楊青貴

(西南政法大學(xué) 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心，重慶　401120)

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集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度促進(jìn)

楊青貴

(西南政法大學(xué) 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心，重慶401120)

文章結(jié)合物權(quán)權(quán)能理論，在中國現(xiàn)行法律框架中界定集體土地收益權(quán)及其當(dāng)代價(jià)值。研究發(fā)現(xiàn)：集體土地收益權(quán)是集體土地所有制法律化的重要形式，存在重要的制度功能和時(shí)代價(jià)值；集體土地收益權(quán)制度的缺失，制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響集體分配調(diào)整功能實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長，阻滯中國特色農(nóng)村土地權(quán)利理論的發(fā)展。文章進(jìn)一步研究了集體土地收益權(quán)制度改革的應(yīng)然進(jìn)路，探索了促進(jìn)成員集體、集體成員各自集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的權(quán)利制度。

收益權(quán)能；制度價(jià)值；身份關(guān)聯(lián)；路徑選擇；制度促進(jìn)

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)收益的權(quán)利”，建立“土地增值收益分配機(jī)制”。如何有效保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)，契合了中央的上述重大決策部署。當(dāng)前，如何更加有效地實(shí)現(xiàn)集體成員對集體土地的利用權(quán)利，仍然是中國農(nóng)村土地制度改革的重心和基本方向。在此背景下，如何實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體收益權(quán)(簡稱“集體土地收益權(quán)”)，仍然是中國特色社會主義法治理論和法治體系建設(shè)以及農(nóng)村土地制度改革與研究難以回避的重大命題。

一、集體土地收益權(quán)的內(nèi)涵闡釋與價(jià)值解析

俗言之，收益屬物之“孳息”，原則上由物主所有。收益權(quán)可界定為物之所有者、使用者依據(jù)法律或合約，對特定物之收益享有的所有者權(quán)利。長期以來，集體土地所有權(quán)一直被作為社會主義生產(chǎn)資料公有制的重要法律實(shí)現(xiàn)形式。《物權(quán)法》頒布后，集體土地所有權(quán)在立法上才被正式納入“集體所有權(quán)”。在此基礎(chǔ)上，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等提出了集體收益分配權(quán)、集體收益權(quán)。實(shí)際上，集體收益分配權(quán)外延較廣，包括但不限于農(nóng)民的集體收益分配權(quán)。詳言之，集體土地收益權(quán)則是成員集體(土地所有者)將作為生產(chǎn)要素的集體土地，直接或間接投入生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并依據(jù)該要素的所有者身份獲取要素收益的一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。從根源上講，集體土地收益權(quán)以集體土地所有權(quán)之收益權(quán)能為邏輯起點(diǎn)，在本質(zhì)上屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，指向以集體土地所有權(quán)為依據(jù)所獲取的土地要素收益。

概覽中國集體土地制度變遷史便可發(fā)現(xiàn)，“三提五統(tǒng)”中的公積金收益*《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定：農(nóng)民承擔(dān)的費(fèi)用和勞務(wù)，是指農(nóng)民除繳納稅金，完成國家農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)外，依照法律、法規(guī)所承擔(dān)的村(包括村民小組，下同)提留、鄉(xiāng)(包括鎮(zhèn)，下同)統(tǒng)籌費(fèi)、勞務(wù)(農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工)以及其他費(fèi)用。村提留則包括公積金、公益金和管理費(fèi)等。其中，公積金實(shí)質(zhì)上屬于集體土地所有權(quán)要素投入收益的基本形式。、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)、集體直接組織生產(chǎn)經(jīng)營收益等，均是集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要形式。不過，隨著國家廢除農(nóng)業(yè)稅和取消“三提五統(tǒng)”，加之集體土地征收補(bǔ)償數(shù)額較低、補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)模糊與分配不規(guī)范等因素，集體土地收益權(quán)至今未獲得立法者的直接認(rèn)可。盡管如此，要有效界定集體土地收益權(quán)的主體、內(nèi)容、客體等，皆離不開對集體土地所有權(quán)及其主體制度的深入考察。長期以來，做實(shí)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)成為了中國農(nóng)村土地制度改革的基本方向?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》確實(shí)為農(nóng)民土地上的用益物權(quán)保護(hù)提供了重要法律依據(jù)。集體土地要素收益以及集體土地收益分配卻逐漸“淡出”立法者、政策制定者的視野，進(jìn)而影響到集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和集體凝聚力。研究農(nóng)村集體基本功能變遷歷程以及現(xiàn)行實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，集體土地收益權(quán)制度建設(shè)依然具有存在的重要制度價(jià)值。

