張墨寧

消滅貧困不僅是補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展短板的問題，更重要的是關(guān)乎這個(gè)國家最為根本性的制度優(yōu)勢。時(shí)至今日，依然有官方統(tǒng)計(jì)下的7000多萬貧困人口，如何識別他們，了解貧困根源并且對癥下藥？本刊就此專訪教育部“長江學(xué)者”特聘教授、北京師范大學(xué)教授李實(shí)。

扶貧的政策變化

N：2009年你擔(dān)任《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》評估課題組組長，這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進(jìn)行總體評價(jià)。是否說明經(jīng)歷了幾次政策調(diào)整后，扶貧工作在當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)入了瓶頸階段？從“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”，從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，再到“扶貧入戶”，這個(gè)過程對應(yīng)怎樣的貧困人口結(jié)構(gòu)變化？

L： 2000年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》即將收尾的時(shí)候，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組需要對十年政府扶貧發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行和落實(shí)情況進(jìn)行評估，過去在這方面做的比較少，于是就提出了由第三方最好是學(xué)者牽頭評估，希望能夠?qū)ω毨У脑蚣右匝芯?，對扶貧?zhàn)略和政策的效果做出客觀的評價(jià)。

貧困原因是很復(fù)雜的，政策到底能起多大作用，如何對這種作用進(jìn)行估計(jì)和評價(jià)也是相當(dāng)困難的，需要很多專業(yè)的知識。課題組進(jìn)行了近一年的研究，在肯定成績的同時(shí)，也提出了很多問題，例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優(yōu)待等。

扶貧過程中產(chǎn)生的腐敗，最重要的問題一是扶貧資金的挪用，二是扶貧資金的截留，我們提出了如何進(jìn)行制度化、規(guī)范化的意見，對于貧困縣摘帽的問題，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)過了十年的扶貧，每個(gè)地方脫貧快慢不同，一定要建立一個(gè)退出機(jī)制。

從國家的扶貧發(fā)展戰(zhàn)略過程來看，80年代的時(shí)候，扶貧主要是關(guān)注農(nóng)村沒有勞動(dòng)能力的人、特殊的、特困的家庭比如五保戶，這些人群當(dāng)然需要社會救濟(jì)，但實(shí)際上，這些人群占整個(gè)貧困人口的比例是很小的，大部分人可能有一定的勞動(dòng)能力，但收入還是比較低，因?yàn)檗r(nóng)村的收入很大程度上會受到自然災(zāi)害影響，加上之前還沒有實(shí)行計(jì)劃生育政策，多子女家庭生活確實(shí)比較困難。

后來采用國際標(biāo)準(zhǔn)對貧困進(jìn)行測量的時(shí)候，突然發(fā)現(xiàn)中國的貧困人口實(shí)際上是很多很多的，不僅僅是殘疾人、五保戶等特殊人群和家庭。那就面臨一個(gè)問題，如果按照原來的救濟(jì)方式，國家是沒有這個(gè)財(cái)力的，所以才提出來“開發(fā)式扶貧”，是通過發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)一部分人脫貧，以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展來帶動(dòng)有勞動(dòng)能力、特別是有就業(yè)機(jī)會的人群，增加他們的勞動(dòng)收入。

“開發(fā)式扶貧”進(jìn)行了近二十年的時(shí)間，應(yīng)該說效果是非常顯著的，從20世紀(jì)80年代到90年代中期，也就是“八七扶貧計(jì)劃”出臺之前，這十年時(shí)間是中國貧困人口減少幅度最大的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)增長、農(nóng)民收入增長，起到了非常大的脫貧效果。

但是當(dāng)貧困人口減少的時(shí)候，剩余的貧困人口的結(jié)構(gòu)就發(fā)生了很大變化，沒有勞動(dòng)能力的、殘疾人、因病致貧的家庭、孤寡老年人，這些人占的比重慢慢高起來了。另外，有一些地區(qū)的貧困問題變得越來越嚴(yán)重。

因此，過去以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的脫貧模式就要進(jìn)行調(diào)整，從而提出了“整村推進(jìn)”扶貧方式，也就是說從瞄準(zhǔn)縣，進(jìn)一步瞄準(zhǔn)村，從貧困縣里找特困村作為重點(diǎn)的扶持對象。這個(gè)模式還是沒有瞄準(zhǔn)到貧困人群，現(xiàn)在的“精準(zhǔn)扶貧”則是一個(gè)針對貧困人群的扶貧，進(jìn)一步縮小了范圍。應(yīng)該說現(xiàn)在具備了精準(zhǔn)到人群和家庭的條件，貧困人口所剩的數(shù)量比過去要低得多，國家財(cái)力在不斷增加，另外，現(xiàn)在扶貧的技術(shù)手段包括貧困人口的識別，基本上能夠做到了，可以更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困人口。

