杜受祜++杜珩

〔摘要〕研究中美兩國的氣候戰(zhàn)略和政策，探尋中美雙方在多邊和雙邊領(lǐng)域加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，推進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的體制和機(jī)制改革，提高全球氣候治理的效率；促進(jìn)中美雙方加快向低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建氣候變化中美合作共贏關(guān)系。中國可以新興國家的身份承擔(dān)國際氣候治理的責(zé)任，確定和承諾到2050年在2005年基礎(chǔ)上減排20%的具有法律約束力的目標(biāo)。把限煤、煤炭清潔化利用作為中國實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)和治理霧霾污染的突破口。美國氣候變化戰(zhàn)略表現(xiàn)出搖擺性、外部性、雙重性特征，有其深刻的經(jīng)濟(jì)政治和文化原因。美國的能源革命，既為實(shí)現(xiàn)美國氣候治理目標(biāo)提供了有力的支撐和保障，保證了國家能源安全，也成為美國地緣政治中的一張王牌。 確立“效率與公平并重、權(quán)利和責(zé)任并重、合作治理與自主行動(dòng)并重”為協(xié)調(diào)和處理氣候變化中美雙邊和多邊關(guān)系的共同行為規(guī)范和準(zhǔn)則。把大國治理帶動(dòng)全球治理的應(yīng)對(duì)氣候變化的架構(gòu)作為提高氣候治理效率和聯(lián)合國主導(dǎo)下的氣候治理國際架構(gòu)的補(bǔ)充機(jī)制，中美應(yīng)在氣候治理中發(fā)揮更重要的大國引領(lǐng)作用。把節(jié)能、環(huán)保、低碳協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，新能源開發(fā)促進(jìn)機(jī)制，碳排放權(quán)交易等作為中美氣候變化合作共贏的優(yōu)先領(lǐng)域。中美氣候變化合作共贏新型關(guān)系的建立為構(gòu)建中美新型大國關(guān)系提供經(jīng)驗(yàn)和路徑支持。

〔關(guān)鍵詞〕氣候變化；中美戰(zhàn)略；合作共贏

〔中圖分類號(hào)〕D8149〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0064-11

〔作者簡(jiǎn)介〕杜受祜，四川省社會(huì)科學(xué)院研究員，博士生導(dǎo)師；

杜珩，四川省社會(huì)科學(xué)院震災(zāi)研究中心助理研究員，四川成都610071。

“除氣候問題外，國際社會(huì)不再面臨更重大的長(zhǎng)期性問題?！保ㄍ心帷げ既R爾，2002年）氣候變化是人類共同面臨的挑戰(zhàn)，使人類社會(huì)形成最廣泛的命運(yùn)共同體。氣候變化事關(guān)中美兩國的經(jīng)濟(jì)和安全利益。應(yīng)對(duì)氣候變化的中美關(guān)系是中美關(guān)系的重要領(lǐng)域之一。應(yīng)對(duì)氣候變化的中美關(guān)系既包括在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、“聯(lián)合國氣候變化政府間合作委員會(huì)”等國際公約和國際機(jī)構(gòu)下的多邊關(guān)系，也包括中美兩國之間氣候治理的雙邊關(guān)系和應(yīng)對(duì)氣候變化的國內(nèi)行動(dòng)等內(nèi)容。2009年《中美氣候變化聯(lián)合聲明》就提出：“把能源和氣候變化提升為兩國戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)對(duì)話的核心議題之一?！?014年奧巴馬在荷蘭海牙與習(xí)近平會(huì)晤時(shí)明確表示，“美方希望加強(qiáng)中美兩國在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，將其打造成美中積極合作的新領(lǐng)域”。

基于氣候變化的“危險(xiǎn)正在增加而能夠遏制危險(xiǎn)的機(jī)會(huì)正在變小”的態(tài)勢(shì)，和迄今已經(jīng)召開了的21次“聯(lián)合國氣候變化框架公約”締約方會(huì)議，對(duì)后“京都議定書”時(shí)期，仍然沒有一個(gè)清晰的、實(shí)質(zhì)性減排方案的情況，也基于中美兩國都是受到氣候變化影響最嚴(yán)重的國家和在應(yīng)對(duì)氣候變化全球格局中的極端重要地位等原因，構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化中美合作共贏關(guān)系，不僅可能為打破氣候談判僵局，促進(jìn)全球氣候治理體制機(jī)制改革，提高氣候治理效率，為全人類加快向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供方向和指導(dǎo)，同時(shí)也可能成為構(gòu)建中美新型大國關(guān)系的突破口，為推進(jìn)其他領(lǐng)域的合作共贏積累經(jīng)驗(yàn)和探索途徑。

本文擬從研究中美兩國氣候戰(zhàn)略和政策著手，比較中美雙方氣候治理的共同性和差異性，探尋中美雙方在多邊和雙邊領(lǐng)域加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，推進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化的體制機(jī)制改革，提高全球氣候治理效率，探索促進(jìn)中美雙方加快向低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建氣候變化中美合作共贏的機(jī)制和路徑。

一、氣候變化的中美關(guān)系

（一）全球氣候治理格局中的中美大國戰(zhàn)略地位

1.中美是世界上最大的能源消費(fèi)國和溫室氣體排放國

資料來源：加拿大科迪亞大學(xué)地理、規(guī)劃和環(huán)境副教授戴蒙·馬修斯的研究報(bào)告，發(fā)表于英國《環(huán)境研究通訊》網(wǎng)站，2013年。