二是完善集體土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的法律實(shí)現(xiàn)形式。集體土地所有權(quán)具有在市場經(jīng)濟(jì)中釋放和實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值、要素價(jià)值、資本價(jià)值的內(nèi)在需求。集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)則是實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值的權(quán)利載體。在當(dāng)代，集體土地要素價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然是滿足農(nóng)民基本生存權(quán)需要與促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本保障。即使在人口流動(dòng)性較強(qiáng)的現(xiàn)代社會，集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)所具有的基礎(chǔ)保障功能，仍然為國家立法政策所認(rèn)同。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和農(nóng)村收入分配中，如何有效地發(fā)揮集體公共產(chǎn)品的科學(xué)供給，促進(jìn)農(nóng)村收入分配公平的實(shí)現(xiàn)，成為實(shí)踐中的重要命題。以“五保”及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交納為例，立法鼓勵(lì)有條件的地方對農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活給與一定的補(bǔ)助和改善，所需資金可從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中安排*參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第11條。。同樣地，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》仍然堅(jiān)持“集體補(bǔ)助”的原則。在此過程中，集體土地收益權(quán)成為集體供給公共產(chǎn)品和收入分配的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三是彌補(bǔ)國家收入分配調(diào)節(jié)功能的不足。當(dāng)前，中國面臨著城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大、收入分配秩序不規(guī)范、部分群眾生活比較困難等重大問題[1]。對此，國家出臺了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》等規(guī)范性文件，明確將“收入分配制度”建設(shè)作為一項(xiàng)重大任務(wù)。事實(shí)上，收入分配制度是一項(xiàng)根本性、基礎(chǔ)性的制度安排，除國家應(yīng)承擔(dān)主要職責(zé)外，成員集體及農(nóng)村集體組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同樣具備調(diào)節(jié)收入分配的補(bǔ)充優(yōu)勢。自高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來，成員集體以工分分配、生活福利、社會救濟(jì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助等形式，實(shí)際承擔(dān)了集體范圍內(nèi)“二次分配”職責(zé)。這是以結(jié)果和實(shí)質(zhì)上的公平為目標(biāo)，有利于彌補(bǔ)國家普遍供給農(nóng)村公共產(chǎn)品之能力局限，傾斜保護(hù)弱勢集體成員生存權(quán)益。

四是助力農(nóng)民集體意識的提升。受現(xiàn)代社會“物本主義”思潮沖擊，農(nóng)民的集體觀念和集體意識有下降趨勢，主要表現(xiàn)為對集體利益關(guān)注不足、漠視損害集體利益之行為，甚至共同危害集體利益。究其深層次原因，主要在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營開展后，農(nóng)民私人利益不斷增長而集體收益逐步降低，集體分配收益在農(nóng)民收入比例中所占比重嚴(yán)重下跌(部分地區(qū)甚至消失)。集體意識的淪喪必然影響到農(nóng)民法治意識、法治水平的提升。殊不知，隱藏在集體利益背后的集體意識是集體所有制在文化方面的基本體現(xiàn)。以集體意識為重要內(nèi)容的法律文化已深深植根于特定歷史和文化之中并體現(xiàn)為與集體土地所有權(quán)制度價(jià)值相一致[2]。唯有在普遍的公民信仰中，集體土地收益權(quán)制度才能避免形同虛設(shè)[3]，才能激發(fā)潛藏在農(nóng)民心底的集體意識和社會接受度。

二、集體土地收益權(quán)主體及其利益類型辨識

(一)集體土地收益權(quán)主體判定

依據(jù)《物權(quán)法》第39條規(guī)定，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)成為集體土地收益權(quán)主體(除非法律另有規(guī)定)。就傳統(tǒng)的民事主體理論而言，其仍然無法直接、全面地用以解釋中國集體土地所有權(quán)主體制度。在現(xiàn)行政策法律框架下，成員集體在事實(shí)上是全體集體成員(不具有明確的人員數(shù)量和組織結(jié)構(gòu))的構(gòu)成，是規(guī)范意義上的集體土地所有權(quán)主體，但不具備獨(dú)立的法律主體地位，其最終利益歸屬指向全體成員[4]。為此，我們不能直接將集體土地所有權(quán)主體界定為集體土地收益權(quán)主體，對集體土地收益權(quán)主體的類型化研究也就具有寶貴的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。在分類標(biāo)準(zhǔn)上，集體土地收益權(quán)主體判定標(biāo)準(zhǔn)包括核心規(guī)則和具體規(guī)則。其中，核心規(guī)則在于物之收益權(quán)能與物之所有權(quán)之根本歸屬關(guān)系的判定；具體規(guī)則是以根本歸屬關(guān)系為基礎(chǔ)而建立的“關(guān)聯(lián)性”準(zhǔn)則。