貧困的原因不是單一的

N：現(xiàn)在絕對貧困集中在中部、西南和西北地區(qū)，貧困的根源除了這些地區(qū)的資源環(huán)境等自然因素，是否還有更多制度安排的原因？

L：我們對貧困的認(rèn)識是在不斷深化的。過去都認(rèn)為貧困是沒有錢，收入低現(xiàn)在則認(rèn)為，貧困不僅是一個(gè)收入維度的問題，它是一個(gè)多維的概念。

貧困的原因不是單一的，比如，收入的貧困有可能是因?yàn)槿鄙俳逃龣C(jī)會，是人力資本的貧困。缺少醫(yī)療保障，就很容易變成因病致貧。自然災(zāi)害、環(huán)境惡劣、土地貧瘠這是大家都認(rèn)同的貧困原因，但是除此之外，還有其他原因，比如我們的戶籍制度就是80年代致貧的一個(gè)制度約束。

現(xiàn)在來說，貧困的原因第一是自然災(zāi)害所帶來的，第二是因病致貧，因病致貧人口占農(nóng)村人口的比重越來越高，國務(wù)院扶貧辦根據(jù)建檔立卡數(shù)據(jù)得出的是43%，有一些調(diào)查比這個(gè)數(shù)據(jù)還高。

此外，貧困人口都沒有受過很好的教育，而且多子女的話，更容易陷入貧困。再有，很多地方確實(shí)很不適合人群居住，本來環(huán)境比較脆弱，后來的過度開發(fā)產(chǎn)生了更大的破壞。

探究貧困的原因，有很多人強(qiáng)調(diào)文化導(dǎo)致貧困，這個(gè)我不是特別贊同，人們的文化習(xí)慣其實(shí)是對自然環(huán)境、條件作出的反應(yīng)。很多人說，越是貧困人口，就越是保守，不敢冒風(fēng)險(xiǎn)。這是一個(gè)很自然的現(xiàn)象，因?yàn)槭杖氲?，貧困人口沒有辦法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，他想出去打工，又沒有錢，那么借錢就要考慮將來能不能償還，所以在尋找創(chuàng)收機(jī)會上，他們看上去比非貧困人口要保守、反應(yīng)遲鈍。所以，我們應(yīng)該設(shè)身處地為他們想一想。

要重視執(zhí)行是否產(chǎn)生偏差

N：現(xiàn)在看來識別貧困本身就存在很大的問題，目前地方上多采用民主評議的方式，而以前則更多是可視化原則，有時(shí)候直接觀察的結(jié)果與民主評議的結(jié)果相差很大。應(yīng)該怎么看待民主評議這種方式，怎么才能避免出現(xiàn)大量“假貧困”受益，以及像楊改蘭那樣被排除在低保之外的現(xiàn)象？

L：一般來說，瞄準(zhǔn)貧困人口會有一定的誤差，一種本來應(yīng)該是貧困人口，但是沒有把他納入低保戶；還有一種，本來不是貧困人口，把他納入進(jìn)來了，有些人收入很高，但因?yàn)楹痛甯刹筷P(guān)系比較好，就把他納入到了低保戶。前一種情況產(chǎn)生的問題應(yīng)該說更為嚴(yán)重。

誤差形成的原因首先是因?yàn)楹暧^政策的執(zhí)行存在問題，我們現(xiàn)在定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是年人均純收入低于2800元，但實(shí)際上，到底有多少人高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有多少人低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，往往不是特別清楚。

在不清楚的情況下，上級部門往往就會分指標(biāo)，比如一個(gè)縣分到了3萬指標(biāo)，但實(shí)際的貧困人口可能有5萬。在分指標(biāo)的過程中，即使不考慮腐敗等人為因素，也存在一些判斷上的誤差，最后變成有的地方不該得的都得了，有的地方該得的得不到。

第二，指標(biāo)分下去之后，就是怎么識別人群的問題。實(shí)際上一個(gè)家庭的收入是很難算清楚的，算不出來的時(shí)候，就給一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行篩選，比如一個(gè)村有十個(gè)指標(biāo)，過去一般用民主評議、張榜公布的辦法，而一旦采取民主評議，就和收入沒有關(guān)系了，有可能會受到人際關(guān)系、家族利益的影響。

