編者按：公安改革被放在國家深化改革的突出地位。目前大力推進的公安改革，聚焦于提高人民群眾的安全感、滿意度，使人民群眾在每一起執(zhí)法活動中都可以感受到社會公平正義。改革的實踐，從社會效果上來說，也需要廣大人民群眾參與、支持。而基層公安工作的復雜性，更需要我們有清醒的認識。為此，我們編發(fā)了吉林大學國家“2011計劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生于龍剛在基層派出所的調研文章，以提供一個思考的角度。

當前，公安改革的一些舉措正在推出。改革的一個難點是在基層。畢竟，基層公安機關所面對的社會環(huán)境日趨復雜。筆者在近年來，在各地公安機關，尤其是基層派出所進行了一些調查，獲得了公安機關領導和基層民警的大力支持，對基層公安工作所面臨的復雜性、特殊性有很深的體會。實現(xiàn)公安改革的法治目標與政治目標，需要更多的社會合力。

責任

在中國語境下面，民警不僅具有依照相關法律法規(guī)，打擊違法犯罪活動，維護社會穩(wěn)定的法律責任，而且承擔了走群眾路線，積極為群眾服務，滿足群眾各類需求的政治責任。在基層派出所，公安民警常說公安工作不僅是執(zhí)法工作，更是群眾工作。法律責任以法律規(guī)定的職責權限為邊界，權限之外警察可以不管不問；政治責任則相對模糊，沒有邊界。當前，“有困難找警察”、“有警必出”、“有求必應”等一系列口號，實際上都反映出人民警察所承擔的政治責任。

在現(xiàn)實生活中，發(fā)生矛盾糾紛后，或者出現(xiàn)其他問題，人們往往首先想到警察。相比于政府其他部門，警察有人身強制權，更具有權威，“人們更怕警察”；相比于法院，通過警察調解糾紛更為便捷，也不需要出立案費。因為警察承擔了政治責任，對于群眾的各類訴求，他們不能“臉難看、事難辦、門難進”，更不能推之門外，不管不問。但是，警察并不是所有問題都能解決。

2015年初，筆者赴西部某派出所調研，遇到一位90高齡的老人。他家離派出所兩三公里，每天拄著拐杖步行來派出所反映情況，十年如一日。2004年，老人保存下來的16塊“袁大頭”被人騙走。他認為騙子是鄰鎮(zhèn)一位姓王的農民。派出所民警經過調查，發(fā)現(xiàn)此人并無作案動機和時間，而且，案件沒有任何線索，老人所說的其他話也缺乏證據(jù)支持，最終裁定不予立案。

此后，老人成為所里的?？?。每天來所里要求民警抓捕王姓農民，經常堵在所長門口。老人雖年屆90，身體十分硬朗，但神志已有些不清，家人、村干部都勸說不下，民警也沒辦法。

像老人這種情況在基層派出所頗為常見。民警向筆者講述了這樣一起案件。老王和老劉關系很好，老王想買下臨街一個門面，向老劉借了5萬元。后來門面升值，老劉改稱5萬是入股，門面由兩人共同所買，應屬二人共有。老王不愿意，雙方經常發(fā)生沖突，民警多次出警，調處糾紛，而且動員村干部、親戚參與進來。但兩人積怨已深，一直調解不下來。民警勸說兩人去法院，雙方因為都不愿出立案費而不去。民警為此事前后出警20余次，給兩人做了半年多工作。至今案件還未了結。

受制于案件線索、偵查技術、證據(jù)收集等客觀因素，警察并不是什么問題都可以解決，但卻必須努力做工作，積極去解決，最終可能產生的結果是警力的大量消耗。

“模糊空間”

上述情況的發(fā)生同社會轉型有關。之前，大量糾紛矛盾主要依靠村莊、社區(qū)等基層干部進行化解，少量糾紛基層干部難以化解，流向政府和法院。警察只扮演了一個補充角色。正因為大量矛盾可以化解在基層，警察才能承擔起政治責任，積極滿足群眾的各項需求。同時，警察也可以依靠基層干部發(fā)揮出提供案件信息、穿針引線、勸服當事人等關鍵作用。2014年筆者在西部某公安局調研，該局一位老民警回憶，在80年代，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需要派駐一名治安員就可以開展工作。

90年代之后，伴隨社會轉型，基層干部在糾紛化解、滿足群眾需求方面的能力越來越差，大量事務涌向上級政府和基層公安部門。基層干部在警察工作中的作用也越來越小。

面對這種情況，國家開展“社區(qū)警務”戰(zhàn)略，積極發(fā)揮警察在解決矛盾、滿足群眾各類訴求方面的功能。但是，進入公安部門之后，這些問題并不一定可以得到良好的解決，反而可能模糊化。

警察解決糾紛，前提是形成完備的糾紛事實。但在基層，糾紛事實往往難以還原。很多村落糾紛發(fā)生時，只有雙方當事人在場，缺乏證據(jù)，民警只能從當事人口中還原事實。很多當事人都傾向于只講對自己有利的情況，針對其他情況避而不談。有時候甚至雙方當事人對案情都不清楚。

從法律上講，證據(jù)先于口供。但在實踐中，口供先于證據(jù)。大部分證據(jù)需要圍繞口供來收集。缺乏第三方，當事人又不愿吐露實情，案件事實就很難還原。

據(jù)民警介紹，在鄉(xiāng)村，當事人大多是口頭約定，缺乏書面證據(jù)。雙方各執(zhí)一詞，民警也沒有辦法。很多時候，雙方斗毆，相互有傷，但沒有人愿意陳述自己如何打了對方。

