王猛++毛壽龍

〔摘要〕“十三五”時(shí)期，社會(huì)共享將是社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的重要方向。社會(huì)轉(zhuǎn)型要求政府治理模式變革以應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)機(jī)制變化所帶來的社會(huì)問題。政府治理將在治理理念上向共享、全面與普惠轉(zhuǎn)變，在治理結(jié)構(gòu)上向多中心、多元主體、制衡型權(quán)力、多樣性制度安排與差異化供給轉(zhuǎn)變，在治理技術(shù)上向整合式治理與精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。這意味著要構(gòu)建現(xiàn)代化的理念體系、制度體系、行政體系、外部關(guān)系和支撐體系，與社會(huì)共享的目標(biāo)相適應(yīng)。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)共享；治理變革；社會(huì)轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號(hào)〕D035〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0075-08

〔基金項(xiàng)目〕中國人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃項(xiàng)目

〔作者簡介〕王猛，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

毛壽龍，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京100872。

一、引言

社會(huì)轉(zhuǎn)型要求政府變革治理模式與體制機(jī)制，以應(yīng)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與運(yùn)行機(jī)制變動(dòng)所帶來的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷會(huì)引致治理模式的變化；人類由傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代文明的過程，亦是治理模式逐步轉(zhuǎn)型與變革的過程。20世紀(jì)后20年，西方國家出現(xiàn)了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現(xiàn)象，非營利組織系統(tǒng)承擔(dān)了大量的政府公共服務(wù)?！?〕這種轉(zhuǎn)變對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論提出了挑戰(zhàn)，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等概念日益流行，并被作為應(yīng)對(duì)政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經(jīng)歷了急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生深刻變化。中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型表現(xiàn)為“從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)變”〔2〕，而治理變革則表現(xiàn)為“總體支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)型?！?〕

當(dāng)前，我國正處于推進(jìn)發(fā)展模式或發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的第三次大轉(zhuǎn)型階段?！?〕這一階段的特點(diǎn)表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)；中等收入群體逐步擴(kuò)大，社會(huì)需求日益多樣化；深度城鎮(zhèn)化對(duì)要求進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給水平與促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；社會(huì)利益主體呈多元化與復(fù)雜化，弱勢群體分享社會(huì)發(fā)展成果的期待與中產(chǎn)階層拓寬上升流動(dòng)渠道的要求逐步增加；社會(huì)保障體系進(jìn)入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質(zhì)量的方向過渡。歸納而言，當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)以下總體面貌：由偏重經(jīng)濟(jì)增長向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，社會(huì)事業(yè)從規(guī)模式發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，社會(huì)利益格局進(jìn)入深刻變動(dòng)與調(diào)整。但在轉(zhuǎn)型過程中，中國社會(huì)主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾，公共服務(wù)缺位、分配不公、貧富差距、勞資關(guān)系等社會(huì)矛盾突出。

社會(huì)問題、社會(huì)矛盾常常與社會(huì)轉(zhuǎn)型相伴隨，這也恰是進(jìn)行治理變革的緣由和契機(jī)。中國社會(huì)轉(zhuǎn)型中面臨的矛盾與問題需要通過進(jìn)一步推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，以促進(jìn)政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會(huì)通過的“十三五規(guī)劃建議”提出了“堅(jiān)持共享發(fā)展”、“發(fā)展成果由人民共享”的理念，并把社會(huì)共享作為全面建成小康社會(huì)的歸宿與落腳點(diǎn)。可以說，社會(huì)共享將是指導(dǎo)我國“十三五”時(shí)期社會(huì)發(fā)展的核心理念，亦是應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)治理變革的基本思路。本文以社會(huì)共享與治理變革為主題，著重探討為推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府治理變革的基本方向與實(shí)現(xiàn)路徑。已有關(guān)于社會(huì)共享的研究，很少從治理變革的視閾進(jìn)行系統(tǒng)思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理變革的總體性框架和政策性框架。

二、社會(huì)共享與治理變革：一個(gè)分析框架

（一）社會(huì)共享與治理變革：內(nèi)涵與邏輯

滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財(cái)產(chǎn)”?！?〕“共享在共同體中是通行的理念和規(guī)則”?！?〕所謂“社會(huì)共享”，是指堅(jiān)持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。中國在經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展取得巨大進(jìn)步的同時(shí)，農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)和社會(huì)弱勢群體卻并沒有完全享有社會(huì)改革發(fā)展的成果。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會(huì)發(fā)展成果的愿望也越來越強(qiáng)。共享理念的提出實(shí)質(zhì)上是對(duì)過去差別化、不協(xié)調(diào)、非平衡性發(fā)展理念的糾偏，亦是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)矛盾與社會(huì)呼聲的回應(yīng)。因此，強(qiáng)調(diào)社會(huì)共享，是解決當(dāng)前公共服務(wù)不均、收入差距過大、貧困等社會(huì)問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、落實(shí)全面小康的內(nèi)在要求。

