近五年農(nóng)村征地糾紛問題研究綜述

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展使得大量農(nóng)村土地被征用，其中由于相關(guān)法律制度不完善和征地程序的不規(guī)范引發(fā)了很多農(nóng)村征地糾紛問題。許多學(xué)者就相關(guān)問題提出了原因分析和解決措施，但是這些研究多數(shù)趨于理論化，缺乏實際的可操作性研究，對現(xiàn)實問題的指導(dǎo)性意義不大。在今后的研究中，更應(yīng)側(cè)重于具體操作步驟的探究和剖析，才能進(jìn)一步完善我國農(nóng)村征地糾紛的解決機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村征地；糾紛原因；解決措施；研究綜述

近年來，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大的成就，城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時，農(nóng)村大量土地被占用，由于征地相關(guān)的法律制度不完善，產(chǎn)生了許多征地糾紛問題。目前，因征地而產(chǎn)生的社會矛盾占整個社會沖突的60%以上，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了廣大農(nóng)民的生存發(fā)展問題，不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。因此，越來越多的學(xué)者把目光放在了研究農(nóng)村征地糾紛問題上。

通過歸納近五年關(guān)于農(nóng)村征地糾紛問題的研究成果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村征地糾紛問題的研究總體趨于理論化，多從制度層面分析問題，缺乏實踐研究和可操作性方案。近五年農(nóng)村征地糾紛問題的研究成果數(shù)量約有200多篇。

1 農(nóng)村征地糾紛的主要類型

（1）朱力、汪小紅等人認(rèn)為農(nóng)村征地糾紛問題的主要類型可以分為：a.程序違法型征地矛盾；b.干部貪占型征地矛盾；C.相對剝奪型征地矛盾；d.內(nèi)部利益分配不均型征地矛盾。這種分類方法主要是矛盾成因?qū)蛐偷姆治觯簿褪歉鶕?jù)糾紛由誰引起來進(jìn)行分類的。這種分類方法比較合理，糾紛產(chǎn)生的原因是這一類問題分析的重點，研究者能夠從類型中清晰的看到糾紛的本質(zhì)性因素，有利于研究的開展。

（2）在2010年中國政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新基金項目《農(nóng)村土地多元化糾紛解決機(jī)制的整合與創(chuàng)新研究》的階段性成果中，陳丹等一些青年博士認(rèn)為從糾紛的內(nèi)容來看，糾紛類型可以分為集體所有權(quán)權(quán)屬糾紛、承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛和土地征收補償糾紛。這種劃分方式從糾紛發(fā)生的具體內(nèi)容做了區(qū)分，使我們研究問題的角度更加多元化，立體化，而不是單一的原因?qū)蛐苑治?。根?jù)這種分類，有利于提出更具體的糾紛解決措施，避免了大量的重復(fù)性分析。

2 引發(fā)征地糾紛的原因分析

2.1 制度因素分析

引發(fā)征地糾紛的制度因素主要是指在征地過程中，所制定的一些法律法規(guī)存在不合理，不完善的制度缺陷，從而導(dǎo)致征地流程的不規(guī)范行為，讓一些利益群體鉆法律的空子，例如：征地范圍的模糊性，以一些“可以”“應(yīng)該”的字眼來擬定征地意見書，就使得地方政府在實際操作時有很大的“活動空間”。所以制度因素是引發(fā)征地糾紛的一個主要矛盾。

李占峰，王萌認(rèn)為引發(fā)征地糾紛的制度性因素主要有：

（1）征地過程不規(guī)范，；

（2）補償制度不完善；

（3）就業(yè)社會保障不配套；

（4）救濟(jì)途徑不暢通。這是從幾個基本的制度方面探析糾紛產(chǎn)生的原因，并且主要集中在失地農(nóng)民的補償和社保制度缺陷上，是結(jié)果導(dǎo)向的因素分析，這樣的制度性原因占一大部分，良好的補償制度可以緩解糾紛問題的產(chǎn)生，但是不能從根本上消除糾紛發(fā)生的動因，所以這種原因分析是不全面的。