美中是世界上名列第一、第二的經(jīng)濟(jì)體。美國是世界上惟一的超級(jí)大國，中國是迅速崛起的新興大國。中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模2017年可能超過美國（〔美〕普華永道公司研究報(bào)告，2013年）。中美是世界上最大的能源消費(fèi)大國和最大的溫室氣體排放國。兩國所消耗的能源和排放的溫室氣體分別都要占到全球同期的40%以上。中美兩國能源結(jié)構(gòu)都是以煤炭為主。2013年中國煤炭消費(fèi)總量為365億噸，占一次性能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的67%。

2.中美氣候治理國內(nèi)行動(dòng)對(duì)全球氣候治理的影響

中美兩國的經(jīng)濟(jì)、能耗和排放的大體量決定了中美氣候治理上的戰(zhàn)略和動(dòng)作都會(huì)很大程度上影響世界應(yīng)對(duì)氣候變化的格局和進(jìn)程。中美兩國發(fā)展可再生能源成效顯著，為全球經(jīng)濟(jì)向低碳轉(zhuǎn)化、減緩氣候變暖做出了貢獻(xiàn)。國際能源署2014年6月15日發(fā)布報(bào)告稱，主要溫室氣體二氧化碳的全球排放量2014年沒有增加，這是40年來在沒有經(jīng)濟(jì)危機(jī)的情況下第一次出現(xiàn)這種情況。世界能源署認(rèn)為導(dǎo)致這一變化有兩大原因，一是中國減少煤炭的使用量，并增加水電、風(fēng)能、太陽能的發(fā)電裝機(jī)容量。二是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中的富有國家已經(jīng)開始將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放增加脫鉤，從2010年至2014年間，經(jīng)濟(jì)合作組織成員國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)了近7%，但碳排放減少了4%，增加了可再生能源發(fā)電廠的裝機(jī)容量，并為汽車燃油經(jīng)濟(jì)性和家用電器等方面設(shè)定了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全球的水電產(chǎn)量增長(zhǎng)了53%，其中60%來自中國。全球可再生能源中的生物質(zhì)燃料產(chǎn)量增加了138%，主要來自美國（17%）。全球用于發(fā)電的可再生能源增長(zhǎng)了155%，其中風(fēng)能發(fā)電量增長(zhǎng)了227%，而風(fēng)能發(fā)電的增長(zhǎng)又主要來自中國和美國，占全球增量的70%。美國2012年新增電力的43%就來自風(fēng)電（世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2011年）。美國從2007年煤炭為其提供50%的電力下降到2012年的37%。中國“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的能耗下降了191%，即減少了將近15億噸二氧化碳排放，約相當(dāng)于全球2012年排放溫室氣體的5%。

3.中美氣候戰(zhàn)略變化對(duì)全球氣候治理的影響

中美氣候治理戰(zhàn)略的選擇，對(duì)于遏制氣候變化具有“或者是做出榜樣，或者是加深危機(jī)”的舉足輕重意義。中美雙方都是氣候談判重要參與方。中美都是1983年首屆世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的代表，也是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》最早的締約國家。在世界氣候治理政治版圖的三大板塊中，中美分別是發(fā)展中國家、新興國家集團(tuán)和傘形集團(tuán)的代表。氣候治理新型中美大國關(guān)系的建立“不僅為中美兩國氣候變化領(lǐng)域的對(duì)話與合作提供了平臺(tái)，同時(shí)也為兩國支持國際氣候談判，加快向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供了方向和指導(dǎo)”。2010年美國國會(huì)未能通過排放權(quán)交易的提案，“對(duì)世界應(yīng)對(duì)氣候變化而言，這是比哥本哈根氣候談判失敗還要重大的打擊”。這是因?yàn)椤懊绹坏┳罱K決定削減排放，全球解決氣候問題的機(jī)會(huì)就會(huì)與現(xiàn)在截然不同”。如果美國的減排實(shí)現(xiàn)了，應(yīng)會(huì)更加督促其他國家減少排放；相反如果美國還未做出真正承諾的情況下，很難期待其他國家開始減排行動(dòng)?！?〕

（二）構(gòu)建氣候治理中美新型關(guān)系的基礎(chǔ)和條件

1.中美都是受氣候變化影響嚴(yán)重的國家

中美兩國由于幅員遼闊、海岸線漫長(zhǎng)等因素，決定了其極易受氣候變化的不利影響。中國《氣候變化國家報(bào)告》提出：在年平均氣溫上升的幅度、海平面上升的水平等幾方面，中國受氣候變化的不利影響都遠(yuǎn)高于世界平均水平。近百年來，中國的年平均氣溫升高了05℃-08℃，略高于同期全球增溫的平均值?！?〕預(yù)計(jì)到21世紀(jì)末中國在“低排放”、“中排放”、“高排放”情景下，都將比世界平均升溫幅度大。近50年來，中國降水量明顯減少，旱災(zāi)頻發(fā)。氣候變化已經(jīng)成為影響中國南方地區(qū)洪澇災(zāi)害，北方地區(qū)水資源供需矛盾加劇、生物災(zāi)害頻發(fā)，沿海地帶災(zāi)害加劇、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定性增加，森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)退化，許多重大工程不能如期建設(shè)和安全營運(yùn)等問題的重要因素。中國近50年來沿海海平面年平均上升的速率為25毫米，略高于全球平均水平。未來30年中國沿海海平面將持續(xù)上升。全海域2030年比2009年上升80-130毫米。中國的包括喜馬拉雅山在內(nèi)的山地冰川都在快速退縮。近50年來渤海和黃海北部冰情等級(jí)下降，而北冰川面積減少了21%，西藏凍土最大減薄了4-5米，高原內(nèi)陸湖泊水面升高，青海和甘南牧區(qū)的草產(chǎn)量下降。美國同樣也受到氣候變暖的嚴(yán)重影響，美國航天局（NASA）2013年發(fā)布的報(bào)告稱，2003-2013年的平均溫度，是有氣象記錄以來溫度最高的10年，自1880年以來的10個(gè)最暖的年份9個(gè)就發(fā)生在這10年之中。2012年美國東部遭遇強(qiáng)烈風(fēng)暴——桑迪颶風(fēng)，影響了直徑1600平方公里的廣泛地帶，給當(dāng)?shù)貛韽?qiáng)降雨，導(dǎo)致停電甚至降雪、125人死亡等系統(tǒng)性變化。