“財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)”與“身份關(guān)聯(lián)”是判定集體土地收益權(quán)主體的主要依據(jù)?！柏?cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)”指向的是集體土地收益權(quán)主體與集體土地所有權(quán)收益在利益歸屬上的應(yīng)然性關(guān)聯(lián)。依據(jù)集體土地所有權(quán)而形成的集體土地收益，主要屬于一種要素收益權(quán)，無論在法律上還是事實(shí)上，均應(yīng)當(dāng)屬于要素所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)。“身份關(guān)聯(lián)”則是從歷史與現(xiàn)實(shí)一致的角度，識別集體土地收益權(quán)主體與集體土地所有權(quán)主體之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。詳言之，成員集體在集體土地制度變遷中，逐漸成為規(guī)范意義上的集體土地所有者。因成員集體在歷史變遷中喪失組織形態(tài)，立法者逐漸建立了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為法定代表者的集體土地所有權(quán)行使主體制度。在此過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格逐漸演變成判定自然人是否具備集體成員身份的主要依據(jù)。正是基于該身份性，集體成員理應(yīng)享有集體土地收益分配權(quán)。部分司法實(shí)踐將土地補(bǔ)償費(fèi)分配的請求權(quán)人界定為“具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”(或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”)，恰好證成上述觀點(diǎn)*參見《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條和《陜西省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會紀(jì)要》第1條。。

1)果園深翻。秋季采果后結(jié)合秋施基肥進(jìn)行，只要方法合適，春、夏、秋季都可進(jìn)行深翻，其中以秋季果實(shí)采收后至落葉期進(jìn)行為好。針對貴州蘋果產(chǎn)區(qū)中的山區(qū)薄土層果園，土壤深翻，能夠加厚活土層，促進(jìn)巖土的風(fēng)化和熟化，提高土壤蓄水保肥能力。

以歷史和現(xiàn)實(shí)觀之，在集體范圍內(nèi)可能成為集體土地收益權(quán)的主體主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或村民小組、集體成員、土地合作社等類型。究竟哪些集體范圍內(nèi)的主體屬于集體土地收益權(quán)主體，則應(yīng)以“關(guān)聯(lián)性”準(zhǔn)則為識別依據(jù)，并以收益實(shí)現(xiàn)與收益分配的階段性為標(biāo)準(zhǔn)加以深入考察。在集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)階段，集體土地所有權(quán)收益屬于集體土地所有權(quán)的“孳息”，依據(jù)權(quán)屬判定規(guī)則，理應(yīng)由成員集體所有。在集體土地所有權(quán)收益分配階段，成員集體和集體成員均有權(quán)參與集體土地所有權(quán)收益分配，兩者都應(yīng)當(dāng)成為集體土地收益權(quán)主體。至于其他主體，則因其與集體土地所有權(quán)主體判定標(biāo)準(zhǔn)存在一定出入，即使偶爾參與集體土地所有權(quán)收益分配，也無法反證其集體土地收益權(quán)主體身份[5]。

(二)集體土地收益權(quán)的類型縷析

以主體在集體土地所有權(quán)上的權(quán)利義務(wù)及其獲取集體土地所有權(quán)收益的正當(dāng)性依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將成員集體、集體成員各自在集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)中的權(quán)利予以類型化[5]。進(jìn)言之，成員集體的集體土地收益權(quán)是其基于集體土地所有者的身份，在對外法律關(guān)系以及集體公共產(chǎn)品供給中所享有的一種收益權(quán)。按照該權(quán)利實(shí)現(xiàn)階段性特征，可進(jìn)一步具體劃分兩大類：一是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)收益的權(quán)利，二是參與集體土地所有權(quán)收益分配的權(quán)利。前者在根本上由其作為規(guī)范意義上集體土地所有權(quán)主體的身份決定，是在對外法律關(guān)系中的要素分配權(quán)；后者則是成員集體承襲集體公共產(chǎn)品供給職能以及促進(jìn)集體范圍內(nèi)收入分配的公平性，通過參與集體土地所有權(quán)收益的分配，進(jìn)而獲得供給集體公共產(chǎn)品和實(shí)現(xiàn)收入公平分配的物質(zhì)來源。

