王力

摘 要：收容教育機(jī)制在歷史上曾經(jīng)和勞動(dòng)教養(yǎng)制度配套，是我國(guó)法律體系的重要組成部分，在維護(hù)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，是打擊賣淫嫖娼行為，凈化社會(huì)風(fēng)氣的重要保障。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)教養(yǎng)和收容教育制度的弊端日益突顯，一定程度上阻礙了中國(guó)法治進(jìn)程。2013年勞動(dòng)教養(yǎng)的廢止，引發(fā)了人們對(duì)收容教育的質(zhì)疑。2014年著名黃姓演員在執(zhí)行完15日行政拘留之后被收容教育的案件，更是將收容教育制度的存廢問題推到風(fēng)口浪尖。本文試圖通過對(duì)收容教育制度的合法性辨析及其功能定位和價(jià)值分析，論證收容教育的未來走向應(yīng)當(dāng)是廢止而不是改良。

關(guān)鍵詞：收容教育；勞動(dòng)教養(yǎng)；賣淫嫖娼；合法性；廢止

隨著法制建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國(guó)先后廢除了收容遣送制度、收容審查制度和勞動(dòng)教養(yǎng)制度。因收容教育與勞動(dòng)教養(yǎng)的準(zhǔn)“監(jiān)獄”的模式相似，故被稱為“小勞教”。2013年勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢除后，“小勞教”卻仍然存在，這引起了社會(huì)對(duì)其存在的合法性和必要性的質(zhì)疑，2014年著名黃姓演員在執(zhí)行完15日行政拘留之后被收容教育的案件，更是將收容教育制度的存廢問題推到風(fēng)口浪尖。本文試圖通過對(duì)收容教育制度的合法性辨析及其功能定位和實(shí)際效用價(jià)值分析，論證收容教育的未來走向應(yīng)當(dāng)是廢止而不是改良。

一、收容教育制度的概念和歷史沿革

收容教育是針對(duì)賣淫嫖娼者規(guī)定的一種處罰措施。建國(guó)之初，我國(guó)已經(jīng)有收容教育制度存在，以專門打擊和懲治各種賣淫嫖娼行為。到20世紀(jì)50年代，我國(guó)雖已無明妓，但暗妓猶存。北京、上海等城市曾經(jīng)對(duì)野妓、暗娼采取集中收容教育的措施，以絕除娼妓。但改革開放后，賣淫嫖娼的丑惡之風(fēng)再度席卷而來。為了嚴(yán)厲打擊賣淫、嫖娼行為，1991年9月4日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫、嫖娼的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定），《決定》的第4條規(guī)定：“……對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為6個(gè)月至2年……”該規(guī)定雖然并沒有明確使用“收容教育”的表述，但是實(shí)際上，此即為收容教育的內(nèi)容。1993年，國(guó)務(wù)院又根據(jù)上述《決定》頒布了《賣淫、嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），對(duì)收容教育作了比較具體的規(guī)定，內(nèi)容涉及收容教育的定義、立法依據(jù)、目的、性質(zhì)、適用程序、收容教育所的設(shè)置和管理等方面。該《辦法》使得收容教育有法可依，標(biāo)志著收容教育制度在我國(guó)的正式確立。但收容教育在實(shí)踐中各地的適用和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一：有的地方較為嚴(yán)格，如北京、天津、浙江等地；江西、安徽兩省己停止施行多年；西藏各地區(qū)均未設(shè)置過收容教育所，意味著在該地區(qū)對(duì)賣淫嫖娼人員不實(shí)施收容教育。到2014年7月，據(jù)公安部監(jiān)所管理局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的容教育所只有116個(gè)左右。

二、 收容教育的合法性辨析

收容教育的合法性審視，包括形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性兩個(gè)方面。形式合法性，是指某種制度或者措施是否具有實(shí)定法上的法律、法規(guī)依據(jù)，如果有依據(jù)就具有合法性，反之則不具合法性，至于該法律、法規(guī)上的依據(jù)是否公正合理，則在所不論。實(shí)質(zhì)合法性，則是重在考量某種制度或者措施是否符合自然法上公正、合理的要求，如果符合就具有合法性，反之則不具合法。

（一）收容教育的形式合法性

1、收容教育制度與《憲法》相悖?！稇椃ā返?3條第3款明確規(guī)定：國(guó)家尊重和保障人權(quán)。第37條又規(guī)定：公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。然而收容教育規(guī)定，對(duì)賣淫、嫖娼人員可以進(jìn)行期限為6個(gè)月至2年的收教，此執(zhí)行期限相當(dāng)于刑法上的管制，拘役甚至有期徒刑，而且還沒有緩刑的規(guī)定，比一些犯罪較輕的刑事處罰還要嚴(yán)厲。收容教育對(duì)公民人身自由的長(zhǎng)期限制和剝奪明顯違反我國(guó)《憲法》“尊重和保障人權(quán)”原則的根本要求，以及“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”的規(guī)定，背離了《憲法》的基本精神。

