反腐倡廉建設(shè)中的廉政政策評(píng)估研究

劉雪明，嚴(yán)仕彬

（1.廣州大學(xué)　　廉政研究中心，廣東　　廣州 　510006；

2.廣州市社會(huì)科學(xué)院　　產(chǎn)業(yè)文獻(xiàn)信息中心，廣東　　廣州 510410）

反腐倡廉建設(shè)中的廉政政策評(píng)估研究

劉雪明1，嚴(yán)仕彬2

（1.廣州大學(xué)廉政研究中心，廣東廣州 510006；

2.廣州市社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)文獻(xiàn)信息中心，廣東廣州 510410）

推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)需要進(jìn)行廉政政策評(píng)估，廉政政策評(píng)估包括質(zhì)量評(píng)估和績(jī)效評(píng)估兩個(gè)方面，可從規(guī)范性、可行性、充分性、適應(yīng)性、有效性和回應(yīng)性六個(gè)維度進(jìn)行考察。廉政政策評(píng)估是判定廉政政策走向的重要手段、確保廉政政策正確性的關(guān)鍵舉措，推動(dòng)廉政政策發(fā)展的有效途徑。我們要堅(jiān)持針對(duì)性、操作性、完整性、時(shí)代性等原則，努力構(gòu)建、完善科學(xué)合理的廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系，推動(dòng)廉政政策評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展。

反腐倡廉；廉政政策；政策質(zhì)量；政策績(jī)效；政策評(píng)估

加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的一個(gè)重要話(huà)題，也是實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)宏偉目標(biāo)的重要保證。為此，黨和國(guó)家制定了一系列的廉政政策，以推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，并在實(shí)踐中得到了較好的貫徹執(zhí)行，尤其是黨的十八大以來(lái)，這些政策的規(guī)范程度和執(zhí)行力度進(jìn)一步加大。隨著反腐倡廉建設(shè)的推進(jìn)以及反腐敗力度的加大，廉政政策也越來(lái)越受到政界、學(xué)界和社會(huì)的關(guān)注，成為了學(xué)術(shù)研究一個(gè)較為新穎的論題。我們知道，政策是一個(gè)“包括相互聯(lián)系、相互銜接的政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整和政策終結(jié)等幾個(gè)環(huán)節(jié)”的“運(yùn)行過(guò)程”。［1］在現(xiàn)有的廉政政策研究中，關(guān)注政策制定與執(zhí)行的成果相對(duì)較多一些，而對(duì)廉政政策評(píng)估的研究較為薄弱，本文期望結(jié)合我國(guó)反腐倡廉建設(shè)的實(shí)踐，對(duì)廉政政策評(píng)估作一初步探討，以彌補(bǔ)學(xué)術(shù)研究不足，并為反腐倡廉建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持。

一、廉政政策評(píng)估的意義

在政策運(yùn)行過(guò)程中，政策評(píng)估是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，是“評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)相關(guān)的評(píng)估程序，考察公共政策過(guò)程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度的活動(dòng)”［2］374-375。廉政政策評(píng)估就是“對(duì)廉政政策效果進(jìn)行的研究”［3］74，是一個(gè)通過(guò)對(duì)廉政政策各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)的考察，以判斷廉政政策及其結(jié)果或效果的活動(dòng)過(guò)程。

（一）廉政政策評(píng)估是判定廉政政策走向的重要手段

我們知道，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)需要相應(yīng)的廉政政策作指導(dǎo)，而廉政政策要取得預(yù)期效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，關(guān)鍵在執(zhí)行。正如有的學(xué)者所說(shuō)：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！保?］一項(xiàng)廉政政策是否應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行下去，或者在多大程度上繼續(xù)、調(diào)整、終止，主要取決于這項(xiàng)政策的實(shí)施效果。而廉政政策實(shí)施或執(zhí)行以后，究竟有沒(méi)有效果？是否達(dá)成了目標(biāo)？則需要通過(guò)評(píng)估來(lái)確定。“廉政政策評(píng)估通常要回答這樣一些問(wèn)題：廉政政策執(zhí)行后是否達(dá)到了政策制定者的預(yù)期目標(biāo)？該項(xiàng)廉政政策給社會(huì)帶來(lái)了什么樣的影響？廉政政策的去向如何？是繼續(xù)執(zhí)行、進(jìn)行修訂還是終止？”［3］74通過(guò)評(píng)估，那些有助于廉政問(wèn)題解決的政策，能夠促進(jìn)廉政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策，應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行；那些只能部分地解決廉政問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的廉政政策，應(yīng)該加以適當(dāng)調(diào)整；而那些解決不了廉政問(wèn)題，難以取得實(shí)施效果的廉政政策，就應(yīng)該堅(jiān)決果斷地終止。所以，廉政政策評(píng)估的結(jié)論決定著廉政政策的未來(lái)走向，廉政政策評(píng)估成為判斷廉政政策是否繼續(xù)執(zhí)行、調(diào)整或終止的重要途徑或手段。