集體成員的集體土地收益權(quán)，是集體成員基于自身與集體之間的特殊身份關(guān)系，實(shí)際參與集體土地所有權(quán)收益分配的權(quán)利。集體土地所有權(quán)及其收益屬于成員集體的一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，集體成員通過參與集體土地所有權(quán)的收益分配，進(jìn)而獲得滿足自身基本生存權(quán)保障所需物質(zhì)財(cái)富。從理論上講，賦予并實(shí)現(xiàn)集體成員的集體土地收益權(quán)，符合現(xiàn)代法治社會關(guān)于人權(quán)保護(hù)的理念要求。詳言之，集體成員的集體土地收益權(quán)主要分解為三項(xiàng)內(nèi)容：一是參與集體土地所有權(quán)相關(guān)重大事項(xiàng)決策。因?qū)崿F(xiàn)集體土地所有權(quán)收益、分配集體土地所有權(quán)收益均屬與成員利益緊密關(guān)聯(lián)的重大事項(xiàng)，以集體成員主導(dǎo)的重大事項(xiàng)決策機(jī)制形成，這就需要保障好集體成員的參與權(quán)和決策權(quán)。二是公平分配集體土地所有權(quán)收益。集體成員之間具有平等性，集體成員原則上平等參與并公平分配集體土地所有權(quán)收益。三是公平獲取集體公共產(chǎn)品。成員之于集體，集體之于成員，均不可分。全體成員在集體內(nèi)部原則上一律均等。任何成員均有權(quán)且公平獲取集體公共產(chǎn)品，弱勢集體成員還可通過集體收入分配調(diào)節(jié)功能的實(shí)現(xiàn)而獲得傾斜性保護(hù)。

三、集體土地收益權(quán)制度供給不足帶來的困境

權(quán)利分配不均是真正造成農(nóng)民貧困的根源[6]。盡管農(nóng)村土地既是農(nóng)民及其集體最大的資產(chǎn)、資源，也是其收益的重要來源，但集體土地所有權(quán)、集體土地收益權(quán)等制度的缺失，導(dǎo)致集體所有權(quán)收益難以獲得法律的直接確認(rèn)和權(quán)威保護(hù)。作為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的核心內(nèi)容，集體土地收益權(quán)制度的缺失將不可避免地阻滯集體土地收益的有效實(shí)現(xiàn)，制約集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集體功能的實(shí)現(xiàn)，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)步增長。

一是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。集體所有制的重要性和現(xiàn)實(shí)性已被歷史與現(xiàn)實(shí)所證明*參見關(guān)于《中華人民共和國憲法修改(草案)》的說明(文件編號：270931)，http://law.npc.gov.cn:87/page/browseotherlaw.cbs?rid=bj&bs=270931&anchor=0，2014年12月2日訪問?！，F(xiàn)代法治社會的集體所有制同樣需要轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的法律規(guī)范，進(jìn)而獲得合法性和權(quán)威。在集體所有制下，集體土地是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資產(chǎn)和資源，如何實(shí)現(xiàn)其資源價(jià)值、資產(chǎn)價(jià)值、資本價(jià)值是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心使命。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革主要圍繞著如何釋放集體土地價(jià)值展開。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地等集體資產(chǎn)(資金、資源)所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地市場化配置的基礎(chǔ)權(quán)利。依據(jù)市場規(guī)則，土地要素投入者理應(yīng)獲得相應(yīng)的集體土地收益。然而，缺失的集體土地收益權(quán)制度，必然意味著集體土地收益權(quán)權(quán)威保護(hù)的缺位，不利于集體公共產(chǎn)品供給及收入分配調(diào)節(jié)功能的實(shí)現(xiàn)。

二是制約集體分配功能的有效實(shí)現(xiàn)。人民公社體制解體前，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以及人民公社組織(公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì))，實(shí)際承擔(dān)了一次分配、二次分配的收入調(diào)節(jié)功能。人民公社體制解體后，這種收入分配功能已從一次分配和二次分配并舉轉(zhuǎn)為以二次分配為主的發(fā)展方向，其有助于彌補(bǔ)國家能力之不足。以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展歷程為例，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)已經(jīng)從“負(fù)責(zé)提供”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袟l件的集體補(bǔ)助”*參見《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(國務(wù)院令第141號)第3條和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(國務(wù)院令第456 號)第11條。。

集體收入分配調(diào)整功能的實(shí)現(xiàn)須以穩(wěn)定的集體收益為物質(zhì)基礎(chǔ)，而集體土地價(jià)值的市場實(shí)現(xiàn)則普遍成為中國農(nóng)村集體收益的主要來源。足見，當(dāng)下集體土地收益權(quán)制度缺失必然制約集體分配功能的有效實(shí)現(xiàn)。

三是制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長。當(dāng)前，中國農(nóng)村居民收入主要由工資性收入、家庭經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入等部分構(gòu)成。以2013年第4季度為例，中國農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入累計(jì)值達(dá)到10 982.7元，農(nóng)村居民人均家庭經(jīng)營現(xiàn)金收入累計(jì)值達(dá)到5 672.6元[7]。其中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營收益(包括流轉(zhuǎn)收益)又是農(nóng)村居民現(xiàn)金收入主要部分。殊不知，參與集體土地所有權(quán)收益分配所得仍然占農(nóng)村居民現(xiàn)金收入的相當(dāng)比例。以湖北省嘉魚縣官橋八組為例，2012年的集體收入達(dá)12.5億元，經(jīng)分配形成的人均純收入已達(dá)4.2萬元[8]。詳言之，通過集體土地收益分配而形成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，須以集體土地所有權(quán)收益(要素收益)和農(nóng)民集體土地收益權(quán)的共同實(shí)現(xiàn)為前提條件。這意味著上述兩項(xiàng)收益權(quán)利將得不到法律直接的保護(hù)，為集體土地所有權(quán)收益流失與分配不公等問題埋下了隱患。