落實(shí)社會(huì)共享的治理理念與目標(biāo)，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會(huì)共享的內(nèi)容是多層次與多樣化的。不僅包括經(jīng)濟(jì)成果的共享，還包括社會(huì)成果和權(quán)利的共享〔7〕，也包括在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面人人享有。這意味著促進(jìn)社會(huì)共享既要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會(huì)共享的主體是全覆蓋的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享要重點(diǎn)解決弱勢群體、城鎮(zhèn)困難群體、農(nóng)村地區(qū)與偏遠(yuǎn)地區(qū)的問題。通過利益分配機(jī)制改革，逐步縮小不同社會(huì)群體間的差距。享有社會(huì)發(fā)展成果并非部分社會(huì)群體的特權(quán)，而是全體社會(huì)成員皆有的權(quán)利。這意味著實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享要注重消除非均衡化的制度設(shè)計(jì)，把解決弱勢群體與困難地區(qū)的問題作為治理的重點(diǎn)。最后，如何共享。要通過制度設(shè)計(jì)兼顧社會(huì)共享的公平性與可持續(xù)性。建立社會(huì)共享機(jī)制既要通過轉(zhuǎn)移補(bǔ)償支持弱勢群體，又要承認(rèn)個(gè)體差異與注重可持續(xù)性的效率分配。這意味社會(huì)共享并不是一部分社會(huì)群體對(duì)另一部分社會(huì)群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。

社會(huì)共享是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要方向，但這并不意味著社會(huì)共享的格局就會(huì)自然生成，而是需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與治理變革以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前中國社會(huì)所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進(jìn)社會(huì)共享與治理變革之間存在緊密的關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，需要在治理變革方面把握以下幾個(gè)原則：首先，社會(huì)共享體現(xiàn)“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要?jiǎng)?chuàng)造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會(huì)共享切中了中國社會(huì)發(fā)展中的公共服務(wù)與社會(huì)治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關(guān)注社會(huì)事業(yè)即公共服務(wù)與社會(huì)治理，提升公共服務(wù)均等化與社會(huì)治理精細(xì)化水平。再次，社會(huì)共享的核心在于消除不同群體、地區(qū)、階層、行業(yè)間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進(jìn)行促進(jìn)機(jī)會(huì)均等的制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應(yīng)社會(huì)變革，注重運(yùn)用現(xiàn)代新理念、新技術(shù)促進(jìn)治理創(chuàng)新。

（二）社會(huì)共享與治理變革：分析框架

理解社會(huì)共享與治理變革間的邏輯關(guān)聯(lián)，不僅需要把握治理變革之于社會(huì)共享的意義，即為何需要進(jìn)行治理變革的問題；還需要明確如何進(jìn)行治理變革，抑或說在哪些方面進(jìn)行治理變革。明確在哪些方面進(jìn)行治理變革需要深入分析治理（變革）的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與層次。長期以來，對(duì)治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關(guān)注治理的制度設(shè)計(jì)或構(gòu)成要素，而治理能力論則關(guān)注治理體系的執(zhí)行能力?！?〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個(gè)核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內(nèi)在層次結(jié)構(gòu)。因此，分析治理的結(jié)構(gòu)及相關(guān)構(gòu)成要素成為我們理解治理變革的關(guān)鍵。

對(duì)治理結(jié)構(gòu)與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關(guān)注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認(rèn)為，治理至少在制度、組織與技術(shù)三個(gè)層面上運(yùn)作〔10〕，或?qū)⒅卫須w納為價(jià)值理念、制度設(shè)計(jì)與行動(dòng)策略〔11〕，或是價(jià)值、主體與工具〔12〕；五維度說則認(rèn)為，治理包括權(quán)力、范圍、方法、主體與權(quán)利五個(gè)維度?！?3〕在結(jié)合既有研究的基礎(chǔ)上，本文提出從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)向度理解治理。