西部某鎮(zhèn)發(fā)生這樣一起案件：老張和老李田地相鄰，老張的地靠近水源，水需經過位于老張地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李澆地時，發(fā)現(xiàn)渠道好多水漏到老張地里，因而懷疑是老張故意挖洞偷水。但是，老張不承認。民警說，這件事誰也說不清楚，當時又沒有第三方在場。

另外，要解決糾紛，還需要具備一定的社會經驗和閱歷。這些是民警通過正規(guī)法律培訓所無法獲得的。例如，在村莊內部，很多糾紛同村莊事實相關。筆者在調研期間民警處理過這樣一起糾紛：有兩家人發(fā)生地界糾紛，鬧得很兇，對于地界，村、組都說不清。因為，在當初分地時，丈量土地的尺子都拉得很寬，有人情在里面。里面還有一些復雜的村莊規(guī)范，如一畝的一等地相當于一畝半的二等地；靠近坡地，水源不好的地方不算在內。再加上事情已過去很多年，到現(xiàn)在誰的地具體是多少，大家都講不清楚。

糾紛事實難以還原，缺乏必要的社會知識使得很多糾紛難以按照法律規(guī)定來處理，基層警察執(zhí)法出現(xiàn)“模糊空間”。在這個空間中，當事人的權利義務處于事實上的不確定狀態(tài)?！澳：臻g”的明確化，需要收集證據(jù)，進行司法鑒定。但時間、人力成本高，當事人不愿承擔，派出所警力匱乏、財力緊缺，缺乏承擔能力。

在模糊空間內，雙方各執(zhí)一詞，民警只能“和稀泥”，勸雙方各退一步。但是效果很小。民警一方面很難處理，另一方面在處理不了時無法終結，只能一次次出警，然后不斷做工作。在這個過程中，大量警力被低效率消耗。

無奈

模糊空間內的糾紛之所以難以處理，是由多種原因導致的：一是許多糾紛是長期積怨的結果，很難在短期內處理。村民表面上是因為瑣事、小事產生糾紛，看起來不可思議的行為背后實際是很多沖突、矛盾和爭執(zhí)的聚合。村民在糾紛中的訴求不僅指向當下，而且指向過去與未來。民警缺乏足夠的信息、知識、經驗和能力來把握，更別說處理。

二是民警缺乏有效的權威和知識來處理糾紛。在這類案件中，缺乏證據(jù)，案件事實很難還原；即使還原，也難以達到處罰標準；即使達到處罰標準，為避免矛盾激化，民警也不好輕易處罰。民警需要依靠基層干部、當事人親屬朋友，依靠道德、村規(guī)民約等社會規(guī)范來勸說當事人。但是，目前基層干部解決糾紛的能力很低，社會規(guī)范缺乏約束力。

三是民警執(zhí)法處于下游環(huán)節(jié)，被轉嫁了大量社會矛盾和治理難題。大部分問題惡化之后，都可能轉變?yōu)橹伟矄栴}，進入民警的管轄領域。

在一線執(zhí)法環(huán)境日益嚴峻的趨勢下，很多執(zhí)法部門都希望民警出現(xiàn)在執(zhí)法現(xiàn)場，幫助他們開展執(zhí)法活動，對不配合執(zhí)法、抵制執(zhí)法行為的人員采取強制措施。執(zhí)法人員對強制措施的偏好和需求越來越強，執(zhí)法實效往往必須通過強制措施才能實現(xiàn)。甚至特警這種非常規(guī)的執(zhí)法力量，也逐漸進入常規(guī)執(zhí)法活動中。

2016年8月，筆者在鄂南某地調研，當?shù)刎涍\超載現(xiàn)象嚴重，貨車司機經常闖崗，拒不停車接受檢查，路政部門只能依靠特警鳴槍示威，才能進行執(zhí)法。

關鍵點和難點

糾紛無法處理，導致大量警力被低效率消耗。很多時候，民警不愿糾纏其中，從而采取一些不規(guī)范手段。

有民警向筆者講述過這樣一個案件：2011年，小陳與同村的小王約定，在小王地里給父親修一座墳，為此支付小王1000元。墳修好之后，小王反悔，認為1000元太少，雙方發(fā)生爭執(zhí)。小王將地里的墳推掉。雙方的沖突更為激烈，小王妻子在平墳時，被小陳家人打傷。小王妻子為此多次上訪。

雙方當初是口頭約定，沒有簽書面協(xié)議，因此沒辦法去法院。派出所多次出警，不斷協(xié)調，最后雙方初步達成協(xié)議，兩方置換土地，并由小陳支付小王1萬元醫(yī)藥費。但是，小陳只愿意支付8000元，小王妻子堅持要1.1萬元，并繼續(xù)上訪。北京去了三次，省里去了兩次?？h政府、公安局去的次數(shù)更多。民警沒辦法，只能從辦案經費里抽出1000元，再由鎮(zhèn)政府出2000元，糾紛才最終化解。這件案子民警整整處理了3個多月。

在基層調研期間，民警普遍希望能夠明確自身的權限邊界，降低職責之外的警力消耗。但在中國語境下，民警既承擔了法律責任，也承擔了政治責任。如果嚴格明確民警的職責權限，可能導致一些糾紛無法進入國家治理體系，得不到及時處理，進一步升級惡化。

因此，在深化公安改革進程中，不僅要注重制度、規(guī)則層面的改革，更需要注重社會層面的治理問題，從而實現(xiàn)法治與政治的平衡。這正是改革的關鍵所在，也是改革的難點所在。