2.中美共同面臨應(yīng)對(duì)氣候變化的巨大壓力

聯(lián)合國氣候變化政府間合作委員會(huì)《氣候變化2013：自然科學(xué)基礎(chǔ)》報(bào)告稱，自工業(yè)時(shí)代以來，人們通過燃燒煤等礦物燃料，砍伐森林和其他土地利用措施已經(jīng)向大氣中釋放了5000億噸二氧化碳。而要實(shí)現(xiàn)避免溫度升高比19世紀(jì)80年代末超過2℃的目標(biāo)，世界只能再排放3000億噸二氧化碳。大氣溫室氣體排放的有限容量成為越來越稀缺的資源，意味著包括中美在內(nèi)各國對(duì)溫室氣體排放權(quán)利爭(zhēng)奪的談判和博弈會(huì)更加激烈；另一方面，為了控制升溫在2℃之內(nèi)，全球需要減少3/4的化石燃料。而一旦減排成為各國政府的決定，國內(nèi)包括煤炭、排放二氧化碳的工廠和設(shè)備都將面臨大幅貶值，出現(xiàn)大量的所謂“擱淺資產(chǎn)”等為代表的經(jīng)濟(jì)紊亂，也將會(huì)對(duì)包括中美在內(nèi)各個(gè)國家能源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變形成巨大壓力。再者自工業(yè)革命以來，美國等發(fā)達(dá)國家排放的導(dǎo)致氣候變化的溫室氣體占全球同期總排放的70%，但迄今為止美國等發(fā)達(dá)國家承諾減排的溫室氣體總量?jī)H占全球總承諾量的30%。而發(fā)展中國家歷史排放不到30%，卻要求減排70%的量?！?〕按照《京都議定書》等國際公約的要求，發(fā)展中國家要得到資金、技術(shù)支持以后才能采取行動(dòng)。從而要求發(fā)達(dá)國家在2020年前要提供1000億美元的資金支持，這也將對(duì)美國形成壓力。

2013年華沙氣候談判大會(huì)終結(jié)了對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的僵硬劃分。2015年巴黎氣候大會(huì)上通過的“巴黎協(xié)議”對(duì)所有國家一視同仁。意味著氣候減排任務(wù)分?jǐn)倢⒅豢紤]各個(gè)國家的責(zé)任和能力，根據(jù)如人均排放量、歷史排放量、國內(nèi)生產(chǎn)總值或個(gè)人收入等指標(biāo)來確定。氣候治理減排任務(wù)分?jǐn)傂乱?guī)則出臺(tái)顯然會(huì)對(duì)中國等發(fā)展中國家?guī)韲?yán)重挑戰(zhàn)。

3.共同意愿、共同利益是構(gòu)建氣候治理新型中美關(guān)系的基礎(chǔ)

在處理國際事務(wù)中體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國的形象是中美雙方共同的意愿，無論在G20、能源與氣候主要經(jīng)濟(jì)體論壇（Major Economies Forum on Energy and Climate）及2009年9月的G8會(huì)議上，還是在由巴西、南非、印度、中國組成的BASIC等場(chǎng)合，中美兩國都表現(xiàn)和表明愿意承擔(dān)自己的責(zé)任來減緩氣候變化的立場(chǎng)。2007年《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》明確承諾中國作為負(fù)責(zé)任的國家將履行其在《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》下的義務(wù)。2011年中國《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》又明確提出：“把積極應(yīng)對(duì)氣候變化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)新的產(chǎn)業(yè)革命的重大戰(zhàn)略機(jī)遇?！薄?〕

奧巴馬對(duì)于美國的氣候責(zé)任直言不諱，“美國僅擁有全球5%的世界人口，卻排放了累計(jì)溫室氣體總量的17%，占據(jù)了全球年度溫室氣體排放量的20%。這些情況決定了美國比任何一個(gè)國家在導(dǎo)致這一問題的產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)全球?qū)ふ医鉀Q方案上面應(yīng)該負(fù)擔(dān)更多的責(zé)任”（〔美〕安東尼斯，2013年）。

中美雙方有共同的利益。中美雙方都認(rèn)識(shí)到，加強(qiáng)氣候變化行動(dòng)與合作會(huì)帶來的顯著互惠利益，包括既可以減少溫室氣體排放，同時(shí)又可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。既可使國家的能源安全得到加強(qiáng)，又可以使環(huán)境更加清潔、自然資源更為富足。2014年習(xí)近平主席在會(huì)見美國國務(wù)卿克里時(shí)提出，中美雖然發(fā)展階段不同，但在綠色低碳、節(jié)能減排等方面存在利益契合點(diǎn)，也各有所長(zhǎng)，希望雙方合作取得更多成果。

面對(duì)氣候挑戰(zhàn)，中美兩國不約而同都做出了“危中有機(jī)、轉(zhuǎn)危為機(jī)”的戰(zhàn)略抉擇，美國推進(jìn)能源革命，由能源進(jìn)口國變成輸出國，有力地保障了國家能源安全，為應(yīng)對(duì)氣候變化也做出巨大貢獻(xiàn)；中國把應(yīng)對(duì)氣候變化當(dāng)成一個(gè)戰(zhàn)略，把新能源、電動(dòng)汽車等以低碳為特征的產(chǎn)業(yè)作為新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)予以支持，推進(jìn)了國內(nèi)節(jié)能減排、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)創(chuàng)新型國家提供了重要支撐?！?〕

