優(yōu)化用地保障服務(wù)的出路探析

郭勇 胡丕勇

摘 要：隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快健康發(fā)展，成為當(dāng)前國土資源系統(tǒng)的重大課題。首先，基于當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的初步研判，提出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)想；然后，介紹長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題；最后，提出有序推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整完善工作，優(yōu)化用地指標(biāo)精細(xì)化管理，扎實推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目等優(yōu)化用地保障服務(wù)的政策建議。

關(guān)鍵詞：長興縣；用地保障；出路探析

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0007-02

“皮之不存，毛將焉附。”土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量建設(shè)項目的實施急需用地，而“地根”越來越趨緊，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快健康發(fā)展，成為當(dāng)前國土資源系統(tǒng)的重大課題。本文首先基于當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的初步研判，提出了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)想，然后介紹了長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題，最后提出了優(yōu)化用地保障服務(wù)的政策建議。

一、當(dāng)前形勢研判

歐洲希臘債務(wù)危機愈演愈烈，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，外圍經(jīng)濟(jì)陷入低迷，我國出口導(dǎo)向型企業(yè)面臨困境。國內(nèi)居民消費因社保不健全、消費習(xí)慣等原因，一直未能有效提振。2010年4萬億投資計劃施行后，出現(xiàn)了過度投資、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。出口、投資、消費是拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車，出口受阻，消費不振，投資產(chǎn)能過剩，三駕馬車如何有效拉動經(jīng)濟(jì)面臨著現(xiàn)實的困境。2015年年初以來，國家出臺鼓勵旅游消費計劃、人民幣主動貶值促進(jìn)出口、PPP投資計劃等一系列舉措，以期拉動經(jīng)濟(jì)增長。

在這大環(huán)境下，縣域經(jīng)濟(jì)運行要轉(zhuǎn)變思路：加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少對房地產(chǎn)業(yè)的依賴；建立以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并對準(zhǔn)備上的項目“有保有壓”。如對那些關(guān)系國計民生的、事關(guān)縣域可持續(xù)發(fā)展的項目要“?！保@些項目既包括基礎(chǔ)設(shè)施也包括工業(yè)等生產(chǎn)性項目，疏通其融資渠道，給予財政扶持，使其盡快投產(chǎn)，盡快見效；對那些高能耗、高污染的企業(yè)，要有果斷的決心關(guān)停，大膽主動進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，為下一輪的快速發(fā)展蓄積力量。

二、案例分析

（一）研究區(qū)域概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 430平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。近年來，長興縣步入了發(fā)展的快車道。2014年，長興縣地區(qū)生產(chǎn)總值438.72億元，增長8.7%；全縣完成財政總收入70.16億元，同比增長3%；地方財政收入40.23億元，同比增長2%。

（二）用地保障服務(wù)的亮點做法

2015年是“穩(wěn)增長”之年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的發(fā)展勢頭依舊很強勁，長興縣多途徑做好用地保障工作：一是大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目，籌集用地指標(biāo)；二是全力開展“三類土地”處置和批后監(jiān)管工作；三是積極穩(wěn)妥實施項目供地，切實加快項目報批進(jìn)度。同時，在有限的建設(shè)用地指標(biāo)使用上做到了“有保有壓，重點突出”。

1.優(yōu)先安排大好高產(chǎn)業(yè)項目及民生項目用地。在年底計劃指標(biāo)安排中，長興縣積極貫徹落實“服務(wù)民生改善、服務(wù)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略：安排用于新農(nóng)村安置房建設(shè)的指標(biāo)137畝，安排城市保障性住房新增建設(shè)用地155畝，分別占新增建設(shè)用地指標(biāo)9.57%、10.82%；重點保障了天能、諾力、桐昆紡織等大好高產(chǎn)業(yè)項目用地，確保了項目及早投產(chǎn)，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化用地指標(biāo)精細(xì)化管理。根據(jù)當(dāng)前浙江省國土資源廳用地報批相關(guān)規(guī)則，用地指標(biāo)各地類間配比需要平衡。長興縣年初重點安排了天能、諾力等重點項目用地指標(biāo)，因這些項目占用耕地量少，各地類間的配比出現(xiàn)不平衡，因此，長興縣以中期評估為契機，適時從項目庫中選取一些耕地占比高、投資效益好、政府急需解決用地的項目，提高（下轉(zhuǎn)17頁）（上接7頁）了用地指標(biāo)精細(xì)化管理水平。