（二）廉政政策評(píng)估是確保廉政政策正確性的關(guān)鍵舉措

正確的廉政政策、科學(xué)的制度安排，既是反腐倡廉建設(shè)的重要內(nèi)容，又是反腐敗斗爭(zhēng)深入、有效進(jìn)行的必要保證。廉政政策作為“法定組織為實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力擁有者廉潔從政的目的，在廉政建設(shè)中制定的引導(dǎo)和規(guī)范公共權(quán)力擁有者行為的準(zhǔn)則”［3］32，要在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮權(quán)威性的指導(dǎo)作用，取得良好的政策效果，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，必須保證其政策本身的合理性、正確性、科學(xué)性和可行性。正如著名政策學(xué)家史密斯所指出的那樣，“理想化的政策”是影響政策執(zhí)行及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首要因素。［5］政策評(píng)估作為實(shí)現(xiàn)“理想化的政策”的有效途徑，受到了世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍青睞，并成為各國(guó)政府保證政策正確性、科學(xué)性的一條成功經(jīng)驗(yàn)。同樣在廉政政策過(guò)程中，通過(guò)有效評(píng)估，一方面能夠在政策制定階段發(fā)現(xiàn)政策方案的不完善之處，從而使廉政政策方案更加科學(xué)合理；另一方面在政策實(shí)施以后，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行修改、調(diào)整和完善，從而使廉政政策始終保持正確的狀態(tài)。

（三）廉政政策評(píng)估是推動(dòng)廉政政策發(fā)展的有效途徑

廉政政策是推動(dòng)我國(guó)廉政建設(shè)、開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的重要利器，其目標(biāo)在于遏制腐敗，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治清明和官員的廉潔從政。廉政既是一個(gè)歷史問(wèn)題，也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。有鑒于此，有學(xué)者明確指出：“廉政是一個(gè)發(fā)展的概念，必須用發(fā)展的眼光來(lái)觀察和審視，才能夠更加真切的理解它，真正制定出合理有效的措施加以規(guī)制?！保?］4作為應(yīng)對(duì)廉政問(wèn)題而“制定出”的廉政政策，也是一個(gè)發(fā)展的概念，是一定歷史條件和現(xiàn)實(shí)背景下的產(chǎn)物，是對(duì)廉政狀況的一種反映或“規(guī)制”。由于廉政或廉政問(wèn)題本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，“隨著時(shí)空條件的轉(zhuǎn)變，政策也要隨之發(fā)展變化”［2］409，所以，廉政政策就這樣經(jīng)發(fā)展變化，不斷地走向成熟。廉政政策評(píng)估運(yùn)用科學(xué)的方法、規(guī)范的程序，對(duì)廉政政策運(yùn)行過(guò)程的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)加以充分考察，能夠發(fā)現(xiàn)廉政政策發(fā)展的規(guī)律，找到廉政政策發(fā)展的動(dòng)力，指明廉政政策發(fā)展的方向。因此，廉政政策評(píng)估是完善廉政政策體系、推動(dòng)廉政政策發(fā)展的有效途徑。

二、廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

要對(duì)廉政政策作出準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，取得廉政政策評(píng)估的成功，關(guān)鍵是要針對(duì)廉政政策的特點(diǎn)及其評(píng)估要求設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系。目前，雖然“廉政政策評(píng)估是廉政建設(shè)不可缺少的一環(huán)，但由于政策評(píng)估行業(yè)整體水平不高，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)在廉政測(cè)量方面所做的工作還微乎其微”［6］6。因此，應(yīng)結(jié)合反腐倡廉建設(shè)的實(shí)踐，高度重視廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，從而為廉政政策評(píng)估的開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為廉政政策績(jī)效的測(cè)量提供科學(xué)依據(jù)。