再者，中美雙方已經(jīng)進(jìn)行了卓有成效的合作，諸如發(fā)布了《中美加強(qiáng)氣候變化、能源和環(huán)境合作諒解備忘錄》（2009年）、《中美氣候變化聯(lián)合聲明》（2013年）等相關(guān)文件；建立了氣候變化工作組等專門機(jī)構(gòu)；開展了在氣候治理的技術(shù)研發(fā)、節(jié)能以及替代能源和可再生能源等領(lǐng)域項(xiàng)目級(jí)的合作；規(guī)劃了未來合作方向等，取得一系列合作成果，使氣候治理中美互補(bǔ)共贏新型關(guān)系的構(gòu)建有了一個(gè)良好的開端和基礎(chǔ)。

（三）中美氣候治理的差異性

1.根據(jù)2013年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》；

2.歷史累積排放與人均累積排放數(shù)據(jù)引自胡國權(quán)、羅勇、劉洪濱《人均累積排放及其對(duì)全球氣候變化的貢獻(xiàn)》。

美國的人均碳足跡是世界最高的。中國的歷史排放、人均排放都大大低于美國。中國的能耗、溫室氣體排放總量上升很快，均超過美國，名列世界第一。

從發(fā)展階段上看，美國已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段，能源消耗已越過峰值，尤其是能源革命使其煤炭在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比和所排放的溫室氣體均大幅下降；而中國尚處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，能源的消耗和溫室氣體的排放都還會(huì)不可避免地增長(zhǎng)，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期難以改變。

在氣候治理上除中美兩國在國情、發(fā)展階段、歷史責(zé)任、人均排放、治理能力等方面存在重大差異外，在關(guān)于氣候變化的責(zé)任劃分、義務(wù)分?jǐn)偟仍瓌t性問題上存在著重大分歧。雖然中美都是應(yīng)對(duì)氣候變化最重要的國際公約《京都議定書》的締約方，但在對(duì)待《京都議定書》中確定的應(yīng)對(duì)氣候變化“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則、公平性原則、各自能力原則方面兩國的立場(chǎng)迥異。中國是堅(jiān)決的支持者和執(zhí)行者，而美國則對(duì)這些原則持消極甚至反對(duì)的立場(chǎng)，針鋒相對(duì)地提出“主要排放國都要參與絕對(duì)減排”，以“大國減排”替代“發(fā)達(dá)國家率先減排”，以“自下而上”的松散減排模式替代“自上而下”的強(qiáng)制量化減排。要求制定全球減排協(xié)議，以取代《京都議定書》，甚至于2001年退出了《京都議定書》。

（四）中美氣候治理關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)

氣候治理的中美關(guān)系總體上呈現(xiàn)出既有分歧也有共識(shí)，共識(shí)大于分歧；分歧在縮小、共識(shí)在擴(kuò)大；在氣候談判立場(chǎng)上的巨大分歧與在氣候治理上的務(wù)實(shí)合作并行不悖的態(tài)勢(shì)。如在氣候變化的認(rèn)知上美國從政府到民間相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期持懷疑態(tài)度，并以“全球氣候變暖不確定性”為借口推脫自己的氣候責(zé)任。但2013年美國航天局（NASA）發(fā)布一份美國氣候變化的報(bào)告并以此為依據(jù)對(duì)國內(nèi)氣候未變暖論者提出警告，認(rèn)為美國已經(jīng)到了應(yīng)該重視氣候問題的時(shí)候了。該報(bào)告的發(fā)表標(biāo)志著氣候變化已成為美國國內(nèi)的共識(shí)。在應(yīng)對(duì)氣候變化責(zé)任和義務(wù)的劃分上，中國在堅(jiān)持共同但有差別的減排原則基礎(chǔ)上，也向全世界做出了到2030年中國碳排放要達(dá)到峰值，單位GDP的溫室氣體排放要在2005年基礎(chǔ)上下降60%-65%；非化石能源占一次性能源的比重達(dá)到20%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米等一系列減排目標(biāo)調(diào)整的承諾。

（五）氣候治理中美關(guān)系與新型中美大國關(guān)系的關(guān)系

中美關(guān)系是當(dāng)今世界最重要的、也是最復(fù)雜的大國關(guān)系之一。中美關(guān)系主要集中在三大板塊。首先是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易板塊。中美兩國經(jīng)貿(mào)合作在不斷加深，2013年雙邊進(jìn)出口貿(mào)易額超過了5200多億美元，是雙邊建交時(shí)的200多倍。中國現(xiàn)在已是世界上保有美國國債最多的國家。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中美兩國已經(jīng)形成了你中有我、我中有你的利益共同體，其戰(zhàn)略意義和對(duì)全球的影響日益凸顯；其次是人文科技板塊。由于在人權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)制度等問題上，兩國存在著根本矛盾分歧，在這一板塊合作的空間和成效受到限制。第三是安全板塊。除傳統(tǒng)的安全問題外，還包括反恐、地區(qū)安全等非常規(guī)安全問題。氣候變化是對(duì)人類影響最嚴(yán)重的安全問題。中美雙方在該領(lǐng)域的合作有廣泛的基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的需求，是潛力巨大、發(fā)展前景廣闊的合作領(lǐng)域。

構(gòu)建“新型的中美大國關(guān)系”是2013年6月習(xí)近平在加州莊園會(huì)晤?yuàn)W巴馬時(shí)提出的建議，并得到奧巴馬的響應(yīng)，“我們一致同意實(shí)際合作、建設(shè)性對(duì)待兩國分歧的基礎(chǔ)上繼續(xù)構(gòu)建一種全新的大國關(guān)系模式”。氣候治理新型中美大國關(guān)系的建立為中美兩國氣候變化領(lǐng)域的對(duì)話與合作提供了平臺(tái)，成為雙邊關(guān)系的一個(gè)支柱，增進(jìn)彼此信任和相互尊重，為推進(jìn)其他領(lǐng)域的對(duì)話、合作、共贏，從而為構(gòu)建新型中美大國關(guān)系，積累經(jīng)驗(yàn)和探索途徑?！?〕