四是阻滯中國特色農(nóng)村土地權(quán)利理論和制度的發(fā)展。一國權(quán)利理論和體系，是以該國具體實(shí)踐需求為立足點(diǎn)，批判繼承、整合外來理論和該國既有理論傳統(tǒng)而形成的。在長期以來“政策先行、地方試點(diǎn)”的農(nóng)村土地制度改革模式下，中國農(nóng)村土地權(quán)利構(gòu)造及其運(yùn)行制度明顯區(qū)別于傳統(tǒng)法學(xué)理論(尤其是西方民事權(quán)利理論)，在很多方面均彰顯出較強(qiáng)的“中國性”。集體土地收益權(quán)作為集體土地所有權(quán)的核心權(quán)利，應(yīng)當(dāng)且事實(shí)上是中國特色農(nóng)村土地權(quán)利理論和制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。尤其在國家嚴(yán)禁處分、嚴(yán)控使用的農(nóng)村土地管制思維下，集體土地收益權(quán)制度的缺失，實(shí)際上意味著中國農(nóng)村土地權(quán)利理論和制度體系喪失了符合國情的特色內(nèi)容。這顯然已經(jīng)成為中國特色農(nóng)村土地權(quán)利理論和制度發(fā)展所不可逾越的“鴻溝”。

四、集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度促進(jìn)

(一)集體土地收益權(quán)制度改革的路徑選擇

自治與規(guī)制作為法學(xué)研究的重要命題，是現(xiàn)代法治社會中市場與政府關(guān)系在法律上的集中體現(xiàn)。自治是基于主體的本能及其生存、發(fā)展而提出的，應(yīng)當(dāng)由自己決定自己行為的自主性；法律規(guī)制是公權(quán)力對市民社會的正當(dāng)性、合法性介入[9]。20世紀(jì)80年代以來，中國在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革中逐漸建立了與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展相符的基本經(jīng)營體制和法律制度，如何有效處理好自治與干預(yù)的關(guān)系，始終是中國農(nóng)村改革及其相關(guān)法律政策完善的主線。

在不違反強(qiáng)制性法律規(guī)定的情況下，所有者依自我意志行使所有權(quán)是財(cái)產(chǎn)法的一般規(guī)則。然而，盡管中國集體土地所有權(quán)在本質(zhì)上屬于私法上的所有權(quán)，但卻區(qū)別于一般所有權(quán)，其是國家通過改造私法中的所有權(quán)而形成的、符合集體所有制要求的特殊類型的所有權(quán)。究其本質(zhì)而言，集體土地所有權(quán)作為一類所有權(quán)，被施加了諸多的“社會性義務(wù)”。一方面，與普通的物之所有權(quán)類似，集體土地所有權(quán)已被《物權(quán)法》等立法確認(rèn)，是成員集體的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”；另一方面，集體土地所有權(quán)承載了諸多的“社會性義務(wù)”，諸如維護(hù)集體所有制、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益、實(shí)現(xiàn)公平分配和社會穩(wěn)定等。這些“社會性義務(wù)”主要由法律或中央政策塑造，是集體土地所有權(quán)“特殊性”所在。

在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)之包容性和邏輯性的前提下[10]，集體土地收益權(quán)制度應(yīng)當(dāng)有助于推進(jìn)集體土地所有權(quán)之經(jīng)濟(jì)效益與集體土地所有權(quán)基本功能、重要職責(zé)的共同實(shí)現(xiàn)。集體土地收益權(quán)制度建設(shè)理應(yīng)堅(jiān)持如下邏輯進(jìn)路：以立法確認(rèn)和有效保護(hù)集體土地所有權(quán)為邏輯起點(diǎn)[9]，以有效實(shí)現(xiàn)集體土地收益權(quán)為主要目標(biāo)和基本方向，在堅(jiān)持立法適當(dāng)限制的前提下[11]，充分發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)與國家(政府)適度規(guī)制的雙重作用，促進(jìn)集體土地收益權(quán)制度價(jià)值的全面實(shí)現(xiàn)。

(二)成員集體之集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度促進(jìn)