民主評議剛開始執(zhí)行得不錯(cuò)，村民自己申請低保，然后由村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行篩選，在村民大會上進(jìn)行評議、張榜公示，但后來隨著越來越多的村民外出打工，村里剩下的大都是老弱病殘，很難發(fā)揮什么監(jiān)督作用，村一級就開始自作主張了。所以，瞄準(zhǔn)是大問題，如果沒有一套好的監(jiān)督機(jī)制，往往就會走向偏差。

N：扶貧執(zhí)行中也有很多問題，比如產(chǎn)業(yè)扶貧就面臨土地集約、農(nóng)產(chǎn)品沒有市場等難題，一些地方提供無息貸款鼓勵(lì)村民發(fā)展電商，但效果并不好，還有移民搬遷后如何就業(yè)等。怎么才能更有效地扶貧？

L：現(xiàn)在的策略是“五個(gè)一批”：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。發(fā)展生產(chǎn)這部分主要是農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)，針對的是有土地、有勞動(dòng)力的家庭，提高他們的農(nóng)業(yè)收入。

過去對農(nóng)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶貧強(qiáng)調(diào)比較多，而現(xiàn)在貧困人口當(dāng)中，有土地、有勞動(dòng)能力的家庭已經(jīng)越來越少了。

金融扶貧始終是一個(gè)相對比較滯后的方面，所有的金融部門都不愿意從事扶貧，首先是沒有效率，其次風(fēng)險(xiǎn)非常大，窮人沒有抵押，而銀行還是傾向于有抵押、有一定收入預(yù)期和發(fā)展前景的，所以金融扶貧到目前為止做得不好。

移民搬遷有成功的，但是不太多。移民搬遷都是以政府主導(dǎo)，不太考慮農(nóng)民自己的利益訴求，農(nóng)民不一定認(rèn)為合適。搬遷以后面臨再就業(yè)的問題，再就業(yè)往往是很難的。搬遷過去之后又沒有了土地資源，仍然面臨很多實(shí)際困難。

精準(zhǔn)扶貧作為一個(gè)理念，大方向是對的，也符合當(dāng)前中國的實(shí)際情況。但在執(zhí)行中，會面臨很多偏差，首先是精準(zhǔn)識別確實(shí)有困難。與此同時(shí)，也應(yīng)該看到，地方政府在扶貧上的目標(biāo)和動(dòng)力并不是完全與大方向契合，為了更加省事地完成上級任務(wù)，地方政府可能會找一些更加容易產(chǎn)生扶貧效果的，比如一兩年之內(nèi)，收入就能達(dá)標(biāo)的家庭。因此，每一個(gè)環(huán)節(jié)建立監(jiān)督和評估機(jī)制是非常迫切的。

不能只把他們看成弱勢人群

N：政府雖然鼓勵(lì)社會組織參與扶貧，但目前仍是政府主導(dǎo)的模式，社會資源沒有被調(diào)動(dòng)起來，這是影響扶貧效果的原因嗎？

L：這是一個(gè)大問題?，F(xiàn)在的社會扶貧也主要是由政府來組織和安排的，民間組織、慈善組織和公益組織的空間仍然不是特別大，有很多限制。很多公益組織都愿意參與扶貧，但政府還是有各種各樣的擔(dān)心。這方面應(yīng)該進(jìn)一步放開，讓社會組織積極投入到扶貧，光靠政府是不夠的。這的確是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

N：現(xiàn)在解決貧困問題的思路仍然只是針對收入性貧困本身，而不是針對收入分配和社會發(fā)展機(jī)制作出的改變，相比絕對貧困，貧富差距擴(kuò)大等問題是不是更值得重視？

L：貧困是一個(gè)結(jié)果，而不是原因。如果說它是一個(gè)原因，只能是現(xiàn)在的貧困會帶來將來的貧困。從這個(gè)角度來說，除了收入之外，我們更應(yīng)該看到制度建設(shè)方面導(dǎo)致貧困狀態(tài)的問題。

為什么農(nóng)村的貧困要比城市的貧困多得多，因?yàn)樵谶^去的制度安排上，由于城鄉(xiāng)分割的管理體制，農(nóng)民沒有分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。對貧困人群來說，需要的不僅僅是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，而且要有更加公平的權(quán)利和機(jī)會。除了更多自由之外，有更多享有公共服務(wù)、參與各種社會活動(dòng)的機(jī)會。