二、美國應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略與政策

（一）美國氣候戰(zhàn)略表現(xiàn)出波動(dòng)性、外部性和雙重性三大特點(diǎn)

1.在不同時(shí)期美國的氣候政策有較大搖擺和波動(dòng)。在應(yīng)對(duì)氣候變化的二十多年中，美國經(jīng)歷了從老布什到克林頓、小布什再到奧巴馬四任總統(tǒng)，這期間總體而言美國氣候政策進(jìn)展遲緩，乏善可陳。老布什任職期間，開啟了美國應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程，簽署了美國全球氣候變化研究法案?？肆诸D時(shí)期美國成為氣候變化《框架公約》和《京都議定書》締約方之一。2001年開始的小布什時(shí)期，在應(yīng)對(duì)氣候變化上出現(xiàn)了明顯的倒退，從國會(huì)到各個(gè)州都表現(xiàn)出對(duì)減排強(qiáng)烈的抵制。小布什堅(jiān)決反對(duì)《京都議定書》和所規(guī)定的強(qiáng)制減排目標(biāo)，認(rèn)為那是給美國套上“緊箍咒”。最終美國以“全球氣候變化問題的不確定性”、“減少溫室氣體排放將會(huì)影響美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“發(fā)展中國家也應(yīng)該承擔(dān)減排和限排溫室氣體的義務(wù)”等藉口退出了《京都議定書》。2009年開始的奧巴馬時(shí)期，美國政府氣候政策有了明顯的改變。早在競(jìng)選的時(shí)候，奧巴馬就提出將所有碳排放的額度進(jìn)行拍賣的議案，并與競(jìng)選對(duì)手麥凱恩都承諾要支持加州已開展的碳排放權(quán)交易和汽車溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬就任后的第一周即兌現(xiàn)了他的以上承諾。2013年奧巴馬在第二個(gè)總統(tǒng)任期的就職演說和國情咨文中，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化問題的重要性，再次重申將所有碳排放額度進(jìn)行拍賣的提案。并任命應(yīng)對(duì)氣候變化的積極倡導(dǎo)者、參議員約翰·克里擔(dān)任了國務(wù)卿。

2.美國的氣候政策表現(xiàn)出極強(qiáng)的外部性特征，即既不愿為其帶來的氣候危害承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，卻想在其中得到更多好處，取得主導(dǎo)權(quán)。把本國利益放在最優(yōu)先位置，是美國制定任何政策，處理包括應(yīng)對(duì)氣候變化等國際事務(wù)的先決條件。一方面美國強(qiáng)調(diào)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的經(jīng)濟(jì)損失，如小布什政府在對(duì)美國氣候變化政策的審查報(bào)告中說，美國完成《京都議定書》所規(guī)定的減排目標(biāo)成本太高，會(huì)給美國造成4000億美元的經(jīng)濟(jì)損失，到2010年時(shí)則要占到GDP的1%-2%，同時(shí)會(huì)減少490萬個(gè)就業(yè)崗位。另一方面美國在應(yīng)對(duì)氣候變化中得到了豐厚的經(jīng)濟(jì)利益。2012年多哈氣候談判的成果之一，就是規(guī)定美國在2020年前無須對(duì)國際社會(huì)做出具有法律約束力的減排承諾。因此為美國國內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)創(chuàng)造了寬松的條件，也為其在下階段氣候變化國際合作中發(fā)揮引領(lǐng)作用奠定了基礎(chǔ)。其次，在碳排放權(quán)交易中美國獲益不小。據(jù)美國自己的計(jì)算，碳排放權(quán)交易的收益可沖減美國用于履行《京都議定書》責(zé)任50%-75%的經(jīng)濟(jì)損失；所拍賣的碳排放額度收入為奧巴馬第一個(gè)預(yù)算案的通過做出了實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。第三，美國還希望獨(dú)占全球氣候治理控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。美國歷任總統(tǒng)毫不諱言要占據(jù)氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)地位、控制全球氣候談判的欲望和立場(chǎng)。老布什提出，美國比任何一個(gè)國家在導(dǎo)致這一問題的產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)全球?qū)ふ医鉀Q方案上都應(yīng)負(fù)擔(dān)更多的責(zé)任。小布什則公開申明，“美國的指導(dǎo)原則是明確的，我們必須領(lǐng)導(dǎo)全世界，排放更少的溫室氣體”。奧巴馬重申，“美國要在氣候變化國際合作上帶領(lǐng)全世界邁進(jìn)新時(shí)代”。

3.就像美國在處理其他國際事務(wù)中常常采取雙重標(biāo)準(zhǔn)一樣，美國的氣候政策也表現(xiàn)出典型的雙重性。

（1）在多邊關(guān)系和雙邊關(guān)系中的雙重性。在“聯(lián)合國氣候變化框架公約”下的多邊會(huì)談中美國往往扮演了消極力量的角色。美國所代表的傘形集團(tuán)減排目標(biāo)低，且減排立場(chǎng)基本一致，對(duì)《京都議定書》基本持否定態(tài)度。但在中美氣候合作的雙邊關(guān)系中，美國卻更多表現(xiàn)出應(yīng)對(duì)氣候變化的務(wù)實(shí)性。從技術(shù)、研發(fā)、節(jié)能及替代能源和可再生能源、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域與中國開展了較多的務(wù)實(shí)性合作?！?〕美國認(rèn)識(shí)到中美雙方加強(qiáng)氣候變化合作會(huì)帶來的包括能源安全得到加強(qiáng)、環(huán)境更加清潔、自然資源更為富足等顯著互惠利益。

