾路線實(shí)踐，必須深入到偏遠(yuǎn)貧困的邊疆民族地區(qū)，必須扎根于“西化”“分化”挑戰(zhàn)最大、民族矛盾隱患最深的邊疆民族地區(qū)，徹底改變應(yīng)付上級、敷衍群眾的“走馬觀花”式方式，放下架子與少數(shù)民族群眾掏心窩子交流聊天，同吃同住、打成一片，全面了解少數(shù)民族群眾的物質(zhì)和心理雙重需求。唯有如此，群眾路線的實(shí)踐活動和邊疆軟治理過程才能產(chǎn)生同向而行的作用力。

3.以立足于邊疆民生問題的解決，作為兩者有機(jī)統(tǒng)一的切入點(diǎn)。邊疆軟治理的中心任務(wù)，即從各個民生領(lǐng)域入手著力解決邊疆各族群眾面臨的生存、生活和生計(jì)方面的實(shí)際困難。具體而言，就經(jīng)濟(jì)民生領(lǐng)域而言，大力發(fā)展邊疆特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，壯大邊疆綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游與民族文化產(chǎn)業(yè)等，拓寬邊疆各族群眾的收入來源和就業(yè)渠道；就政治民生領(lǐng)域而言，通過全面的社會保障機(jī)制和公平合理的收入分配機(jī)制，確保就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)在邊疆地區(qū)及其各族群眾中的均等化分配；就社會民生領(lǐng)域而言，重點(diǎn)關(guān)注并妥善解決邊疆地區(qū)因收入差距過大所導(dǎo)致的民族心理失衡和社會行為失范問題。與此對應(yīng)，邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐必須采取當(dāng)?shù)厝罕娮钍煜ぁ⑾猜剺芬?、淺顯易懂的形式，著力于滿足當(dāng)?shù)厝罕娒媾R的民生需求。就這一點(diǎn)而言，群眾路線和邊疆軟治理就被有機(jī)統(tǒng)一在解決邊疆民生問題這條邏輯主線上。

4.通過制度化規(guī)范實(shí)現(xiàn)兩者的無縫對接。邊疆民族地區(qū)群眾路線實(shí)踐，面臨著地理阻隔、人文落后、民族積淀和宗教盛行等不同于內(nèi)地的特殊情況，完全照搬內(nèi)地的群眾路線實(shí)踐機(jī)制多少會造成“水土不服”。因此，必須根據(jù)邊疆少數(shù)民族群眾的行為習(xí)慣和心理特點(diǎn)，適時改進(jìn)和創(chuàng)新群眾路線在邊疆民族地區(qū)的具體實(shí)踐機(jī)制。當(dāng)前，相對于邊疆民族地區(qū)的群眾路線實(shí)踐，邊疆軟治理的制度政策體系已經(jīng)日趨規(guī)范，比如對口支援、精準(zhǔn)扶貧、轉(zhuǎn)移支付以及各類民族扶植政策等，這必然會對邊疆軟治理場域下的群眾路線實(shí)踐活動提出特殊要求。因而實(shí)現(xiàn)群眾路線和邊疆軟治理的無縫對接，關(guān)鍵是在法治邊疆建設(shè)的總體框架之中，把體現(xiàn)邊疆特色的群眾路線實(shí)踐融入到制度化、規(guī)范化、理性化的邊疆軟治理過程之中。唯有如此，才能避免群眾路線實(shí)踐活動的階段性運(yùn)動屬性，減少群眾路線實(shí)踐活動的主觀性、隨機(jī)性、偶發(fā)性；也唯有如此，才能把群眾路線實(shí)踐活動中產(chǎn)生的各族群眾力量和智慧，源源不斷地注入邊疆治理現(xiàn)代化過程。

注釋：

① 關(guān)于邊疆軟治理模式的詳細(xì)闡述參見方盛舉教授與作者本人合作撰寫的《中國陸地邊疆的軟治理與硬治理》（載于《晉陽學(xué)刊》2013年第5期）和《論中國陸地邊疆的軟治理模式》（載于《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期）兩文。在這兩篇論文中，筆者明確提出邊疆軟治理模式的相關(guān)內(nèi)涵，把邊疆軟治理界定為國家政權(quán)系統(tǒng)對邊疆民族地區(qū)及其各族群眾在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施幫助、援助、照顧的傾斜政策，在政治上實(shí)施平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族政策，在文化上實(shí)施平等交流、相互尊重政策，在精神情感上堅(jiān)持愛護(hù)、關(guān)心和尊重的基本準(zhǔn)則，以此爭取邊疆地區(qū)及其各族群眾對統(tǒng)一多民族國家的認(rèn)同，對國家政權(quán)的認(rèn)同，最終達(dá)到組織和動員邊疆各族群眾自覺維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)邊疆繁榮發(fā)展的治理過程。

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