在當(dāng)代，集體土地收益權(quán)之于成員集體，其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是協(xié)調(diào)集體土地的資源價(jià)值、要素價(jià)值乃至資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)與土地資源管理之間的關(guān)系，有效實(shí)現(xiàn)集體土地要素收益；二是通過依法獲取集體土地所有權(quán)收益*成員集體是否能夠參與分配以及應(yīng)當(dāng)分配到的集體土地所有權(quán)收益的額度，主要取決于兩個(gè)因素：一是集體成員基本生存權(quán)保障的實(shí)際需要；二是在集體范圍內(nèi)供給公共產(chǎn)品的需要。，為集體范圍內(nèi)適度供給公共產(chǎn)品、調(diào)節(jié)集體成員收入分配奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度促進(jìn)，其核心在于確認(rèn)和保障集體土地收益權(quán)。

其一，構(gòu)建集體土地收益權(quán)主體制度。目前，立法已確認(rèn)了成員集體的集體土地所有者身份，但因其不具備獨(dú)立的組織形態(tài)和治理結(jié)構(gòu)，難以獨(dú)自實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)收益。事實(shí)上，專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性、集合性、繼承性是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的顯著優(yōu)勢，加之其作為法定的集體土地所有權(quán)行使主體身份，因而其最適合代表集體收取、經(jīng)營、管理集體土地所有權(quán)收益。當(dāng)然，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍建立起來之前，其權(quán)利可由村民委員會或村民小組代行。此外，立法宜賦予其代表集體參與訴訟的主體資格。

其二，分類處理集體土地所有權(quán)收益。(1)伴隨國家廢除農(nóng)業(yè)稅、取消“三提五統(tǒng)”，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，已成為當(dāng)代中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革的目標(biāo)和原則。向集體成員及其家庭收取其承包地的集體土地使用費(fèi)(地租)，顯然不符合改革的基調(diào)和農(nóng)民的改革期待。為此，可考慮將該部分費(fèi)用(地租)計(jì)入集體土地所有權(quán)收益，并在其參與集體土地所有權(quán)收益分配時(shí)予以相應(yīng)抵扣*從理論上講，集體土地所有權(quán)收益的實(shí)現(xiàn)與分配的基本模式是：集體成員或非集體成員(集體土地利用者)集體土地所有者(成員集體)集體成員，即作為集體土地利用者的集體成員或非集體成員向集體土地所有權(quán)主體交納集體土地使用費(fèi)，形成集體土地所有權(quán)收益；然后，在“成員集體內(nèi)部”由全體集體成員公平分配。當(dāng)然，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，筆者所提主張實(shí)則是考慮到作為集體土地承包經(jīng)營權(quán)主體的集體成員是參與集體土地所有權(quán)收益分配的主體，因而，基于降低設(shè)計(jì)和運(yùn)行成本的考慮，建議通過財(cái)務(wù)會計(jì)規(guī)則的合理設(shè)計(jì)和集體土地所有權(quán)收益分配階段的抵扣規(guī)則，省去作為集體土地承包經(jīng)營權(quán)主體的集體成員及其家庭向集體土地所有權(quán)主體交納集體土地使用費(fèi)(地租)的環(huán)節(jié)，這也符合集體土地所有權(quán)收益分配的實(shí)質(zhì)公平。參見：楊青貴《集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)法律機(jī)制研究》(《西南政法大學(xué)博士論文集》,2014年第152-154頁)。。(2)集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要包括宅基地、集體公益設(shè)施用地、公用事業(yè)用地，因其公益性且集體成員可無償享用，原則上無需交納集體土地使用費(fèi)。(3)集體經(jīng)營性建設(shè)土地，依法可以“直接入市”，應(yīng)引入有償使用規(guī)則，由該類土地的使用者向成員集體交納集體土地使用費(fèi)。

其三，加強(qiáng)對集體土地所有權(quán)收益的監(jiān)管。成員集體的復(fù)雜性、非獨(dú)立性意味著對集體土地所有權(quán)收益監(jiān)管的重要性。多樣化、多層次的監(jiān)管制度應(yīng)是加強(qiáng)集體土地所有權(quán)收益監(jiān)管的應(yīng)有之義：(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是成員集體的法定代表者，最適宜成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的主要管理者。(2)健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部治理機(jī)制，建立集體成員主導(dǎo)的內(nèi)部治理機(jī)制，建立集體成員參與的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，探索出便捷、有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。(3)將包括集體土地所有權(quán)收益等集體資產(chǎn)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)、審計(jì)、稅收等在內(nèi)的事項(xiàng)，納入到國家依法監(jiān)管的職責(zé)范圍，探索建立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