（2）國際和國內(nèi)政策的雙重性。美國在國際氣候談判上表現(xiàn)出消極態(tài)度的同時(shí)，卻把應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)放在國內(nèi)政策上，借以解決能源開發(fā)、能效技術(shù)、能源安全、科技創(chuàng)新等國內(nèi)問題。小布什堅(jiān)決反對(duì)《京都議定書》和所規(guī)定的強(qiáng)制減排目標(biāo)，但小布什時(shí)期卻極力推進(jìn)新技術(shù)革命。2005年通過的美國的《能源政策法》規(guī)定，把在“全國或者區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)能源安全做出貢獻(xiàn)和擁有能夠顯著改善美國能源經(jīng)濟(jì)安全的先進(jìn)氣候技術(shù)或制度作為財(cái)政支持的重點(diǎn)項(xiàng)目”。奧巴馬2013年國情咨文中強(qiáng)調(diào)要采取行政措施加速向可持續(xù)能源資源過渡。“鼓勵(lì)能效爭(zhēng)優(yōu)計(jì)劃”提出到2020年住宅和商業(yè)能源消費(fèi)減半的目標(biāo)，并給大力推進(jìn)能效建筑，因此提供就業(yè)機(jī)會(huì)和減少消費(fèi)者能源支出的州提供聯(lián)邦資助。能源部依據(jù)《2009年美國復(fù)蘇和再投資法》投入900億美元支持綠色能源產(chǎn)業(yè)。國會(huì)決定風(fēng)能生產(chǎn)稅抵減法案在2013年繼續(xù)有效。在一系列氣候政策的支持下，美國發(fā)展可再生能源成效卓著，甚至給世界造成一個(gè)印象，即碳稅和碳排放權(quán)總量控制交易是歐洲的主導(dǎo)，而先進(jìn)的低碳高能效技術(shù)等則是美國的象征。

（3）聯(lián)邦政策和各州政策的雙重性。在美國總體對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化持消極態(tài)度的同時(shí)，美國各州卻在其權(quán)限范圍內(nèi)尋求積極應(yīng)對(duì)氣候變化的解決方案。在小布什第二任期結(jié)束時(shí)，美國有近40個(gè)州采納了控制溫室氣體排放的措施：推動(dòng)能源能效更高的建筑，建設(shè)輕軌來促進(jìn)大眾交通低碳化，采用“智能量表”來促進(jìn)更好地節(jié)約和利用能源、水和天然氣等等。加州2006年即通過了《全球暖化應(yīng)對(duì)法》，要求州空氣資源委員會(huì)制定規(guī)則和設(shè)計(jì)市場(chǎng)機(jī)制，將2020年溫室氣體的排放減少到1990年的水平。2010年12月原則通過了加州溫室氣體總量控制與排放交易的制度設(shè)計(jì)方案，并確定2013年碳交易開始正式進(jìn)入實(shí)施階段。2012年1月加州財(cái)政廳公布的2012-2013年財(cái)年預(yù)算草案，首次將碳排放權(quán)拍賣收入和支出列入預(yù)算。在這些政策舉措的推動(dòng)下，如今加州的碳市場(chǎng)已經(jīng)成為僅次于歐盟的全球第二大碳交易市場(chǎng)。

（二）美國氣候戰(zhàn)略三大特點(diǎn)的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)原因。本國利益至上，不允許因?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化而對(duì)國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)造成危害是美國氣候政策的價(jià)值取向和基本立場(chǎng)。美國預(yù)測(cè)，如果要完成《京都議定書》對(duì)美國所規(guī)定的減排任務(wù)，將使美國的GDP削減2%-4%。而減少2%，則相當(dāng)于1970年石油危機(jī)造成的損失；削減4%，將使美國經(jīng)濟(jì)走向衰退。世界最大的石油企業(yè)?？松梨诠镜睦峡偫睢だ酌傻戮凸_宣稱《京都議定書》會(huì)引起“社會(huì)極大的經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)讓巨額的財(cái)富轉(zhuǎn)移到其他國家”。此外，受各種利益集團(tuán)綁架，如石油企業(yè)通過游說政治家，干預(yù)和阻止限制排放政策出臺(tái)等也是重要的原因之一。

2.受制于國內(nèi)兩個(gè)主要政治政黨的爭(zhēng)論和不同觀點(diǎn)。民主黨和共和黨在包括氣候變化等問題上常常意見相左。共和黨在氣候治理上持消極立場(chǎng)，共和黨不少新當(dāng)選參議員迄今仍然對(duì)氣候是否在變暖存疑。兩黨的分歧經(jīng)常表現(xiàn)在國會(huì)兩院的爭(zhēng)論中，導(dǎo)致美國氣候和環(huán)境法案難以通過。2009年夏天在8位共和黨議員的支持下，民主黨好不容易在眾議院通過了《氣候和能源》的提案草案，但到同年秋，相應(yīng)的立法草案卻沒能在參議院通過。到2010年11月隨著共和黨在國會(huì)中期大選中的勝利，使得反對(duì)氣候立法的力量得到進(jìn)一步加強(qiáng)，不僅使美國氣候變化立法過去的努力功虧一簣，以至于直到2012年的總統(tǒng)大選前，美國在氣候變化方面的立法工作都毫無建樹。