2、收容教育制度與《立法法》相沖突。2000年頒布的《立法法》第8條第5項(xiàng)明確規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，必須制定法律，而在我國(guó)，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定法律，即此處的法律僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，為狹義上的法律。該法第9條還規(guī)定，本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰等事項(xiàng)除外。從該規(guī)定可看出，對(duì)限制公民人身自由的事項(xiàng)屬于“法律保留”的事項(xiàng)，必須只能由法律加以規(guī)定，不得授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。因此，國(guó)務(wù)院《辦法》規(guī)定的收容教育6個(gè)月至2年的期限違反《立法法》的規(guī)定。

（二）收容教育的實(shí)質(zhì)合法性

1、對(duì)公民可以長(zhǎng)期限制人身自由，不符合行政強(qiáng)制措施的本質(zhì)。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為?！痹摲m未明確行政強(qiáng)制措施可以限制公民人身自由的具體期限，但說明了行政強(qiáng)制措施只能是“暫時(shí)性”的措施，而且這種“暫時(shí)性”限制應(yīng)當(dāng)具備法定的事由，因此對(duì)公民人身自由的限制只能是基于法定事由的暫時(shí)性限制。根據(jù)《辦法》和《決定》的規(guī)定可知，官方將收容教育定位為一種行政強(qiáng)制教育措施，然而，作為一種行政強(qiáng)制措施，收容教育卻可以限制人身自由長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月至2年，比行政拘留、拘役、管制都要嚴(yán)重得多。這己經(jīng)嚴(yán)重背離了立法對(duì)行政強(qiáng)制措施的性質(zhì)定位。

2、收容教育嚴(yán)重違反了比例原則。比例原則是指，行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)公共利益達(dá)到行政目的，不得不限制或者剝奪公民權(quán)益的，不能超過目的所要求的價(jià)值和范圍。具體來講，行政機(jī)關(guān)采取行政措施或者行使自由裁量權(quán)必須符合法律目的，所選擇的具體措施和手段應(yīng)當(dāng)為法律所必需，結(jié)果和手段之間存在著正當(dāng)性，在可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)行政相對(duì)方權(quán)益損害最小的方式，以達(dá)到維護(hù)和增進(jìn)的社會(huì)公共利與保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益和自由之間的合理平衡。

收容教育的適用對(duì)象是實(shí)施賣淫、嫖娼違法行為，但尚不構(gòu)成勞動(dòng)教養(yǎng)的人。據(jù)此，賣淫、嫖娼的行為的性質(zhì)是一種不構(gòu)成犯罪的一般違法行為。是成年人之間基于自愿的性交易行為，并沒有直接的受害人，也沒有直接侵害他人的合法權(quán)益，所侵害的是社會(huì)道德風(fēng)尚和風(fēng)化，對(duì)社會(huì)秩序的破壞性小，總體來講，社會(huì)危害性比較小。所以在對(duì)賣淫嫖娼行為進(jìn)行懲罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，結(jié)果和手段之間要具有正當(dāng)性，懲罰力度要適當(dāng)。然而，《決定》和《辦法》規(guī)定的收教期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被收教者行為過錯(cuò)所應(yīng)受的懲罰度，明顯違反了比例原則。

3、收容教育的手段方法缺乏合理性。一方面，賣淫嫖娼人員都是成年人，且更多是道德和人生觀上的問題，單純使用剝奪人身自由的方法解決思想和價(jià)值觀上的問題，只能說是立法者的一種理想，在實(shí)踐中難以奏效。另一方面，《辦法》和《決定》規(guī)定對(duì)賣淫、嫖娼者實(shí)行收容教育，硬性規(guī)定期限為6個(gè)月至2年，存在一定的不合理性。有的被收容人員，覺悟高，轉(zhuǎn)變快，可能不到6個(gè)月的時(shí)間，在短期內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了教育改造的目的，這時(shí)候也不能解除收容教育，必須等到規(guī)定的至少6個(gè)月的期限經(jīng)過才能被釋放，這就存在無理由、無根據(jù)地非法限制或者剝奪公民人身自由的情況，不符合以人為本的理念，同時(shí)還構(gòu)成司法資源的浪費(fèi)，收容教育的意義何在？