（一）廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

構(gòu)建廉政政策評(píng)估的指標(biāo)體系是開(kāi)展廉政政策評(píng)估的基礎(chǔ)性工作。作為衡量廉政政策質(zhì)量及其實(shí)施績(jī)效的廉政政策評(píng)估，應(yīng)該以科學(xué)的指標(biāo)體系為依據(jù)，指標(biāo)體系的科學(xué)與否直接關(guān)系著評(píng)估結(jié)論的正確與否，關(guān)系著廉政政策的未來(lái)走向。因此，從我國(guó)廉政建設(shè)的實(shí)踐出發(fā)，密切結(jié)合反腐倡廉的現(xiàn)實(shí)狀況，構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系就成為了廉政政策評(píng)估活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在構(gòu)建廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，我們應(yīng)該遵循以下原則。

第一，針對(duì)性原則。評(píng)估指標(biāo)體系一定要緊密?chē)@評(píng)估目標(biāo)，與廉政政策的價(jià)值取向保持一致，做到有的放矢。不要為了評(píng)估而評(píng)估，有效的評(píng)估一定要有利于推動(dòng)廉政問(wèn)題的解決，促進(jìn)廉政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建一定要與政府所要達(dá)成的反腐倡廉建設(shè)目標(biāo)相一致，一定要針對(duì)廉政政策及其評(píng)估的特點(diǎn)，一定要有助于推動(dòng)廉政政策評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展。

第二，操作性原則。廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系除了要有針對(duì)性以外，另一個(gè)重要的原則就是必須保證其可行性、可操作性。因?yàn)榱咴u(píng)估作為“一項(xiàng)實(shí)踐性很強(qiáng)的活動(dòng)，其設(shè)定的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估程序是否具有可操作性是這項(xiàng)工作能否取得預(yù)期性效果的關(guān)鍵”［7］。所以，設(shè)計(jì)廉政政策評(píng)估指標(biāo)、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，必須立足于反腐倡廉實(shí)踐，從廉政政策目標(biāo)出發(fā)，保證各項(xiàng)指標(biāo)清楚、準(zhǔn)確，使用方便，可操作性強(qiáng)。

第三，完備性原則。廉政政策評(píng)估涉及非常廣泛的內(nèi)容，因此，與之相適應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系必須具有系統(tǒng)性和完備性，否則難以適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)的需要?！霸u(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)以確定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，盡可能用多個(gè)指標(biāo)（而非一個(gè)指標(biāo)）界定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵能夠得到充分揭示。”［8］242評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)從多個(gè)角度、層次或方面去考察廉政政策的質(zhì)量和績(jī)效，指標(biāo)的數(shù)量及體系的結(jié)構(gòu)要以系統(tǒng)化、完備性為原則，以最合理的結(jié)構(gòu)層次和指標(biāo)數(shù)量來(lái)對(duì)廉政政策進(jìn)行評(píng)估。

第四，時(shí)代性原則。在不同的歷史時(shí)期和發(fā)展階段，廉政政策評(píng)估的內(nèi)容都是有其特殊性的。因此，一套行之有效的廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系必須符合時(shí)代的需要，體現(xiàn)時(shí)代的特征。設(shè)計(jì)廉政政策評(píng)估指標(biāo)、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系一定要抓住反腐倡廉建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，“緊緊圍繞黨和政府的大政方針，一些與廉政工作相關(guān)的重大政策和戰(zhàn)略都應(yīng)當(dāng)在評(píng)估指標(biāo)中有所體現(xiàn)”［9］，從而做到與時(shí)俱進(jìn)和準(zhǔn)確評(píng)估。