其四，建立成員集體參與集體土地所有權(quán)收益的分配與使用機(jī)制。(1)明確成員集體維護(hù)實(shí)質(zhì)公平的基本職責(zé)。國家應(yīng)當(dāng)通過立法形式引導(dǎo)、激勵(lì)成員集體積極提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會實(shí)質(zhì)公平的實(shí)現(xiàn)。(2)將提取公共積累作為成員集體參與集體土地所有權(quán)收益分配的基本方式。事實(shí)上，提取公共積累方式長期以來是集體收益實(shí)現(xiàn)的重要形式，例如《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問題》《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》等均作了規(guī)定。至于提取比例，則可參考《公司法》第167條有關(guān)公司公積金提取規(guī)定*因?yàn)樵撌马?xiàng)與成員集體提取公共積累同樣屬于特定范圍內(nèi)公共事項(xiàng)支出，并且所提取的比例對股東或集體成員最終所得利益具有直接相關(guān)性。因此，成員集體提取集體土地所有權(quán)收益的法定標(biāo)準(zhǔn)可以參考設(shè)定為“百分之十”。。(3)探索傾斜保護(hù)弱勢集體成員的具體形式。集體范圍內(nèi)弱勢成員需要成員集體在供給公共產(chǎn)品過程中予以傾斜保護(hù)。至于采取何種保護(hù)形式，則以符合實(shí)質(zhì)公平為選擇標(biāo)準(zhǔn)。

(三)集體成員之集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度促進(jìn)

集體成員所享有的集體土地收益權(quán)并非是無限制的，仍然受到來自集體利益實(shí)現(xiàn)和對弱勢成員傾斜保護(hù)兩方面的限制。從根源上講，集體土地所有制基礎(chǔ)及其對現(xiàn)行制度的現(xiàn)實(shí)影響，是集體成員之集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)受限制的根源所在[12]。在此基礎(chǔ)上，集體成員的集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度促進(jìn)舉措，主要包括如下方面。

一是對集體成員集體土地收益權(quán)的立法認(rèn)可。權(quán)利的法定化是現(xiàn)代法治社會發(fā)展的重要標(biāo)志。權(quán)利法定化既能促進(jìn)主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也能合理排除政府公權(quán)力等非法侵害。賦予集體成員集體土地收益權(quán)，是其在集體土地所有權(quán)上主體地位的體現(xiàn)，也是集體土地所有權(quán)制度的理論和制度發(fā)展的客觀需要。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》作為關(guān)于物權(quán)及其行使的基本法律，已在立法結(jié)構(gòu)上認(rèn)可了集體土地所有權(quán)，集體成員之集體土地收益權(quán)最適宜由其予以立法。在具體修改時(shí)，可以由《物權(quán)法》第63條加以規(guī)定，亦即增加一款“集體成員享有依法參加本集體收益分配的權(quán)利”作為第二款(見表1)。

表1　《物權(quán)法》第63條修改建議

二是探索集體成員的集體土地收益權(quán)保護(hù)機(jī)制。(1)在立法方面，立法者應(yīng)在認(rèn)可集體成員集體土地收益權(quán)基礎(chǔ)上，對主體、內(nèi)容、客體等予以細(xì)化，還可在一定條件下賦予集體土地收益分配方案特定的法律效力*筆者建議，集體成員所形成的集體土地所有權(quán)收益分配方案，取得法律效力的條件為：一是不違反國家法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定(實(shí)質(zhì)要件)；二是符合集體成員會議或集體成員代表會議的程序規(guī)定(形式要件)。只要違背上述條件之一，人民法院便可以撤銷集體土地所有權(quán)收益分配方案。。(2)在執(zhí)法方面，政府及其主管部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)促進(jìn)集體成員集體土地收益權(quán)有效實(shí)現(xiàn)的職責(zé)，并在執(zhí)法中堅(jiān)持正確的角色定位，建立起防治公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)的法律機(jī)制。(3)強(qiáng)化涉訴糾紛的靈活處理。目前，部分地方已將集體土地所有權(quán)收益分配相關(guān)糾紛納入受案范圍*《陜西省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會紀(jì)要》指出，因土地補(bǔ)償費(fèi)分配、安置補(bǔ)助費(fèi)分配、集體資產(chǎn)經(jīng)營等收益和其他收益分配所發(fā)生的糾紛，屬于人民法院受案范圍。。盡管如此，我們?nèi)杂斜匾獜娜珖鴮用鎸⑾嚓P(guān)糾紛納入司法領(lǐng)域，并探索出以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作為主體身份判定標(biāo)準(zhǔn)、允許集體成員提起直接訴訟或代表訴訟的制度機(jī)制。

三是豐富集體成員的集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。(1)在相關(guān)立法設(shè)計(jì)中始終貫徹集體成員相互間平等性的理念，堅(jiān)持集體土地所有權(quán)收益分配的公平性。(2)將集體土地使用費(fèi)作為集體成員已分取集體土地所有權(quán)收益而予以抵扣。在不改變現(xiàn)行不繳納集體土地使用費(fèi)現(xiàn)狀的前提下，為實(shí)現(xiàn)集體成員之間利益分配的公平性，可以將集體成員及其家庭原本應(yīng)交的集體土地使用費(fèi)(地租)，作為該集體成員及其家庭已分取的集體收益，在集體內(nèi)部分配階段予以相應(yīng)抵扣*在集體土地所有權(quán)收益分配過程中，應(yīng)當(dāng)首先將基于各種方式形成的集體土地所有權(quán)收益加總；其次提取公共積累；然后彌補(bǔ)上年度集體成員應(yīng)分得利益的不足；最后，若有剩余，才形成集體成員之間可分配的集體土地所有權(quán)收益。。(3)將集體收益的使用、分配方案作為重大事項(xiàng)，由本集體成員大會或成員代表大會決定，并保障集體成員依法參與的權(quán)利(見表2)。