陳秋宇認(rèn)為公共利益范圍界定不明確，征地補償標(biāo)準(zhǔn)與增值收益水平低下，并且土地市場城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)是土地制度不完善，征地糾紛問題頻發(fā)的本質(zhì)因素。苗立國等認(rèn)為農(nóng)村征地制度的缺陷主要體現(xiàn)在土地征收制度不健全，征地拆遷制度不完善，農(nóng)戶維權(quán)意識增強，沖突管理水平落后，

楊秋林認(rèn)為，農(nóng)村土地制度存在的問題有：“

（1）農(nóng)民集體所有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺、 權(quán)利邊界模糊；

（2）公共利益” 缺乏明確界定，征地范圍過寬；

（3）征地程序不規(guī)范；

（4）征地補償費用偏低；

（5）補償項目設(shè)置不合理，勞動力安置困難，失地農(nóng)民社會保障缺失?！边@三位學(xué)者的觀點都是從宏觀征地制度的合理性，規(guī)范性出發(fā)來分析征地糾紛產(chǎn)生的原因，制度建設(shè)的缺陷和不足導(dǎo)致了糾紛頻發(fā)，啟示我們不僅要從補償制度分析原因，更要看到征地制度的根源性問題，才能從本質(zhì)上找到征地糾紛產(chǎn)生的原因。

2.2 人為因素分析

吳磊，鄭風(fēng)田從農(nóng)戶的行為視角研究了征地糾紛的人為因素，他認(rèn)為：“當(dāng)前的研究多是從征地實施者即政府規(guī)章制度不完善為切入點，而很少能從被征地者即農(nóng)戶一方分析引發(fā)糾紛的因素，因而現(xiàn)有的多數(shù)研究成果是不全面的，沒有發(fā)掘出引發(fā)征地糾紛的深層次原因。”由此我們可以看出引發(fā)征地糾紛的深層次原因是征地的行為主體，那么在“征”與“被征”之間還存在著哪些不合理的操作問題呢？

侯江華認(rèn)為如果農(nóng)民權(quán)益保障程度跟不上城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)民權(quán)利意識覺醒的步伐，因征地而發(fā)生糾紛的次數(shù)可能會更多、更嚴(yán)重，特別是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和90后農(nóng)民的成長，征地糾紛的范圍可能會更大、影響更惡劣。

田大治，柳建文，孫夢欣認(rèn)為：我國法律對“公共利益”這一概念的界定不明確，導(dǎo)致一些地方政府借公共利益之名任意征收土地，并且規(guī)避正當(dāng)征收程序，造成土地的不合理利用和征收混亂的現(xiàn)象。 征地類群體性事件是一個從沖突積累到?jīng)_突激化再到?jīng)_突緩解的過程，其中利益損益是主要的誘發(fā)和累積因素，基層政府、 企業(yè)與農(nóng)民面對沖突時的應(yīng)對策略和互動方式是決定沖突強度和走向的關(guān)鍵變量。

3 征地糾紛的解決措施研究

3.1 補償型措施分析

補償性的措施是最直接的解決糾紛方法，通常人們認(rèn)為糾紛產(chǎn)生的原因都是經(jīng)濟(jì)補償原因，因此提高補償金額就可以化解矛盾。實際上這種觀點是片面的，直接的經(jīng)濟(jì)型補償只能讓失地農(nóng)民產(chǎn)生暫時的安全感，如果不解決他們在社會中長遠(yuǎn)的生存后續(xù)問題，將導(dǎo)致更多的矛盾糾紛和社會問題。

尹林在對海南省農(nóng)村征地補償?shù)难芯恐刑岢隽嘶廪r(nóng)村征用補償分配糾紛的主要路徑：“

（1）在憲法中明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t；

（2）提高、拓寬征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍；

（3）豐富土地征收補償方式；

（4）正確處理農(nóng)民和集體土地所有權(quán)主體組織在征收補償中的關(guān)系；

（5）完善我國農(nóng)村土地征收補償程序?！边@種觀點較為理論化，是方向性的指導(dǎo)，可操作性不強，要在今后的研究中提出具體操作方法，有利于措施的實施。