（二）廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系的具體構(gòu)建

構(gòu)建廉政政策評(píng)估的指標(biāo)體系，先要根據(jù)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)狀，確定廉政政策評(píng)估的內(nèi)容，評(píng)估內(nèi)容決定著評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)而影響著整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系。廉政政策評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注廉政政策的質(zhì)量和績(jī)效兩個(gè)方面，也有的學(xué)者稱(chēng)之為廉政政策質(zhì)量評(píng)估和廉政政策績(jī)效評(píng)估。［10］廉政政策質(zhì)量評(píng)估主要是對(duì)廉政政策的文本、語(yǔ)言、結(jié)構(gòu)、規(guī)范性、可行性和充分性等進(jìn)行考察，以測(cè)量廉政政策是否為一項(xiàng)“理想化的政策”，是否符合規(guī)范要求，是否能夠達(dá)成目標(biāo)。而廉政政策績(jī)效評(píng)估則是對(duì)廉政政策實(shí)施后所產(chǎn)生的“政策結(jié)果”的評(píng)估，這個(gè)政策結(jié)果又包括“政策產(chǎn)出”和“政策影響”兩類(lèi)。［2］374

確定評(píng)估內(nèi)容后，接著要做的是設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)。篩選指標(biāo)和確定指標(biāo)之間的關(guān)系是設(shè)計(jì)廉政政策評(píng)估指標(biāo)、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因?yàn)橹挥锌茖W(xué)、合理、具體的評(píng)估指標(biāo)，才能客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地評(píng)估廉政政策的質(zhì)量，測(cè)量廉政政策的績(jī)效。如何設(shè)計(jì)廉政政策的評(píng)估指標(biāo)呢？著名政策學(xué)家威廉·N·鄧恩曾經(jīng)指出：“評(píng)價(jià)能提供關(guān)于政策績(jī)效是否真實(shí)可靠的信息”，應(yīng)該“采用不同類(lèi)型的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)政策運(yùn)行結(jié)果。”［11］考慮到廉政政策本身的特殊性及其評(píng)估的全面性，既涉及質(zhì)量評(píng)估也包括績(jī)效評(píng)估，因此，我們篩選了規(guī)范性、可行性、充分性、適應(yīng)性、有效性、回應(yīng)性六個(gè)維度來(lái)構(gòu)建廉政政策評(píng)估的指標(biāo)體系。具體見(jiàn)表1。

表1 廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系

1.廉政政策質(zhì)量評(píng)估的指標(biāo)解析

規(guī)范性是廉政政策質(zhì)量評(píng)估的一個(gè)顯性指標(biāo)，旨在通過(guò)對(duì)政策名稱(chēng)、內(nèi)容條款、邏輯結(jié)構(gòu)和文字表達(dá)四個(gè)方面的考察，來(lái)評(píng)估一項(xiàng)廉政政策的文本格式是否符合規(guī)范要求。我們知道，廉政政策的文本載體形式多樣，如書(shū)面文字、講話(huà)錄音、紅頭文件、通知通告等。“一項(xiàng)政策是否規(guī)范，首先就在于政策信息的基本載體是否規(guī)范，政策信息是否可以準(zhǔn)確無(wú)誤的在決策者、執(zhí)行者、政策對(duì)象、反饋路徑中流轉(zhuǎn)?！保?2］規(guī)范性越強(qiáng)的廉政政策，其質(zhì)量也將是越高的，規(guī)范性與廉政政策質(zhì)量呈正比例關(guān)系。

可行性是廉政政策質(zhì)量評(píng)估的核心指標(biāo)，主要考察廉政政策是否具備被執(zhí)行的可能性，具體又包括“技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可能性、政治可行性和行政可操作性等”［2］328。公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定廉政政策，其目的在于解決廉政問(wèn)題，指導(dǎo)反腐倡廉建設(shè)，推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)的開(kāi)展。如果廉政政策不具有可行性，不能在實(shí)踐中得到有效的貫徹執(zhí)行，“再好的政策方案也只是一紙空文，政策目標(biāo)就更無(wú)從實(shí)現(xiàn)”［13］。所以在進(jìn)行廉政政策質(zhì)量評(píng)估時(shí)，要特別關(guān)注政策實(shí)施在各個(gè)方面的可行性，并把可行性作為衡量廉政政策質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。