4、收容教育缺乏程序正當(dāng)性。對(duì)公民的收容教育，規(guī)定由縣級(jí)公安機(jī)關(guān)獨(dú)立決定，不經(jīng)過司法機(jī)關(guān)裁決，也無檢察機(jī)關(guān)介入進(jìn)行法律監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)對(duì)收容教育采用內(nèi)部書面審批的方式，處理過程不公開無舉證、質(zhì)證、辯論、聽證等程序，當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)缺乏保障。這樣一來被收教者沒有經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，只?jīng)過公安機(jī)關(guān)一方，就可能被剝奪最長(zhǎng)為期2年的人身自由，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國(guó)行政權(quán)對(duì)公民權(quán)利的處置權(quán)限，與現(xiàn)代社會(huì)法治國(guó)家最大限度地保護(hù)公民的權(quán)利和自由的價(jià)值目標(biāo)不一致，與現(xiàn)代程序正義的理念嚴(yán)重相悖。

5、收容教育違反了一事不再罰原則。一事不再罰，是指對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上性質(zhì)相同的處罰?！稕Q定》和《辦法》把收容教育規(guī)定為對(duì)賣淫、嫖娼者強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)的一種行政強(qiáng)制教育措施，期限為6個(gè)月至2年。正如前文所述，收容教育的性質(zhì)已經(jīng)超越了行政強(qiáng)制措施的“暫時(shí)性”，實(shí)質(zhì)上甚至比刑事犯罪所處罰的管制和拘役還重，相當(dāng)于有期徒刑，而且不能適用緩刑。據(jù)此，收容教育并不是官方所謂的是一種強(qiáng)制措施，而是帶有懲罰性質(zhì)的一種相當(dāng)于甚至重于刑罰的處罰措施，至少可以認(rèn)定為一種行政處罰措施。那么根據(jù)《辦法》的規(guī)定，對(duì)賣淫者和嫖娼者，除了實(shí)施行政拘留的治安處罰外，還可以根據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度而處以收容教育。這一規(guī)定違反了一事不再罰原則。

6、收容教育制度違反了國(guó)際公約人權(quán)保障的精神?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第1項(xiàng)明文規(guī)定，“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監(jiān)禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。收容教育制度長(zhǎng)期剝奪人身自由，缺乏基本法律依據(jù)，沒有公正合理的程序，也沒有制約監(jiān)督機(jī)制，違反了國(guó)際公約的規(guī)定，缺乏存在的正當(dāng)性，人權(quán)保障談何說起？！

三、收容教育制度的未來走向

（一）觀點(diǎn)展示

時(shí)至今日，收容教育早已是一種病癥纏身，千瘡百孔的不合時(shí)宜的制度，對(duì)其存在的問題，社會(huì)各界有目共睹，也紛紛發(fā)聲對(duì)此制度進(jìn)行多角度，多層次的剖析和批駁。但究其存廢問題，理論界尚有爭(zhēng)議，筆者總結(jié)了兩種觀點(diǎn)：

1、“刮骨去毒”改良存續(xù)。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，收容教育制度對(duì)教育改造賣淫、嫖娼者，遏制賣淫、嫖娼行為，凈化社會(huì)道德風(fēng)尚，有其積極作用，不能因?yàn)榇嬖趩栴}就徹底否定，如果一項(xiàng)制度因?yàn)榇嬖趩栴}就予以廢除的話，那么不僅是收容教育，中國(guó)的其他制度也存在不同程度的問題；不僅是中國(guó)，從世界范圍來看，各國(guó)的法律制度都有其不合理的地方，如果一有問題就予以徹底否定，那么無論從理論層面還是實(shí)踐層面來講，都將是一場(chǎng)災(zāi)難，不利于法制穩(wěn)定和法制建設(shè)。正確理性的做法是應(yīng)該從其功能定位出發(fā)，對(duì)收容教育的積極作用給予充分的肯定，在此基礎(chǔ)上，對(duì)其不合理的地方進(jìn)行改良，從而讓其繼續(xù)并且更好的服務(wù)社會(huì)。

2、“壯士斷臂”徹底廢除。此種觀點(diǎn)認(rèn)為，收容教育制度和勞動(dòng)教養(yǎng)制度，除了在適用對(duì)象上存在區(qū)別外，其他給方面無實(shí)質(zhì)差別，都具有“準(zhǔn)監(jiān)獄”性，收容教育也因此被成為“小勞教”。繼2013年勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢除之后，收容教育存在的合法性遭到普遍質(zhì)疑，既然勞動(dòng)教養(yǎng)都已經(jīng)退出了歷史舞臺(tái)，收容教育也因此缺乏存在的根據(jù)。最關(guān)鍵的還是在于收容教育制度本身存在根本性的缺陷和病癥，正如前文所分析的，該制度在形式上和實(shí)質(zhì)上的都存在合法性問題，并結(jié)合其現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐情況，該制度沒有存在的空間和價(jià)值，應(yīng)該盡快廢除。