（三）面臨的問題

1.年度用地指標(biāo)銳減，“保發(fā)展”的壓力劇增。2015年浙江省政府切塊下達(dá)長興縣計劃指標(biāo)1 514畝，指標(biāo)總量小，滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。且規(guī)劃空間不足，也制約了用地的保障能力。根據(jù)《長興縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，至規(guī)劃期末長興縣安排新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模3.95萬畝，2006—2015年已經(jīng)使用3萬畝，剩余0.95萬畝。土地要素的瓶頸效應(yīng)凸現(xiàn)，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2.土地低效利用問題依然嚴(yán)峻，節(jié)約集約用地任重道遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，農(nóng)村宅基地一戶多宅、超占面積、“兩棲人口，兩頭占地”、亂搭亂建等現(xiàn)象還未從根本上得到遏制。這些問題由于政策不明晰、多方利益錯綜盤根，解決起來較為困難。如何在現(xiàn)有法律政策條件下妥善處理好歷史問題，加快形成健康規(guī)范的土地利用秩序，進(jìn)一步提高土地利用水平，還需要積極深入探索。

三、做好用地保障服務(wù)的政策建議

（一）嚴(yán)格規(guī)劃管理，有序推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整完善工作

新一輪規(guī)劃于2010年批準(zhǔn)實施，因項目落地的移位偏差，需進(jìn)行有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)的調(diào)整置換。目前，因新增空間已出現(xiàn)倒掛，規(guī)劃調(diào)整工作切換為規(guī)劃調(diào)整完善工作，即省域內(nèi)統(tǒng)籌新增建設(shè)用地空間。通過省域統(tǒng)籌，優(yōu)勢互補，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（二）扎實推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目

深入開展農(nóng)村土地整治工作，一方面要優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)村住房改造、社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動農(nóng)村人口和村莊集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面要落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，破解建設(shè)用地保障難題的有效手段。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目可以說是“一舉多得”。

（三）盤活存量用地，規(guī)范土地收儲制度

省下達(dá)指標(biāo)量越來越趨緊，努力提高縣域節(jié)約集約用地水平將是今后有效緩解用地供需矛盾的重要途徑。提高縣域節(jié)約集約用地水平非“一蹴而就”，國土資源系統(tǒng)干部需要創(chuàng)新工作機制，努力探索“三類土地”處置和批后監(jiān)管的新方法，深入挖掘存量用地潛力，大力拓展用地空間。同時，進(jìn)一步規(guī)范土地儲備制度，優(yōu)化土地融資工作，為“城市經(jīng)營”提供資金保障。

（四）建立健全項目儲備制度，并適時做好項目包裝

用地需求的無限性與用地供給的有限性矛盾始終存在，為緩和矛盾，并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，國土局需會同發(fā)改委、建設(shè)局等單位，對項目進(jìn)行會審，根據(jù)項目的輕重緩急程度確定用地時序和用地規(guī)模，對于涉及民生的重大工程需優(yōu)先安排。另外，對于一些有可能爭取省預(yù)留指標(biāo)的項目，需適時進(jìn)行有效包裝，爭取列入省重點項目。

“皮之不存，毛將焉附。”土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量建設(shè)項目的實施急需用地，而“地根”越來越趨緊，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快健康發(fā)展，成為當(dāng)前國土資源系統(tǒng)的重大課題。本文首先基于當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的初步研判，提出了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)想，然后介紹了長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題，最后提出了優(yōu)化用地保障服務(wù)的政策建議。

一、當(dāng)前形勢研判

歐洲希臘債務(wù)危機愈演愈烈，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，外圍經(jīng)濟(jì)陷入低迷，我國出口導(dǎo)向型企業(yè)面臨困境。國內(nèi)居民消費因社保不健全、消費習(xí)慣等原因，一直未能有效提振。2010年4萬億投資計劃施行后，出現(xiàn)了過度投資、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。出口、投資、消費是拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車，出口受阻，消費不振，投資產(chǎn)能過剩，三駕馬車如何有效拉動經(jīng)濟(jì)面臨著現(xiàn)實的困境。2015年年初以來，國家出臺鼓勵旅游消費計劃、人民幣主動貶值促進(jìn)出口、PPP投資計劃等一系列舉措，以期拉動經(jīng)濟(jì)增長。

在這大環(huán)境下，縣域經(jīng)濟(jì)運行要轉(zhuǎn)變思路：加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減少對房地產(chǎn)業(yè)的依賴；建立以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并對準(zhǔn)備上的項目“有保有壓”。如對那些關(guān)系國計民生的、事關(guān)縣域可持續(xù)發(fā)展的項目要“?！?，這些項目既包括基礎(chǔ)設(shè)施也包括工業(yè)等生產(chǎn)性項目，疏通其融資渠道，給予財政扶持，使其盡快投產(chǎn)，盡快見效；對那些高能耗、高污染的企業(yè)，要有果斷的決心關(guān)停，大膽主動進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，為下一輪的快速發(fā)展蓄積力量。

二、案例分析

（一）研究區(qū)域概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 430平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。近年來，長興縣步入了發(fā)展的快車道。2014年，長興縣地區(qū)生產(chǎn)總值438.72億元，增長8.7%；全縣完成財政總收入70.16億元，同比增長3%；地方財政收入40.23億元，同比增長2%。

