范 李 瑛

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【法學(xué)研究】

論我國(guó)推行住房反向抵押貸款的法律制度保障*

范 李 瑛

我國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，亟須多樣化的養(yǎng)老保障措施。住房反向抵押貸款是現(xiàn)有養(yǎng)老模式的有益補(bǔ)充，這一養(yǎng)老模式的運(yùn)行前提是老年人對(duì)住房享有所有權(quán)且能實(shí)現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)。我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)尚處于起步階段，相關(guān)法律制度還不健全。住房反向抵押貸款的推行需要相應(yīng)的法律制度進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，為此，要建立反向抵押貸款制度和抵押權(quán)人權(quán)利限制制度，以彌補(bǔ)正向抵押貸款制度調(diào)整反向抵押貸款法律關(guān)系的不足，消除老年人將住房抵押的后顧之憂；要完善住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度，明確建設(shè)用地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期為無(wú)償續(xù)期；要允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押，消除法律上對(duì)宅基地使用權(quán)作為抵押物的限制。

養(yǎng)老模式；以房養(yǎng)老；反向抵押貸款；法律制度完善

一、問(wèn)題的提出

住房反向抵押貸款是指，老年人將自有房屋產(chǎn)權(quán)抵押給貸款機(jī)構(gòu)，自己仍然可以終身使用該房屋，貸款機(jī)構(gòu)對(duì)該房屋進(jìn)行評(píng)估后根據(jù)房屋的凈值向借貸人支付現(xiàn)金，當(dāng)借貸人死亡或約定的時(shí)間到來(lái)時(shí)，貸款機(jī)構(gòu)取得被抵押房屋的出售權(quán)，對(duì)其進(jìn)行處置以補(bǔ)償自己現(xiàn)金支出的一種金融制度。①住房反向抵押貸款自20世紀(jì)80年代初期在歐洲出現(xiàn)以來(lái)，其發(fā)展一直處于黃金時(shí)期。②在美國(guó)，20世紀(jì)80年代中期，針對(duì)老年人無(wú)力自養(yǎng)但所住自有房屋價(jià)值極高的所謂“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象，新澤西州開始嘗試反向抵押型以房養(yǎng)老模式。1989年，美國(guó)住宅與都市發(fā)展部推出了將房屋價(jià)值轉(zhuǎn)換為抵押貸款的養(yǎng)老措施，此后住房反向抵押貸款取得長(zhǎng)足發(fā)展，逐漸成為主流養(yǎng)老模式。

我國(guó)2000年已進(jìn)入老齡化社會(huì)。我國(guó)老齡化進(jìn)程具有未富先老的特點(diǎn)，絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老金有限③，社會(huì)養(yǎng)老保障體系又難以獨(dú)自承擔(dān)老年人養(yǎng)老所需資金。同時(shí)，我國(guó)老年人群平均擁有的房產(chǎn)財(cái)富遠(yuǎn)多于總?cè)丝谄骄鶕碛械呢?cái)富，出現(xiàn)了“住宅的富人，現(xiàn)金的窮人”現(xiàn)象。在此背景下，借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家推行住房反向抵押貸款的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)一些地方進(jìn)行了一系列住房反向抵押養(yǎng)老模式探索。自2005年至2013年，南京市湯山留園溫泉老年公寓的“以房換養(yǎng)”模式④、上海市公積金管理中心的“以房自助養(yǎng)老”模式⑤、北京市壽山福海養(yǎng)老服務(wù)中心和中大恒基房地產(chǎn)有限公司的“養(yǎng)老房屋銀行”模式⑥、中信銀行的“倒按揭以房養(yǎng)老”模式⑦相繼出現(xiàn)，但均以失敗告終。