表2　《物權(quán)法》第59條修改建議

四是加強(qiáng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用費(fèi)的征收和管理。在放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”的背景下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用費(fèi)將釋放出巨大的改革紅利。當(dāng)然，這不僅要建立起集體經(jīng)營性建設(shè)用地的直接“入市”機(jī)制，關(guān)鍵是還要在集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”后，如何建立科學(xué)合理的使用權(quán)收益分配制度，尤其是如何重點(diǎn)保護(hù)集體土地所有權(quán)主體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基本權(quán)益。對此，可考慮：(1)由《物權(quán)法》明確將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用費(fèi)作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用協(xié)議的必備條款，同時(shí)，明確規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用協(xié)議應(yīng)當(dāng)采取書面形式”。(2)按照集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用協(xié)議，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)主體應(yīng)當(dāng)向集體土地所有權(quán)主體交納土地使用費(fèi)，至于具體額度，則可在政府監(jiān)管下通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺形成。(3)建立縣級以上人民政府主管部門對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用協(xié)議的登記制度，明確將該協(xié)議所形成的經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，并加強(qiáng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用及其使用費(fèi)收繳的監(jiān)督。

五、結(jié)論與建議

既然《物權(quán)法》已在體系上認(rèn)可了集體土地所有權(quán)，那么，在無法律另作規(guī)定的前提下，占有、使用、收益、處分等權(quán)利都應(yīng)歸屬于集體土地所有權(quán)主體。其中，集體土地收益權(quán)則是形成集體土地產(chǎn)權(quán)完整性的核心板塊。即使在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的理論框架與制度體系下[13]，認(rèn)可并賦予成員集體、集體成員各自的集體土地收益權(quán)，仍然契合農(nóng)村土地改革的邏輯主線[14]，符合產(chǎn)權(quán)明晰與減少交易成本的市場化發(fā)展要求。無論之于成員集體，還是集體成員，集體土地收益分配權(quán)都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。不過。在國家廢除農(nóng)業(yè)稅、取消“三提五統(tǒng)”背景下，較之于集體成員的集體土地收益權(quán)，成員集體的集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)往往會面臨更大的阻力和成本?？上驳氖?，許多地方探索也已注意到成員集體在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要功能，注重發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。這也符合集體所有制實(shí)現(xiàn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的理論和現(xiàn)實(shí)需要?？梢哉f，如何確定和有效發(fā)揮成員集體和農(nóng)村集體組織在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要功能，仍然會成為中國特色社會主義法治理論和法治體系的重要命題。

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(責(zé)任編輯胡志平)

The practical difficulties and system facilitation for the subject of usufruct of collective land ownership

YANG Qinggui

(China Research Center for Agroeconomy-Related Laws and Innovations, Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,P.R.China)

Based on the theory of property rights and power,we define the right of collective land ownership income and its value in the current legal framework of China.We obtain the following main conclusions:The right of collective land ownership income is important legal forms for realizing the ownership of collective land ownership in China,the right of collective land ownership income still has an important system values in contemporary China,and the lack of the right systems of collective land ownership income restricts the development of rural collective economy,affects the function of collective distribution adjustment and the growth of farmers’ property income,blocks the development of the theoris of rural land rights with Chinese characteristics.This paper further studies the basic path of the reform of the system of collective land ownership income,and the right system to promote the collective’s right of collective land ownership income and collective members’ right of collective land ownership income.

usufruct can; value system; identity associated; path choice; system facilitation

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.05.011

歡迎按以下格式引用：楊青貴.集體土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度促進(jìn)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2016(5):114-121.

Format:YANG QingguiThe practical difficulties and system facilitation for the subject of usufruct of collective land ownership[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2016(5):114-121.

2016-05-11

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的地方實(shí)踐與制度規(guī)范”(2015YBFX101)；中國法學(xué)會部級項(xiàng)目“進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出宅基地的實(shí)施困境及其對策研究”(CLS(2015)C85)；重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地權(quán)益協(xié)同保障研究”(KJ1500110)

楊青貴(1985-)，男，重慶人，西南政法大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心助理研究員，法學(xué)博士，主要從事農(nóng)村法治研究，Email:13996293058@163.com。

D922.4

A

1008-5831(2016)05-0114-08