所以，不僅要關(guān)注收入，還要關(guān)注他們的社會參與機(jī)會、受教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會等等。實(shí)際上，收入問題基本上都是短期問題，之所以會變成一個(gè)長期問題，是那些非收入因素在起作用。所以，我們不能只是把他們看成弱勢人群，給他們一點(diǎn)好處，更多要關(guān)心他們的發(fā)展機(jī)會和能力建設(shè)。

新聞鏈接

7000萬人脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

2015年11月27日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，這是十八屆五中全會后召開的第一個(gè)中央工作會議。明確到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這3大目標(biāo)具體對應(yīng)的是7000多萬人、592個(gè)貧困縣以及14個(gè)集中連片特困地區(qū)。

自1986年“七五規(guī)劃”把扶貧開發(fā)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的整體布局以來，扶貧就一直是三農(nóng)工作的重點(diǎn)。2014年，中央正式提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，自上而下的動(dòng)員和層層傳導(dǎo)的高壓態(tài)勢可以說前所未有，貧困地區(qū)干部的工作重點(diǎn)大多已經(jīng)向確保2020年全面脫貧傾斜。

與以往的扶貧相比，精準(zhǔn)扶貧更重要的是機(jī)制創(chuàng)新和打通“最后一公里”，從這個(gè)意義上說，它不僅托住社會底線的問題，更是深化改革的體現(xiàn)。

精準(zhǔn)識別

僅從字面來看，精準(zhǔn)扶貧當(dāng)然首先是精確找到貧困人口。在過去30年的扶貧工作中，無法做到精準(zhǔn)識別，一直是影響扶貧效果的基礎(chǔ)問題。

無論是從80年代以貧困縣為單元，還是2001年開始的以村為單元，扶貧對象的瞄準(zhǔn)和有效分配的問題一直沒有得到很好的解決，直至2014年，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。

按照現(xiàn)行規(guī)定，年人均純收入2800元以下即屬于貧困人口，來自國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國農(nóng)村貧困人口還有7017萬人，其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個(gè)省區(qū)的貧困人口都超過500萬人，6年時(shí)間減貧7000多萬，這意味著每年要減貧1170萬，平均每月減貧100萬。這一目標(biāo)對各級政府產(chǎn)生的壓力可以想見，而且這一壓力還在不斷強(qiáng)化。

盡管自2014年開始，各地都在按照國務(wù)院的要求組織實(shí)施建檔立卡，但是在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李小云看來，存在著大量貧困人口沒有被包括在建檔立卡范圍之內(nèi)。在一個(gè)貧困村，誰是貧困戶是很容易識別的。但是，一旦介入收入指標(biāo)以及其他附加條件，識別貧困的過程變成一個(gè)復(fù)雜的政治社會資源博弈過程。

機(jī)制創(chuàng)新

第二個(gè)問題則是如何受益的問題，也就是扶貧機(jī)制。過去幾年中，扶貧機(jī)制的創(chuàng)新多集中在以小額信貸為主的金融領(lǐng)域，而現(xiàn)在，這一“傳統(tǒng)項(xiàng)目”仍然是重要組成部分，在此基礎(chǔ)上，新的機(jī)制和措施也開始實(shí)踐，比如電商扶貧。

在諸多創(chuàng)新舉措中，有一項(xiàng)更值得關(guān)注，那就是《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》所提出的“資產(chǎn)收益扶貧”。所謂的“資產(chǎn)收益扶貧”，即把財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或部分支農(nóng)資金，以投資招標(biāo)的方式形成資產(chǎn)；再將其股份化并授予貧困戶，以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入。

而精準(zhǔn)填補(bǔ)扶貧最后一公里的斷層問題，也是未來各個(gè)地方政府尤其要關(guān)注的問題。在扶貧開發(fā)的主要機(jī)制仍由政府主導(dǎo)的情況下，組織實(shí)施的主體縣級及縣以下政府需要更有效地分配資源。目前各省已制定貧困縣摘帽的具體“時(shí)間表”與“路線圖”，政治高壓當(dāng)然是促進(jìn)財(cái)政資金和行政資源有效分配的推動(dòng)力，但更重要的是要有效地挖掘公益組織資源，發(fā)揮社會力量的作用。

瞄準(zhǔn)是大問題，如果沒有一套好的監(jiān)督機(jī)制，往往就會走向模糊。不僅要關(guān)注收入，還要關(guān)注他們的社會參與機(jī)會、受教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會等等。