3.政治體制的影響。在美國的政治體系里，權(quán)力是分散的，采取行動(dòng)需要更多的權(quán)力經(jīng)紀(jì)人建立共識(shí)，這個(gè)復(fù)雜的過程非常耗時(shí)（〔美〕史蒂文·梅茨，2014年）。美國氣候環(huán)境方面的法案審定時(shí)間曠日持久、成本很高，效率很低，尤其是相關(guān)的國際公約基本上就不可能得到批準(zhǔn)。美國國會(huì)設(shè)置了一種“阻撓議事程序性”制度，即在一項(xiàng)法案審議中，只要有一位議員或用冗長(zhǎng)發(fā)言或用其他方法即可阻礙或延宕一項(xiàng)法案的通過。而要否定這樣一個(gè)反對(duì)的程序，則需要至少60%的程序性投票的支持才能阻斷這種阻撓議事程序，從而讓對(duì)該法案的審定得以繼續(xù)進(jìn)行。然而對(duì)一個(gè)法案的審定又是有明確的時(shí)間性的。因此這種制度設(shè)計(jì)，往往會(huì)讓提反對(duì)意見者更容易得逞，少數(shù)人即可阻止一項(xiàng)法案通過的進(jìn)程。

4.各種因素的掣肘，使總統(tǒng)不能徹底地迎接氣候挑戰(zhàn)。領(lǐng)袖的態(tài)度是國家氣候戰(zhàn)略和政策的關(guān)鍵因素。在應(yīng)對(duì)氣候變化的二十多年中，老布什是冷戰(zhàn)結(jié)束后第一位認(rèn)識(shí)到全球變暖的時(shí)代已經(jīng)到來的總統(tǒng)。他提出，氣候變化即將成為導(dǎo)致政局不穩(wěn)定的誘因，并且在不久的將來會(huì)成為美國戰(zhàn)略計(jì)劃的重要內(nèi)容。美國要在全球應(yīng)對(duì)氣候變暖上承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，用“白宮效應(yīng)”來對(duì)抗“溫室效果”。克林頓政府簽訂了《京都議定書》，在國內(nèi)推行提高汽油稅率、鼓勵(lì)消費(fèi)者駕駛能效更高的汽車等政策，試圖把減少溫室氣體與削減聯(lián)邦預(yù)算赤字結(jié)合起來。即使是被認(rèn)為對(duì)氣候變化最消極的喬治·布什在其競(jìng)選承諾中，也曾提出將二氧化碳定義為污染物，用排放權(quán)交易的模式來管理溫室氣體排放等積極的氣候治理方案。奧巴馬則是被認(rèn)為態(tài)度最積極、最善于利用行政力量推進(jìn)氣候治理的總統(tǒng)。奧巴馬經(jīng)常強(qiáng)調(diào)：他的總統(tǒng)任期，正好與氣候治理至關(guān)重要的時(shí)期重合。他提出把能源和氣候的重要性放在醫(yī)療和教育之前。即使由于醫(yī)療法案在國會(huì)遇到了阻撓，在民主黨內(nèi)，甚至在奧巴馬政府內(nèi)也出現(xiàn)了放棄或是推遲關(guān)于氣候變化政策努力的時(shí)刻，奧巴馬仍然堅(jiān)持將氣候變化作為國內(nèi)優(yōu)先考慮的政策。

但受制于多種因素影響，總統(tǒng)們應(yīng)對(duì)氣候的意志和決策常常被大打折扣，只能通過妥協(xié)、讓步，甚至采用迂回的辦法來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。如克林頓雖然簽署了《京都議定書》，邁出了“很好的第一步”，但他也強(qiáng)烈地意識(shí)到一定得不到參議院批準(zhǔn)，因此只好宣布：除非實(shí)現(xiàn)了涵蓋“包括關(guān)鍵的發(fā)展中國家有意義的參與的補(bǔ)充步驟，否則他將不會(huì)把《京都議定書》交給國會(huì)批準(zhǔn)”。在奧巴馬就任后，美國和全球就陷入了自20世紀(jì)初大蕭條時(shí)期以來最嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，致使美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，政府頒布任何形式的增加費(fèi)用的政策，包括提高化石燃料使用的費(fèi)用等都變得更加困難，在這種情況下，奧巴馬不得不把自己在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)提出的雄心勃勃應(yīng)對(duì)氣候變化的方案暫時(shí)擱置下來。奧巴馬時(shí)期制定的《清潔能源和安全法案》經(jīng)過長(zhǎng)期博弈，終于在眾議院以219∶212票得以通過，但到了參議院，尤其是在其下屬的財(cái)政委員會(huì)，該法案就一直得不到通過，無奈之下，他只好讓環(huán)保部根據(jù)1990年《清潔空氣法案》把二氧化碳和其他5種溫室氣體定義為威脅公共健康和利益的污染物，充分利用已經(jīng)通過的法律迂回地實(shí)現(xiàn)氣候治理的目標(biāo)。

5.文化方面的原因。美國有反對(duì)沙文主義的文化傳統(tǒng)，不輕易與其他國家簽訂具有約束力的協(xié)議。美國的創(chuàng)立者在美國憲法中就規(guī)定，國際條約的批準(zhǔn)，需要參議院2/3的絕大多數(shù)贊成票批準(zhǔn)才行。1992年在里約熱內(nèi)盧的“地球峰會(huì)”上，由老布什率領(lǐng)的美國代表團(tuán)反對(duì)制定約束性指標(biāo)，其理由是《清潔空氣法案》作為美國的國內(nèi)立法盡管爭(zhēng)論不斷，不過不會(huì)被認(rèn)為是對(duì)于美國主權(quán)的干涉。而里約條約則涉及具有法律約束力的減排，一旦被批準(zhǔn)，在聯(lián)合國主持下的國際條約將約束美國國內(nèi)的能源使用，這會(huì)被認(rèn)為是對(duì)美國主權(quán)的干涉。