目前，我國(guó)養(yǎng)老金缺口較大，社會(huì)老齡化步伐加快，再加上經(jīng)濟(jì)增速放緩，整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老壓力劇增。在這種形勢(shì)下，推行住房反向抵押貸款養(yǎng)老模式具有必要性：該模式能將房屋與養(yǎng)老資金運(yùn)用、家庭理財(cái)計(jì)劃等緊密聯(lián)結(jié)，通過(guò)以房養(yǎng)老機(jī)制將房產(chǎn)從長(zhǎng)期不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)，將老人身故后此種資產(chǎn)的余值提前變現(xiàn)以滿足老人生前需求，實(shí)現(xiàn)住房與養(yǎng)老的最佳組合。該模式具有家庭生命周期、社會(huì)化養(yǎng)老、財(cái)富代際傳遞、資源優(yōu)化配置等方面的理論基礎(chǔ)和有關(guān)反向抵押的法律基礎(chǔ)⑧，具有可行性。該模式在歐洲和美國(guó)已得到老年人的普遍認(rèn)可，業(yè)務(wù)量連年快速增長(zhǎng)，在我國(guó)卻頻遭冷遇。究其原因，除了我國(guó)老年人普遍具有“但存方寸地，留與子女耕”的傳統(tǒng)倫理觀念外，我國(guó)反向抵押貸款的相關(guān)法律制度尚不完善也是一個(gè)重要影響因素。2016年7月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于延長(zhǎng)老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)期間并擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的通知》，將老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)截止時(shí)間延長(zhǎng)至2018年6月30日，并將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到各直轄市、省會(huì)城市(自治區(qū)首府)、計(jì)劃單列市以及江蘇省、浙江省、山東省、廣東省的部分地級(jí)市。住房反向抵押貸款的推行事關(guān)我國(guó)養(yǎng)老大業(yè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要與之配套的法律制度予以規(guī)范和保障。本文探討住房反向抵押貸款的制度條件，以期為推行這一養(yǎng)老模式提供法律制度保障。

二、住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)及入法路徑

住房反向抵押貸款的核心是老年人以其住房作抵押向金融機(jī)構(gòu)換取貸款作為養(yǎng)老資金，因此，老年人對(duì)住房享有所有權(quán)且能實(shí)現(xiàn)其自由流轉(zhuǎn)是推行住房反向抵押貸款的前提。我國(guó)《物權(quán)法》確立的包括住房在內(nèi)的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度以及有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)抵押和登記的制度，使住房反向抵押貸款的推行具備了一定的制度條件，以此為基礎(chǔ)，可以在該法中構(gòu)建完整的住房反向抵押貸款制度。

1.住房反向抵押貸款的制度基礎(chǔ)

第一，私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)制度。私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指自然人對(duì)其合法取得的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用、收益、處分并排除他人干涉的權(quán)利。我國(guó)《物權(quán)法》確立了私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)制度。該法第4條規(guī)定“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，第64條規(guī)定“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)”。這些規(guī)定堅(jiān)持平等保護(hù)國(guó)家、集體、私人物權(quán)的原則，并明確了私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的客體，從立法上為我國(guó)推行住房反向抵押貸款提供了前提條件。

第二，不動(dòng)產(chǎn)抵押制度。我國(guó)《物權(quán)法》第179條規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)抵押制度：抵押人得因提供擔(dān)保而獲得資金，并得對(duì)標(biāo)的物進(jìn)行繼續(xù)占有、使用、收益；債權(quán)人可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)登記獲得效力強(qiáng)大的擔(dān)保物權(quán)，并可以通過(guò)折價(jià)、拍賣、變賣等方式，以抵押物之價(jià)值確保其債權(quán)優(yōu)先受償。⑨上述規(guī)定為住房反向抵押貸款中的借貸人和貸款人提供了權(quán)利保障。

第三，不動(dòng)產(chǎn)登記制度。物權(quán)的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)以一定的方式公開，以明確物權(quán)人的權(quán)利并加以保護(hù)，維護(hù)物權(quán)秩序和交易安全。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第9條第1款的規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)變動(dòng)的生效要件。我國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，包括住房在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、查封登記等均屬于登記范圍，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人已經(jīng)依法享有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不因登記機(jī)構(gòu)和登記程序的改變而受到影響。不動(dòng)產(chǎn)登記制度為我國(guó)推行住房反向抵押貸款提供了交易安全保障。

2.住房反向抵押貸款制度的設(shè)置

三、住房反向抵押貸款的主體制度完善

住房反向抵押貸款的主體包括抵押人和抵押權(quán)人，其中，抵押人是擁有住房、只能為自己借貸形成的債務(wù)提供抵押的老年人，抵押權(quán)人是開展反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。