治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標(biāo)和方向。它是政府順應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢而進(jìn)行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，決定了治理結(jié)構(gòu)與治理技術(shù)的價(jià)值取向。治理結(jié)構(gòu)是價(jià)值理念的表現(xiàn)形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。它是基于特定的治理理念而對(duì)不同主體間權(quán)力做出的制度化安排與互動(dòng)模式的有效性建構(gòu)?！?4〕它包括主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)等。治理技術(shù)是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結(jié)構(gòu)在具體任務(wù)環(huán)境中的實(shí)施方法，也是運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)理念的踐行和對(duì)結(jié)構(gòu)的支撐與優(yōu)化。因此，所謂治理變革是指政府為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型在提供公共服務(wù)與解決公共問題中在治理理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。

基于以上分析，筆者認(rèn)為要在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景與治理變革的視閾下思考社會(huì)共享。促進(jìn)社會(huì)共享是當(dāng)前中國社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的戰(zhàn)略選擇，同時(shí)推動(dòng)社會(huì)共享本身也是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要部分。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)向度上思考治理變革，并集中解決公共服務(wù)與社會(huì)治理兩大短板，并著力構(gòu)建社會(huì)共享的體制機(jī)制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)應(yīng)然向度分析治理變革的基本方向，并提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的政策框架。

三、社會(huì)共享與治理變革：基本方向

理解社會(huì)共享與治理變革，其核心在于構(gòu)建一個(gè)描述與分析治理變革的應(yīng)然框架。在把握治理的內(nèi)在層次與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文提出“治理理念—治理結(jié)構(gòu)—治理技術(shù)”的變革框架。治理理念變革的重點(diǎn)在于確立與社會(huì)共享相適應(yīng)的價(jià)值目標(biāo)以指導(dǎo)未來的社會(huì)發(fā)展方向與具體政策設(shè)計(jì)，表現(xiàn)為價(jià)值追求、發(fā)展理念與政策理念三個(gè)層次上的變革。治理結(jié)構(gòu)變革是整個(gè)治理變革分析的重點(diǎn)，既要把握社會(huì)結(jié)構(gòu)與治理格局的總體性轉(zhuǎn)換，也要關(guān)注主體、權(quán)力、制度與供給等子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。而治理技術(shù)變革主要是指支撐治理理念與結(jié)構(gòu)變革的技術(shù)基礎(chǔ)，包括治理的組織平臺(tái)與具體機(jī)制的變革。因此，堅(jiān)持社會(huì)共享與推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，意味著政府治理在理念、結(jié)構(gòu)與技術(shù)三個(gè)層次的全方位變革（見表1）。

（一） 治理理念變革

1. 價(jià)值追求：由區(qū)隔到共享。改革開放以來，我國的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得一部分社會(huì)群體逐漸富裕并享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時(shí)，一些社會(huì)群體卻依舊面臨貧困、公共服務(wù)短缺等問題，而并沒有充分享有社會(huì)發(fā)展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設(shè)計(jì)。比如，優(yōu)先發(fā)展東部地區(qū)、優(yōu)先發(fā)展城市、長期以來的城鄉(xiāng)二元分割體制都是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間不均衡的政策根源。這些區(qū)隔化、非均衡化的制度設(shè)計(jì)固然有一定的歷史原因，但并不符合實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)共享的價(jià)值追求。因此，構(gòu)建共享的社會(huì)格局其首要問題是推動(dòng)深層價(jià)值由區(qū)隔向共享式發(fā)展轉(zhuǎn)變。這意味著社會(huì)成果的分配、公共服務(wù)的供給不是基于特定身份而進(jìn)行差別化選擇，而是基于每個(gè)公民個(gè)體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會(huì)格局，使社會(huì)成果、公共服務(wù)惠及全體社會(huì)成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權(quán)利。

2.發(fā)展理念：由片面到全面。社會(huì)共享還意味著一種全面發(fā)展的社會(huì)形態(tài)，即社會(huì)成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發(fā)展的非均衡性不僅表現(xiàn)為不同社會(huì)群體間的差距，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)事業(yè)間的失衡。這突出地表現(xiàn)為社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共服務(wù)供給水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和公眾需求存在差距，社會(huì)治理水平落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐。因此，在發(fā)展理念層面實(shí)現(xiàn)由片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)全面發(fā)展的轉(zhuǎn)向，需要改變只注重經(jīng)濟(jì)增長的效率主義和GDP主義，重視社會(huì)建設(shè)。將社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等作為未來發(fā)展的重心。實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念由片面向全面的轉(zhuǎn)型，需要更加重視整體全面發(fā)展，改變只重視城市與東部發(fā)達(dá)地區(qū)而忽視農(nóng)村與中西部貧困地區(qū)的發(fā)展路徑，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展，維護(hù)區(qū)域間公平。同時(shí)，推動(dòng)發(fā)展理念由“人的發(fā)展”到“人的全面發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，為滿足公眾多層次、多樣化的發(fā)展需求創(chuàng)造條件。