（二）用地保障服務(wù)的亮點做法

2015年是“穩(wěn)增長”之年，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的發(fā)展勢頭依舊很強勁，長興縣多途徑做好用地保障工作：一是大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目，籌集用地指標(biāo)；二是全力開展“三類土地”處置和批后監(jiān)管工作；三是積極穩(wěn)妥實施項目供地，切實加快項目報批進(jìn)度。同時，在有限的建設(shè)用地指標(biāo)使用上做到了“有保有壓，重點突出”。

1.優(yōu)先安排大好高產(chǎn)業(yè)項目及民生項目用地。在年底計劃指標(biāo)安排中，長興縣積極貫徹落實“服務(wù)民生改善、服務(wù)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略：安排用于新農(nóng)村安置房建設(shè)的指標(biāo)137畝，安排城市保障性住房新增建設(shè)用地155畝，分別占新增建設(shè)用地指標(biāo)9.57%、10.82%；重點保障了天能、諾力、桐昆紡織等大好高產(chǎn)業(yè)項目用地，確保了項目及早投產(chǎn)，為促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化用地指標(biāo)精細(xì)化管理。根據(jù)當(dāng)前浙江省國土資源廳用地報批相關(guān)規(guī)則，用地指標(biāo)各地類間配比需要平衡。長興縣年初重點安排了天能、諾力等重點項目用地指標(biāo)，因這些項目占用耕地量少，各地類間的配比出現(xiàn)不平衡，因此，長興縣以中期評估為契機，適時從項目庫中選取一些耕地占比高、投資效益好、政府急需解決用地的項目，提高了用地指標(biāo)精細(xì)化管理水平。

（三）面臨的問題

1.年度用地指標(biāo)銳減，“保發(fā)展”的壓力劇增。2015年浙江省政府切塊下達(dá)長興縣計劃指標(biāo)1 514畝，指標(biāo)總量小，滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求。且規(guī)劃空間不足，也制約了用地的保障能力。根據(jù)《長興縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，至規(guī)劃期末長興縣安排新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模3.95萬畝，2006—2015年已經(jīng)使用3萬畝，剩余0.95萬畝。土地要素的瓶頸效應(yīng)凸現(xiàn)，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2.土地低效利用問題依然嚴(yán)峻，節(jié)約集約用地任重道遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，農(nóng)村宅基地一戶多宅、超占面積、“兩棲人口，兩頭占地”、亂搭亂建等現(xiàn)象還未從根本上得到遏制。這些問題由于政策不明晰、多方利益錯綜盤根，解決起來較為困難。如何在現(xiàn)有法律政策條件下妥善處理好歷史問題，加快形成健康規(guī)范的土地利用秩序，進(jìn)一步提高土地利用水平，還需要積極深入探索。

三、做好用地保障服務(wù)的政策建議

（一）嚴(yán)格規(guī)劃管理，有序推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整完善工作

新一輪規(guī)劃于2010年批準(zhǔn)實施，因項目落地的移位偏差，需進(jìn)行有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)的調(diào)整置換。目前，因新增空間已出現(xiàn)倒掛，規(guī)劃調(diào)整工作切換為規(guī)劃調(diào)整完善工作，即省域內(nèi)統(tǒng)籌新增建設(shè)用地空間。通過省域統(tǒng)籌，優(yōu)勢互補，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（二）扎實推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目

深入開展農(nóng)村土地整治工作，一方面要優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)村住房改造、社區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動農(nóng)村人口和村莊集聚，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面要落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，破解建設(shè)用地保障難題的有效手段。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地整治項目可以說是“一舉多得”。

（三）盤活存量用地，規(guī)范土地收儲制度

省下達(dá)指標(biāo)量越來越趨緊，努力提高縣域節(jié)約集約用地水平將是今后有效緩解用地供需矛盾的重要途徑。提高縣域節(jié)約集約用地水平非“一蹴而就”，國土資源系統(tǒng)干部需要創(chuàng)新工作機制，努力探索“三類土地”處置和批后監(jiān)管的新方法，深入挖掘存量用地潛力，大力拓展用地空間。同時，進(jìn)一步規(guī)范土地儲備制度，優(yōu)化土地融資工作，為“城市經(jīng)營”提供資金保障。

（四）建立健全項目儲備制度，并適時做好項目包裝

用地需求的無限性與用地供給的有限性矛盾始終存在，為緩和矛盾，并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，國土局需會同發(fā)改委、建設(shè)局等單位，對項目進(jìn)行會審，根據(jù)項目的輕重緩急程度確定用地時序和用地規(guī)模，對于涉及民生的重大工程需優(yōu)先安排。另外，對于一些有可能爭取省預(yù)留指標(biāo)的項目，需適時進(jìn)行有效包裝，爭取列入省重點項目。

參考文獻(xiàn)：

[1] 姜生俊，朱國駿，馬本來.稅收政策支持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)研究[J].經(jīng)濟(jì)師，2005，（10）.

[2] 劉守英.中國的二元土地權(quán)利制度與土地市場殘缺[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2008，（31）.[責(zé)任編輯 吳高君]