充分性涉及的范圍更廣，既包括廉政政策質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)選項(xiàng)的充分性，也包括影響廉政政策質(zhì)量的每一個(gè)指標(biāo)選項(xiàng)論證、分析的充分性，這兩個(gè)方面都嚴(yán)重影響著廉政政策質(zhì)量評(píng)估的結(jié)果?？紤]到政策評(píng)估工作的有限性，不可能把所有的指標(biāo)選項(xiàng)都納入其中，因此我們只選擇了政策問(wèn)題、政策依據(jù)、政策目標(biāo)、政策措施作為考察的對(duì)象，并且給每一個(gè)指標(biāo)設(shè)定了各自的內(nèi)涵及要求。在政策實(shí)踐中，這幾個(gè)指標(biāo)及其涉及的內(nèi)容對(duì)高質(zhì)量的廉政政策有著根本性的影響，甚至還影響著廉政政策的可行性和規(guī)范性。

2.廉政政策績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)解析

適應(yīng)性指的是廉政政策與環(huán)境的關(guān)系。什么是政策？有學(xué)者做過(guò)這樣的表述：“從廣義上說(shuō)，公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和周?chē)h(huán)境之間的關(guān)系?！保?4］廉政政策同樣是環(huán)境的產(chǎn)物，它既是對(duì)“周?chē)h(huán)境”的反映，同時(shí)又去改變“周?chē)h(huán)境”。我們可以將影響廉政政策績(jī)效的環(huán)境因素，分為外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面，廉政政策要取得理想的實(shí)施效果，必須對(duì)外部環(huán)境作出準(zhǔn)確反映，并要隨著外部環(huán)境的變化而做出相應(yīng)調(diào)整，以保持與外部環(huán)境的最佳適應(yīng)狀態(tài)。越與外部環(huán)境相適應(yīng)，說(shuō)明廉政政策越準(zhǔn)確地反映了客觀的現(xiàn)實(shí)狀況，也就越符合客觀實(shí)際，越具有可執(zhí)行性，自然也就越容易取得更好的實(shí)施效果。廉政政策不但要與外部環(huán)境相適應(yīng)，而且還要與內(nèi)部環(huán)境或內(nèi)部系統(tǒng)相適應(yīng)，因?yàn)榱咦陨硪彩且粋€(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)中的政策問(wèn)題、政策主體、政策對(duì)象、政策關(guān)系等要素也處于不斷的發(fā)展變化之中。當(dāng)內(nèi)部系統(tǒng)變化以后，居于系統(tǒng)之中的廉政政策同樣要隨之做出相應(yīng)變化，否則就將出現(xiàn)政策僵化，使得政策難以執(zhí)行，更難以取得績(jī)效。

有效性是廉政政策的重要屬性，也是廉政政策績(jī)效評(píng)估的重要觀察指標(biāo)?！叭魏握邿o(wú)論設(shè)計(jì)得多么完美，如果得不到有效的執(zhí)行也只能成為虛無(wú)縹緲的空中樓閣，成為可望而不可即的鏡中花、水中月。”［6］229廉政政策的有效性可以從其政策效益、政策效率和政策效能中體現(xiàn)出來(lái)。政策效益是指廉政政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的程度，一般通過(guò)對(duì)廉政政策實(shí)施以后所取得的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果進(jìn)行對(duì)比觀察來(lái)加以判斷，其評(píng)估的重點(diǎn)不在于是否按照原有的政策方案加以實(shí)施，而在于是否達(dá)成了政策預(yù)期目標(biāo)。政策效率是指廉政政策的產(chǎn)出與投入之間的比例關(guān)系?！靶蕵?biāo)準(zhǔn)與效益標(biāo)準(zhǔn)既有聯(lián)系，也有區(qū)別。效率標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于政策執(zhí)行的方式或途徑，效益標(biāo)準(zhǔn)則側(cè)重于政策實(shí)施后的結(jié)果和成就?！保?］222政策效能是指廉政政策對(duì)目標(biāo)群體及其相關(guān)因素產(chǎn)生的影響，涉及達(dá)成廉政政策目標(biāo)的功效、能力和水平，它是廉政政策發(fā)揮作用的依據(jù)與實(shí)現(xiàn)廉政政策目標(biāo)的前提。效能不足或效能衰減，都將嚴(yán)重影響廉政政策的績(jī)效。