3. 政策理念：由補(bǔ)缺到普惠。政策理念是指導(dǎo)具體政策設(shè)計(jì)與安排的基本價(jià)值觀。公共服務(wù)與社會(huì)治理是當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展中的短板。社會(huì)事業(yè)發(fā)展將是政府治理的重心，社會(huì)政策與社會(huì)工作將發(fā)揮越來越重要的作用。建立社會(huì)所有群體共享的公共服務(wù)與社會(huì)保障體系，將是社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要工作。受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、財(cái)政實(shí)力有限以及人口眾多的現(xiàn)實(shí)國情，我國長期實(shí)行的是一種確保底線公平的補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式。隨著我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，越來越多的學(xué)者主張建立適度普惠型的社會(huì)保障模式。〔15〕實(shí)現(xiàn)政策理念由補(bǔ)缺向普惠的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于建立普惠型的社會(huì)政策體系，即社會(huì)政策設(shè)計(jì)不僅要照顧社會(huì)弱勢群體、維護(hù)底線公平，還要打破城鄉(xiāng)二元分割，惠及社會(huì)所有群體，提高社會(huì)保障與公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。

（二）治理結(jié)構(gòu)

1.總體結(jié)構(gòu)：由單中心結(jié)構(gòu)到多中心結(jié)構(gòu)。從整體上講，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要實(shí)現(xiàn)“單中心”結(jié)構(gòu)向“多中心”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。隨著社會(huì)需求多樣化與社會(huì)問題復(fù)雜性的增強(qiáng)，單中心結(jié)構(gòu)及形成的官僚等級(jí)體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會(huì)需求的變化與回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。多中心結(jié)構(gòu)致力于構(gòu)建一種競爭合作的平等關(guān)系，意味著“有許多在形式上相互獨(dú)立的決策中心……它們?cè)诟偁幮躁P(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理與解決社會(huì)問題，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾需求。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享就是要著力于構(gòu)建一種多中心的治理結(jié)構(gòu)，改變政府作為唯一的公共服務(wù)供給者與公共事務(wù)治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會(huì)力量參與公共服務(wù)與社會(huì)治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。

2.制度結(jié)構(gòu)：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結(jié)構(gòu)需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認(rèn)制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚—市場之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排、社會(huì)組織以及地方社區(qū)的‘自我治理體系”?！?7〕制度結(jié)構(gòu)由單一化向多樣性制度安排轉(zhuǎn)變，意味著承認(rèn)制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域制度安排中的作用。同時(shí)，多樣性的制度安排不僅承認(rèn)國家正式制度在社會(huì)治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設(shè)性價(jià)值。要生成多樣化的制度結(jié)構(gòu)、呈現(xiàn)較大的公共治理制度空間，則要使權(quán)力結(jié)構(gòu)越開放和多元〔18〕，擴(kuò)大非官僚力量在社會(huì)治理中的空間和范圍。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，要更多地為市場與社會(huì)力量預(yù)留制度供給的空間，激活市場機(jī)制與社會(huì)自治在滿足公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的作用。

3.主體結(jié)構(gòu)：由單一主體到多元主體?，F(xiàn)代社會(huì)治理的復(fù)雜性意味著任何單一主體在應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的挑戰(zhàn)時(shí)都可能是乏力的。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的過程，不僅需要促進(jìn)公共服務(wù)均衡化與提升社會(huì)治理能力，還需要對(duì)社會(huì)利益格局進(jìn)行調(diào)整，消除城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的顯著差距。因此，單一主體的治理結(jié)構(gòu)并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結(jié)構(gòu)，應(yīng)該是在明確各主體比較優(yōu)勢與責(zé)任的基礎(chǔ)上建構(gòu)競爭與合作的主體網(wǎng)絡(luò)。因此，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，不僅需要充分發(fā)揮政府的力量，還需要市場主體與社會(huì)組織乃至社會(huì)各階層、個(gè)體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會(huì)組織邊界的基礎(chǔ)上，將部分應(yīng)該或適宜由社會(huì)承擔(dān)的職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)政社分開，提升社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)中的主體性作用。同時(shí)，政府要運(yùn)用政策手段與支持措施激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域活力，加強(qiáng)社會(huì)組織培育和社會(huì)建設(shè)。