楊秋林等人提出了完善補償制度的設(shè)想：首先要明確征地補償?shù)拿鞔_項目，應(yīng)該包括土地所有權(quán)補償、土地使用權(quán)補償、地上附著物和青苗的補償；其次，明確規(guī)定土地補償?shù)牧舸姹壤?，也就是說，我們不僅應(yīng)當(dāng)將土地補償費留存制度法定化，而且還應(yīng)當(dāng)將留存比例控制在法定的范圍，讓農(nóng)民共享集體土地被征收的費用。

3.2 非補償性措施研究

與補償性措施相對的，就是非補償性措施，主要是指一些從制度角度出發(fā)，致力于建立一個更為合理的征地程序，以及在征地過程中需要規(guī)范化的操作條例，來減少征地糾紛的產(chǎn)生，是從糾紛產(chǎn)生的根源上解決問題的觀點和方法。

鄭風(fēng)和、吳濤認(rèn)為要確保農(nóng)民的利益，就要：

（1）明確界定征地范圍，壓縮征地數(shù)量；

（2）確保征地程序公開，建構(gòu)合理的補償機(jī)制；

（3）完善對失地農(nóng)民的社會保障制度。其中很多學(xué)者都提到了建立失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制，來保證他們失去土地后的生活問題。但是有很多現(xiàn)實條件的限制，比如失地農(nóng)民的戶籍非農(nóng)化問題，以及他們在社會中的身份階層問題。

程琳認(rèn)為，征地糾紛的解決需要建立非訴糾紛解決機(jī)制，應(yīng)該注重農(nóng)村土地糾紛的自身特點，首先尊重當(dāng)事人的意愿，強化和解的法律效力；其次，強化調(diào)解協(xié)議的法律效力，發(fā)揮調(diào)解的解糾功能；最后，建立獨立的土地仲裁機(jī)構(gòu)，還原農(nóng)村土地仲裁的仲裁本質(zhì)。這種方法更進(jìn)一步地把糾紛協(xié)調(diào)解決機(jī)制發(fā)揮出來，增強了調(diào)解的作用，把糾紛控制在可調(diào)范圍內(nèi)，避免了矛盾的升級惡化。

李俊認(rèn)為要建立一種有效的多元糾紛解決機(jī)制，由于在農(nóng)村，社會秩序是多元的，所以不能依靠單一的解決辦法來處理糾紛，但是如何讓這種多元糾紛解決機(jī)制有效的運轉(zhuǎn)起來，李俊提出了三個方面：“第一，與社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢相匹配；第二，能夠有效的解決糾紛；第三，能夠最大限度的節(jié)約糾紛解決成本。”

蔡波認(rèn)為，要以“三權(quán)分立”來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的合法化，規(guī)范化，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方關(guān)系，使之和諧發(fā)展。對于完善土地流轉(zhuǎn)的建議有：“

（1）明權(quán)促轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的合法利益；

（2）改變土地租金方式，構(gòu)建企業(yè)與農(nóng)民的利益共生體；

（3）建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，推動農(nóng)民與政府和諧關(guān)系的發(fā)展；

（4）制度創(chuàng)新，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范進(jìn)行，實現(xiàn)村企共融發(fā)展?！边@是一種新穎的治理模式，從不同利益群體的角度分析解決措施，而不是孤立的，片面的看問題，通過把政府、企業(yè)、農(nóng)戶放在一個運動協(xié)調(diào)的關(guān)系里面，有利于三者的共同發(fā)展，達(dá)到合作共贏的局面

4 結(jié)論

通過對近五年的文獻(xiàn)研究分析，可以看出有越來越多的學(xué)者致力于農(nóng)村征地糾紛的研究中，總體可以分為糾紛的類型探析，背景原因和解決措施三個主要方面，并從不同領(lǐng)域提出了解決農(nóng)村征地糾紛的新思路，具有很大的借鑒意義。由于征地糾紛問題的現(xiàn)實因素較為復(fù)雜，所以現(xiàn)有的研究成果難以完全解決各種具體沖突。要不斷加強我國的征地制度和程序合法性問題，逐漸完善農(nóng)村征地的非補償性措施，使之與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相適應(yīng)，不僅有利于農(nóng)村征地糾紛問題的解決，更有利于我國社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)。

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作者簡介

程慧（1992-），女，現(xiàn)為燕山大學(xué)文法學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生。

作者單位

燕山大學(xué)文法學(xué)院 河北省秦皇島市 066004