回應(yīng)性是現(xiàn)代民主政府的一個(gè)基本理念，也是廉政政策績(jī)效的一個(gè)基本體現(xiàn)，理應(yīng)成為廉政政策績(jī)效評(píng)估的一個(gè)基本指標(biāo)。所謂回應(yīng)性，就是要在評(píng)估廉政政策績(jī)效時(shí)，系統(tǒng)考察“政策結(jié)果滿(mǎn)足人們需求、價(jià)值與機(jī)會(huì)的有效程度”［2］386，回應(yīng)性“作為民主政治時(shí)代的一種基本價(jià)值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求并積極采取行動(dòng)加以滿(mǎn)足”［15］。具有來(lái)說(shuō)，考察和分析廉政政策的回應(yīng)性指標(biāo)，可以進(jìn)一步細(xì)化為政策需求、政策價(jià)值性和政策滿(mǎn)意度三個(gè)層面。政策需求是指廉政政策不是憑空而生，而是回應(yīng)社會(huì)和公眾反腐倡廉的需求，是人們廉政訴求和愿望的反映；政策價(jià)值性是指廉政政策所引起的人們?cè)谒枷搿⒁庾R(shí)、觀念等方面的實(shí)際變化；政策滿(mǎn)意度是人們對(duì)整個(gè)廉政政策的集中評(píng)價(jià)。一般認(rèn)為回應(yīng)性越大，廉政政策就越能夠得到廣泛的認(rèn)同和支持，在實(shí)踐中越能夠得到有效的貫徹執(zhí)行，從而取得良好的政策績(jī)效，這樣，其滿(mǎn)意度也就越高。

三、廉政政策評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展

加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，需要進(jìn)行廉政政策評(píng)估。廉政政策評(píng)估活動(dòng)是一個(gè)運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，以判斷廉政政策及其實(shí)施效果的多階段、多環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程將經(jīng)歷籌劃、實(shí)施和總結(jié)三個(gè)互相關(guān)聯(lián)的邏輯階段。

（一）廉政政策評(píng)估的籌劃

為使廉政政策評(píng)估活動(dòng)得以順利開(kāi)展，取得科學(xué)的評(píng)估結(jié)論，在評(píng)估實(shí)施之前，必須進(jìn)行認(rèn)真扎實(shí)的準(zhǔn)備，做好精心細(xì)致的籌劃。積極的籌劃是廉政政策評(píng)估工作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，也是廉政政策評(píng)估活動(dòng)得以進(jìn)行的前提條件。進(jìn)行廉政政策評(píng)估籌劃，先要認(rèn)識(shí)和了解所需要評(píng)估的政策，只有充分認(rèn)識(shí)和掌握了所要評(píng)估政策的來(lái)龍去脈、內(nèi)容體系等相關(guān)情況，才能讓評(píng)估者“心中有數(shù)”，才能為廉政政策評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

在掌握了所需評(píng)估的廉政政策的基本情況后，接著的一個(gè)十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，就是為實(shí)質(zhì)性地開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)設(shè)計(jì)完善的評(píng)估方案。這也是廉政政策評(píng)估籌劃或準(zhǔn)備階段最重要的一項(xiàng)工作。設(shè)計(jì)廉政政策評(píng)估方案時(shí)，應(yīng)充分考慮以下內(nèi)容：一是確定評(píng)估者；二是闡述評(píng)估對(duì)象；三是明確評(píng)估的目的、意義和要求；四是選擇評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、類(lèi)型與方法；五是提出評(píng)估設(shè)想，確立評(píng)估目標(biāo)，決定評(píng)估內(nèi)容。簡(jiǎn)而言之，一個(gè)成熟的評(píng)估方案要包含評(píng)估者、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法等五個(gè)要素。其中“評(píng)估者是評(píng)估的主體，評(píng)估對(duì)象是評(píng)估的客體，評(píng)估目的是評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)估的準(zhǔn)則，評(píng)估方法則是評(píng)估賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的手段”［16］。在反腐倡廉建設(shè)中開(kāi)展具體的廉政政策評(píng)估，就是一個(gè)由這些要素的有機(jī)組合所構(gòu)成的活動(dòng)過(guò)程。