4. 權(quán)力結(jié)構(gòu)：由集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在治理格局中的權(quán)力分配狀態(tài)與相互關(guān)系。治理變革只有觸動(dòng)深層次的權(quán)力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關(guān)系以及推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，意味著也要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享。這不僅表現(xiàn)在橫向上的公共治理與私人市場的權(quán)力共享〔19〕，而且表現(xiàn)為在政府內(nèi)部的橫向權(quán)力分配上呈現(xiàn)制衡型結(jié)構(gòu)的面貌，也表現(xiàn)為在縱向上賦予地方更多治理權(quán)以增強(qiáng)回應(yīng)性與自主性。社會(huì)共享對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量與社會(huì)治理水平提出了更高要求，但集中化的權(quán)力結(jié)構(gòu)在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和社會(huì)自主治理。推進(jìn)集中化權(quán)力結(jié)構(gòu)到制衡型權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，意味著在政府內(nèi)部要建立更具回應(yīng)性的扁平化結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)回應(yīng)性和自主性，在政府外部要建立分權(quán)化、制衡與合作的外部關(guān)系以適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和外部環(huán)境的變化。

5. 供給結(jié)構(gòu)：由統(tǒng)一化供給到差異化供給。供給結(jié)構(gòu)反映的是不同主體在公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給中的行為狀態(tài)。主體多元化與結(jié)構(gòu)豐富化成為公共物品與公共服務(wù)供給的重要趨勢。實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)變革，不僅要發(fā)揮多元主體的供給作用與治理功能，還要?jiǎng)?chuàng)新供給模式實(shí)現(xiàn)方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務(wù)的供給、社會(huì)治理的實(shí)施要照顧到個(gè)體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統(tǒng)一化的供給方式。實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享，意味著要在社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動(dòng)供給結(jié)構(gòu)由統(tǒng)一化供給向差異化供給的轉(zhuǎn)型，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給方式，發(fā)揮政府、市場與社會(huì)主體在公共服務(wù)與社會(huì)治理中的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位靈活供給。

（三）治理技術(shù)

1. 組織平臺(tái)：由碎片式管理到整合式治理。治理變革最終會(huì)落實(shí)到一定的組織平臺(tái)，需要通過組織機(jī)制進(jìn)行推動(dòng)。有效的治理組織體系能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合，提升治理能力。公共需求動(dòng)態(tài)化、多元化與異質(zhì)化程度的增加要求政府部門創(chuàng)新公共服務(wù)供給體制以提高服務(wù)品質(zhì)和回應(yīng)性。〔20〕社會(huì)共享對(duì)公共服務(wù)與社會(huì)治理提出了更高要求，需要政府部門打破部門間、地區(qū)間的藩籬，整合跨部門、跨地區(qū)的力量和資源，建立部際間、區(qū)際間的協(xié)作治理機(jī)制，變碎片式的管理格局為整合式的治理體系。這意味著要重構(gòu)政府內(nèi)部的組織體系與整合政府外部的治理力量，建立整合式的部門結(jié)構(gòu)，構(gòu)建跨部門的多樣化服務(wù)供給框架、部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)公共服務(wù)與社會(huì)治理組織體系的回應(yīng)性和有效性。

2. 治理機(jī)制：由粗放式管理到精細(xì)化治理。治理變革要在微觀層面上實(shí)現(xiàn)機(jī)制性轉(zhuǎn)換。社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的社會(huì)問題復(fù)雜化與治理任務(wù)艱巨化，以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展從規(guī)模式向內(nèi)涵式的轉(zhuǎn)變，要求更趨靈活與精確的治理技術(shù)。粗放式的公共服務(wù)與社會(huì)治理不能有效回應(yīng)日趨優(yōu)質(zhì)高效的社會(huì)需求。因此，形成社會(huì)共享的格局需要在治理機(jī)制上實(shí)現(xiàn)由粗放式管理向精細(xì)化治理轉(zhuǎn)變。精細(xì)化治理就是要“管理理念人性化、管理過程細(xì)節(jié)化、管理手段專業(yè)化、管理效果精細(xì)化與管理成本精算化”〔21〕；變“總體支配”為“技術(shù)治理”，強(qiáng)調(diào)通過流程再造和機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型；變“單向管制”為“雙向互促”，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)雙向互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。〔22〕實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理，要通過流程再造構(gòu)建精細(xì)化的行政體系，通過公共參與構(gòu)建多元化的治理格局，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段完善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與提升社會(huì)治理水平。