（二）收容教育制度應(yīng)予廢止

筆者認(rèn)為第二種觀點(diǎn)更為科學(xué)和合理。立法將收容教育制度定位為一種行政強(qiáng)制教育措施，而從《辦法》和《決定》的規(guī)定來看，其實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是一種帶有懲罰性質(zhì)的處罰行為，有的學(xué)者甚至稱之為“刑法之外的刑罰”，性質(zhì)錯(cuò)亂，這是該制度的固有缺陷和致命癥結(jié)，是根本性的重大問題，很難通過小修小補(bǔ)來克服，不僅與《憲法》尊重和保障人權(quán)的基本精神相沖突，還違反了《立法法》關(guān)于“法律保留”事項(xiàng)的規(guī)定。勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除，更是讓其失去了適用的參照標(biāo)準(zhǔn)。從法律程序上看，由作為行政機(jī)關(guān)的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)獨(dú)立決定，不經(jīng)過中立的司法機(jī)關(guān)裁決，也無檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)對(duì)收容教育采用內(nèi)部書面審批的方式，處理過程不公開，沒有舉證、質(zhì)證、辯論、聽證等程序，違反了程序正義。從實(shí)體正義上看，賣淫、嫖娼屬于一般違法行為，既無直接受害者，也沒有直接侵害他人合法權(quán)益，社會(huì)危害性小，對(duì)此卻要處以限制人身自由長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月以上2年以下的收容教育，處罰程度明顯超過了行為過錯(cuò)所應(yīng)受的懲罰度，嚴(yán)重違背了實(shí)體公正，也不符合比例原則。同時(shí)，對(duì)成年人之間自愿進(jìn)行的性交易行為，采取限制人身自由的方式來達(dá)到所謂的教育改造目的，實(shí)為不當(dāng)，被收教人員能否真正從思想上改良從善，和限制人身自由的手段并無直接聯(lián)系。再者，由于收容教育實(shí)際上被認(rèn)定為一種處罰措施，那么根據(jù)《辦法》：對(duì)賣淫者和嫖娼者，除了實(shí)施行政拘留的治安處罰外，還可以根據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度而處以收容教育。這一規(guī)定違反了一事不再罰原則。收容教育制度還違背了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》關(guān)于人權(quán)保障的規(guī)定。而且，從收容教育制度的實(shí)踐現(xiàn)狀看，一連串的數(shù)據(jù)客觀地反映出了它的生存危機(jī)，表明社會(huì)對(duì)該制度的需求銳減，已經(jīng)不具有存在的價(jià)值。

基于以上種種問題，要從根本上去改良收容教育使之合法又合理，現(xiàn)實(shí)中是很難操作的，即使是從其根本性質(zhì)，適用條件，實(shí)用程序等各方面都進(jìn)行全面的改革，也只不過是改頭換面過后的“收容教育”而已，因?yàn)橹辽購男再|(zhì)上看，不可能把它定性為一種刑罰，而至多往行政強(qiáng)制，行政處罰，保安處分等方面界定，仍然克服不了其“刑法之外的刑罰”的固有缺陷。它的存在仍然是缺乏合法性的，如果將其保留，極有可能將是已經(jīng)壽終正寢的勞動(dòng)教養(yǎng)制度的重生載體。

至于有的學(xué)者提到的，如果將收容教育制度徹底廢除，將會(huì)出現(xiàn)法律的真空地帶。筆者認(rèn)為這是多余的擔(dān)心，因?yàn)槲覈?guó)先后成功地廢止了收容審查，收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)三種制度，被廢止后的社會(huì)治安管理狀況均表明，它們的廢止并沒有造成“法律真空”進(jìn)而導(dǎo)致違法行為的增多甚至失控。在勞動(dòng)教養(yǎng)被廢止后，基本形成了由刑罰和治安管理處罰構(gòu)成的二元制裁體系，收容教育廢止后，《刑法》和《治安管理處罰法》之間的銜接將更加順暢，這種二元制裁體系也將會(huì)更加完善。收容教育被廢止后，現(xiàn)有的《治安管理處罰法》以及現(xiàn)有的行政處罰措施，如：罰款、拘留等的調(diào)整力度足以對(duì)抗賣淫、嫖娼的違法行為；現(xiàn)有的強(qiáng)制醫(yī)療制度完全可以應(yīng)對(duì)賣淫、嫖娼人員的性病、艾滋病的檢查、治療以及傳播問題，總之，廢除收容教育制度，并不會(huì)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)秩序造成沖擊，并不存在所謂的“法律真空”。（作者單位：西南政法大學(xué)民商法學(xué)院）

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