我們?cè)诖诉€要特別強(qiáng)調(diào)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是廉政政策評(píng)估的準(zhǔn)繩，“評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于衡量任何目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成就都是絕對(duì)必要的”［17］。廉政政策采取何種標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，會(huì)在很大程度上影響著評(píng)估的結(jié)果。針對(duì)我國(guó)反腐倡廉建設(shè)、開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐，我們構(gòu)建了2個(gè)一級(jí)指標(biāo)、6個(gè)二級(jí)指標(biāo)、20個(gè)三級(jí)指標(biāo)的廉政政策評(píng)估指標(biāo)體系。一級(jí)指標(biāo)為政策質(zhì)量、政策績(jī)效2個(gè)層面；二級(jí)指標(biāo)為規(guī)范性、可行性、充分性、適應(yīng)性、有效性和回應(yīng)性6個(gè)維度。三級(jí)指標(biāo)為政策名稱(chēng)、內(nèi)容條款、邏輯結(jié)構(gòu)、文字表達(dá)、技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治可行性、行政可行性、政策問(wèn)題、政策依據(jù)、政策目標(biāo)、政策措施、外部適應(yīng)性、內(nèi)部適應(yīng)性、政策效益、政策效率、政策效能、政策需求、政策價(jià)值性、政策滿(mǎn)意度20個(gè)觀察點(diǎn)。在實(shí)際的評(píng)估活動(dòng)中，可以根據(jù)不同類(lèi)型、不同部門(mén)、不同層級(jí)的廉政政策去確定指標(biāo)權(quán)重，從而得出評(píng)估結(jié)論。

（二）廉政政策評(píng)估的實(shí)施

評(píng)估的實(shí)施是整個(gè)廉政政策評(píng)估活動(dòng)最為核心的階段，其過(guò)程也非常復(fù)雜，其中我們要把握好評(píng)估信息的收集與分析這兩個(gè)主要環(huán)節(jié)。因?yàn)椤霸u(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、可靠性在很大程度上有賴(lài)于充分的政策信息和正確的信息分析方法”［8］160。只有全面收集和準(zhǔn)確分析評(píng)估信息，廉政政策評(píng)估才能得出科學(xué)的結(jié)論。

科學(xué)、準(zhǔn)確的廉政政策評(píng)估是建立在充分、全面地評(píng)估信息收集基礎(chǔ)之上的，充分地收集和占有信息是促進(jìn)廉政政策評(píng)估深入進(jìn)行的前提，全面、準(zhǔn)確地評(píng)估信息是廉政政策評(píng)估科學(xué)化的保證。在信息收集過(guò)程中，我們要遵循信息全面性、信息可靠性和信息有效性三個(gè)要求，保證信息的效度和信度，不然會(huì)影響到廉政政策評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性，進(jìn)而影響反腐倡廉建設(shè)的進(jìn)程。同時(shí)我們還要注意廉政政策的政治敏感性，“廉政政策既是公共權(quán)力的產(chǎn)物，也是制約和監(jiān)督公共權(quán)力的重要制度設(shè)計(jì)”［18］。因而評(píng)估者需要做好溝通協(xié)調(diào)工作，并且遵循保密原則，有些不能泄露的信息，要嚴(yán)格保密，以免造成負(fù)面效應(yīng)。

在完成了評(píng)估信息的收集后，接下來(lái)要對(duì)這些信息資料進(jìn)行科學(xué)分析，以得出評(píng)估結(jié)論。在分析過(guò)程中，評(píng)估者應(yīng)堅(jiān)持信息的完整性和分析的科學(xué)性?xún)蓚€(gè)原則，對(duì)照評(píng)估指標(biāo)體系，運(yùn)用多元評(píng)估方法，對(duì)廉政政策的各個(gè)方面進(jìn)行檢驗(yàn)衡量，客觀、公正地反映出廉政政策的真實(shí)價(jià)值和實(shí)際效果。由于廉政政策是一項(xiàng)較為特殊的公共政策，因此在對(duì)其評(píng)估信息資料進(jìn)行分析時(shí)，要特別注意分析方法的綜合運(yùn)用，要堅(jiān)持定量分析和定性分析的有機(jī)結(jié)合，而且鑒于廉政政策的特殊性，使得定性分析方法的運(yùn)用更為普遍和廣泛。