1.抵押人制度完善

第二，抵押人的權(quán)利限制。在住房反向抵押關(guān)系存續(xù)期間，為了規(guī)避可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)抵押人處分抵押房屋的權(quán)利進(jìn)行一定的限制。(1)抵押房屋轉(zhuǎn)讓的限制。我國(guó)《物權(quán)法》第191條第2款規(guī)定：“抵押人未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財(cái)產(chǎn)，但受讓人代為清償債務(wù)，消滅抵押權(quán)的除外?！痹撘?guī)定適用于正向抵押貸款中的抵押人?；谧》糠聪虻盅旱奶厥庑?，立法上應(yīng)當(dāng)對(duì)反向抵押貸款人的處分權(quán)作出比正向抵押貸款人更為嚴(yán)格的限制，規(guī)定未經(jīng)抵押權(quán)人同意，抵押人不得處分抵押房屋。至于抵押人能否在抵押房屋上設(shè)定其他權(quán)利，筆者認(rèn)為，抵押人可以將抵押房屋出租或設(shè)定其他物權(quán)，因?yàn)楹笤O(shè)定的物權(quán)或債權(quán)不能對(duì)抗已登記的抵押權(quán)，不影響在先抵押權(quán)的效力。(2)抵押房屋改造的限制。筆者認(rèn)為，抵押人應(yīng)當(dāng)維護(hù)抵押房屋的正常狀態(tài)，不隨意改造房屋。如果抵押人違反該限制，抵押權(quán)人有權(quán)單方解除合同，要求抵押人立即償還貸款。但為避免抵押人流離失所，抵押權(quán)人不能主張將抵押房屋處分以實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

2.抵押權(quán)人制度完善

第一，抵押權(quán)人的主體資格。我國(guó)住房反向抵押貸款實(shí)踐中的抵押權(quán)人，商業(yè)銀行是主力軍，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)(主要是住房公積金管理中心)是參與者，保險(xiǎn)公司是新生力量。商業(yè)銀行的現(xiàn)金流充足、持續(xù)、穩(wěn)定，能夠滿足反向抵押貸款對(duì)啟動(dòng)資金的要求。并且，商業(yè)銀行有從事房地產(chǎn)正向按揭抵押貸款業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)。在以往的住房反向抵押貸款實(shí)踐中，商業(yè)銀行為了控制人均預(yù)期壽命風(fēng)險(xiǎn)，仍采用正向按揭貸款手段，在抵押期限屆滿而借貸人未能還款時(shí)將抵押房屋收回處置。人還在、房子就沒了，這對(duì)老年人的打擊很大，這是以往住房反向抵押貸款實(shí)踐失敗的一個(gè)重要原因。社會(huì)保障機(jī)構(gòu)有資金籌措能力和豐富的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行及個(gè)人賬戶管理經(jīng)驗(yàn)，但不具備金融信貸功能，其參與住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)面臨制度障礙。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，在技術(shù)上，目前最適合開展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該是保險(xiǎn)公司。保險(xiǎn)公司承擔(dān)的壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)中最大的風(fēng)險(xiǎn)是保戶預(yù)期存活壽命與實(shí)際壽命存在差異，這一點(diǎn)與反向抵押貸款中借貸人的預(yù)期壽命風(fēng)險(xiǎn)有很大的相似性。保險(xiǎn)公司在壽命風(fēng)險(xiǎn)控制方面有較多經(jīng)驗(yàn)且形成了一整套技術(shù)分析和管理方法，能夠確保在合同條款設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)留與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)的收益空間。但是，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)實(shí)行“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”政策，保險(xiǎn)公司不具備信貸功能，其開展反向抵押貸款業(yè)務(wù)需要同銀行充分合作，這無(wú)形中增加了保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)成本。鑒于此，我國(guó)應(yīng)在立法上賦予保險(xiǎn)公司信貸功能，消除其參與住房反向抵押貸款的法律政策障礙。