（三）廉政政策評(píng)估的總結(jié)

這是廉政政策評(píng)估的結(jié)束階段，也是一個(gè)非常重要的階段。因?yàn)樵u(píng)估總結(jié)既是一個(gè)階段的結(jié)束，又是一個(gè)過(guò)程的開(kāi)始。在評(píng)估總結(jié)階段，要認(rèn)真做好以下工作。

第一，撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告是對(duì)廉政政策及其效果的最終評(píng)判，代表著評(píng)估者的辛苦和智慧。一份優(yōu)秀的廉政政策評(píng)估報(bào)告必須簡(jiǎn)明扼要，觀點(diǎn)鮮明，分析透徹，客觀公正，結(jié)論可靠，內(nèi)容要包括對(duì)廉政政策的質(zhì)量作出正確判斷，對(duì)廉政政策的績(jī)效作出客觀描述，尤其要對(duì)提高廉政政策質(zhì)量、推動(dòng)廉政政策實(shí)施、促進(jìn)廉政政策發(fā)展提出科學(xué)合理的建議。

第二，反饋評(píng)估結(jié)論。在評(píng)估總結(jié)階段，撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告固然是重點(diǎn)，及時(shí)向廉政部門(mén)、廉政政策的制定者或決策者反饋評(píng)估結(jié)論則更有價(jià)值。因?yàn)椤胺答伿钦叩靡杂行Ｕ那疤釛l件。有效的校正可以保證政策沿著既定的方向運(yùn)行，保證政策自我調(diào)適并不斷適應(yīng)新情況的發(fā)生”［3］131。在反饋過(guò)程中，評(píng)估者還需具備良好的溝通技能，有效地跟廉政部門(mén)及其決策者進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取評(píng)估結(jié)論早日為決策者所采納，促進(jìn)廉政政策沿著正確的方向發(fā)展，進(jìn)而為反腐倡廉建設(shè)的推進(jìn)提供正確的指導(dǎo)和依據(jù)。

第三，做好評(píng)估總結(jié)。這是對(duì)整個(gè)評(píng)估活動(dòng)作出總結(jié)，或稱(chēng)之為對(duì)廉政政策評(píng)估的評(píng)價(jià)。即是在全部評(píng)估工作結(jié)束后，認(rèn)真對(duì)評(píng)估活動(dòng)作出客觀的評(píng)價(jià)，指出評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)評(píng)估中的問(wèn)題，總結(jié)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，分析評(píng)估的教訓(xùn)，提出改進(jìn)評(píng)估的建議等。評(píng)估總結(jié)將為以后的廉政政策評(píng)估活動(dòng)提供有益的經(jīng)驗(yàn)及借鑒，從這個(gè)意義上說(shuō)，評(píng)估總結(jié)有助于提高廉政政策評(píng)估的整體水平，促進(jìn)廉政政策評(píng)估事業(yè)的健康發(fā)展。

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［責(zé)任編輯 羅海豐］

Research on the Evaluation of Anti-corruption Policies in the Construction of Anti-corruption

LIU Xueming1，YAN Shibin2
（1.The Center of Anti-corruption Research，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China；2.The Center for Industrial Literature Information of Guangzhou Academy of Social Sciences，Guangzhou，Guangdong 510410，China）

To promote the construction of anti-corruption，it is necessary to conduct the evaluation of anti-corruption policies，including the quality assessment and performance assessment.These two kinds of evaluation may be conducted from six dimensions，ie，normalization，feasibility，sufficiency，flexibility，effectiveness and responsiveness.The evaluation of anti-corruption policies constitutes important ways to decide the trend of anti-corruption policies，establishes the key measures to guarantee the correctness of anti-corruption policies.Hence an effective way to drive the progress of anti-corruption policies.We must stick to the principle of pertinency，operability，integrity and contemporaneity so as to build a scientific and reasonable evaluation index system to promote the anticorruption policies.

anti-corruption；anti-corruption policies；policy quality；policy performance；policy evaluation

D630.9

A

1671-394X（2016）07-0012-06

2016-07-01

劉雪明，廣州大學(xué)教授，從事公共政策與公共管理研究。