四、住房反向抵押貸款的客體制度完善

1.住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限對(duì)住房反向抵押貸款的影響及其消除

2.宅基地使用權(quán)主體限制對(duì)住房反向抵押貸款的影響及其消除

我國(guó)《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，因此，允許宅基地使用權(quán)與農(nóng)民住房一并抵押面臨合法性困境。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市，農(nóng)村房屋閑置率高、留守老年人多而青壯年勞動(dòng)力少的現(xiàn)象凸顯。農(nóng)村老年人有可資利用的房屋卻因法律對(duì)宅基地使用權(quán)主體的限制而無(wú)法利用住房進(jìn)行反向抵押貸款以獲取養(yǎng)老資金，這不利于擴(kuò)大農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革探索農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?015年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押；試點(diǎn)涉及突破《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條等相關(guān)法律條款的，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。以上規(guī)定為農(nóng)民住房抵押試點(diǎn)提供了政策支持，也為農(nóng)民進(jìn)行住房反向抵押貸款帶來(lái)了機(jī)遇。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議適時(shí)通過(guò)立法構(gòu)建農(nóng)民住房反向抵押貸款制度。

第二，擴(kuò)大抵押權(quán)人的范圍，加大對(duì)抵押權(quán)人的支持力度。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出：對(duì)于農(nóng)民住房抵押貸款，人民銀行要支持金融機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥參與試點(diǎn)，對(duì)符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)再貸款支持力度。建議在此政策基礎(chǔ)上，通過(guò)立法將參加住房反向抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以加大支持力度，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)開展住房反向抵押貸款的積極性，推動(dòng)住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)在農(nóng)村的發(fā)展。

第三，突破農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)受讓人范圍的限制。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》提出：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)?！敝泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》提出：“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。”根據(jù)上述指導(dǎo)政策和我國(guó)法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民住房及宅基地使用權(quán)的受讓人一般限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。宅基地受讓人的范圍過(guò)小，會(huì)影響參與住房反向抵押貸款的老年人的數(shù)量。并且，宅基地受讓人的范圍過(guò)小，需求量就會(huì)減少，價(jià)格隨之受到影響，不利于抵押權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響金融機(jī)構(gòu)開展住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性。在新一輪土地改革中，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)農(nóng)民住房抵押的試點(diǎn)情況，擴(kuò)大抵押物處置時(shí)受讓人的范圍，使受讓人范圍不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，以適應(yīng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的需求。

3.不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估制度完善

住房反向抵押貸款實(shí)踐中，房屋資產(chǎn)的價(jià)格評(píng)估是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。我國(guó)《房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房地產(chǎn)評(píng)估制度的規(guī)定為住房反向抵押貸款中房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)抵押房屋的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估提供了法律保障，但該法關(guān)于房地產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定只是原則性、概括性的，不能滿足新型房地產(chǎn)金融產(chǎn)品對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的要求。鑒于此，建議有關(guān)部門制定房地產(chǎn)評(píng)估實(shí)施條例，嚴(yán)格房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，使房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)真正專業(yè)化、中立化，切實(shí)維護(hù)住房反向抵押貸款中借貸人和貸款人的利益。

注釋

責(zé)任編輯：鄧林

On The Legal Institutions Guarantee of Pursuing Housing Reverse Mortgage in China

Fan Liying

With the aging of population, we need a variety of old-age security measures. Housing reverse mortgage loan would complement existing aged support pattern. The premise of the housing reverse mortgage loan is that aged people have ownership of the house and can exchange the house freely. However, the market of housing reverse mortgage loan is still in its infancy, and the legal system is unsound, its consequence is the law system needs to be improved. For this purpose，systems of reverse mortgage and the limitation to the mortgager should be built to correct imperfections that reverse mortgage loan is regulated by the laws which regulate regular mortgage loan, which would liberate aged people who mortgage their houses from economic worry. The system of the right to use construction land for dwelling houses should be improved, and that the right to use construction land automatically renewed for free should be put forward clearly. When the right to use construction land is to be mortgaged, all the buildings on such land should be allowed to be mortgaged together. Barriers that limit the right to use construction land to be mortgaged should be removed.

pattern of supporting aged people; House-For-Pension; reverse mortgage loan; the amelioration of law system

2016-08-10

山東省社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法律制度研究”(14CFXL22)。

范李瑛，女，煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院教授(煙臺(tái)264005)。

D923.2

A

1003-0751(2016)10-0054-05