（三）美國未來氣候戰(zhàn)略和政策預(yù)判

1.減排目標(biāo)：1992年京都峰會(huì)前夕，克林頓在國家地理學(xué)會(huì)的演講中提出，美國在2012年將排放削減到1990年的水平，這意味著在1997年的基礎(chǔ)上減少10%的排放量。而《京都議定書》規(guī)定的美國減排目標(biāo)是2008-2012年間在1990年基礎(chǔ)上減少7%。奧巴馬競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)曾提出，在2050年將溫室氣體的排放減少83%。

美國《清潔能源和安全法案》草案中提出，計(jì)劃由2012年開始設(shè)排放上限，之后排放上限逐年下降，至2020年將美國的年排放量從目前的57億噸降低到約50億噸，到2035年降低到30億噸以下，最終到2050年降低到約10億噸。意味著到2050年美國的排放較目前溫室氣體的排放量減少83%，與奧巴馬競(jìng)選時(shí)的承諾基本吻合。

2.以大國治理替代聯(lián)合國主導(dǎo)治理。奧巴馬本以為多邊主義更能做出影響全球的決策，但哥本哈根會(huì)議失敗使奧巴馬轉(zhuǎn)變了看法，萌發(fā)了由少數(shù)國家（即所謂氣候大國）參與以協(xié)議的方式來對(duì)氣候治理產(chǎn)生巨大影響的設(shè)想。

大國治理設(shè)想的路線圖是從對(duì)問題應(yīng)該負(fù)擔(dān)主要責(zé)任的國家開始，一旦他們決定為尋求解決方案承擔(dān)責(zé)任，就可將其他國家引入一攬子協(xié)議和協(xié)調(diào)行動(dòng)中。 奧巴馬構(gòu)想的氣候大國包括了近20個(gè)國家和地區(qū)，分為三個(gè)圈層，內(nèi)圈：美國、歐盟、中國、印度。次圈：巴西、南非、日本、俄羅斯；外圈：澳大利亞、加拿大、印度尼西亞、墨西哥、韓國、法國、德國、意大利、英國。

（四）美國的能源革命與應(yīng)對(duì)氣候變化

20世紀(jì)70年代開始的科技創(chuàng)新引領(lǐng)的美國能源革命，產(chǎn)生了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、能源安全和氣候安全多重效應(yīng)。能源革命讓美國石油與天然氣的生產(chǎn)和供應(yīng)迅速增長(zhǎng)，2013年初，美國成為石油、天然氣的凈出口國。通過能效技術(shù)的推廣讓美國的能源消費(fèi)快速減少?，F(xiàn)在美國比起40年前經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)了3倍，而石油能源消耗卻總量下降。能源革命減少了能源進(jìn)口，有助于實(shí)現(xiàn)收支平衡，新增稅收緩解了政府預(yù)算壓力。能源價(jià)格下降又使美國工業(yè)，尤其是石化、鋁、鋼鐵等能源密集型工業(yè)在國際上更具有競(jìng)爭(zhēng)力。能源革命增強(qiáng)了美國人的信心。一段時(shí)間許多美國人以美國對(duì)能源進(jìn)口的依賴度增加為依據(jù)，接受了美國衰落的理論，而能源革命改變了這種依賴，從而讓美國人增強(qiáng)了信心。能源革命還讓美國在應(yīng)對(duì)氣候變化中握有更大的主動(dòng)權(quán)，為實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)提供了保障。此外能源革命讓美國在地緣政治中擁有了一張王牌。例如美國利用石油制裁使伊朗回到核武器談判桌旁，不僅仰仗沙特阿拉伯愿意填補(bǔ)伊朗減少的每日百萬桶石油的產(chǎn)量，而且得益于能源革命引發(fā)的普遍預(yù)期?！?〕

但是，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化美國的能源革命在帶來短期顯著成效的同時(shí)也蘊(yùn)藏著長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槟茉锤锩軌蜃尰茉丛谖磥淼膸资觊g保持較低的價(jià)格，其實(shí)是延長(zhǎng)了化石能源的使用年限，讓人類要想戒除碳排放以扭轉(zhuǎn)氣候變化的困局將更加艱難。

三、中國應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略與政策

中國是最早參與聯(lián)合國應(yīng)對(duì)氣候變化的發(fā)展中國家，也是《京都議定書》最早的10個(gè)締約國之一。2007年中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)的報(bào)告中指出：“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)，為保護(hù)全球氣候做出新貢獻(xiàn)?！蓖臧l(fā)布了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》?！?〕2012年中共十八大再次重申中國要“同國際社會(huì)一道積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化”。

（一）中國應(yīng)對(duì)氣候變化的國際政策

1.積極參與聯(lián)合國主導(dǎo)下應(yīng)對(duì)氣候變化的政治架構(gòu)，支持《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》等國際公約及其所確定的按“共同的但是有區(qū)別的責(zé)任”、“公平性”、“各自能力”等分?jǐn)倸夂蛑卫碡?zé)任的原則。

2.堅(jiān)持自己是發(fā)展中國家，不承擔(dān)強(qiáng)制性、約束性的減排任務(wù)。主要是通過提高能源效率、節(jié)約能源、發(fā)展可再生能源、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、大力開展植樹造林等措施和到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值溫室氣體排放的強(qiáng)度比2005年下降40%-45%的自愿減排目標(biāo)，來履行其在《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》下的義務(wù)。

3.主張發(fā)展和積極參與氣候治理的區(qū)域合作。中國認(rèn)為雙邊的、區(qū)域的氣候治理合作不是替代或削弱《全球氣候變化框架公約》《京都議定書》，相反是對(duì)這兩個(gè)公約的有益補(bǔ)充，有利于充分調(diào)動(dòng)各方面應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性。

4.在氣候治理的國際合作中，特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國際技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓，使全球共享技術(shù)發(fā)展所產(chǎn)生的惠益。

5.提倡在氣候變化國際合作中充分考慮如何適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生的氣候變化問題，幫助發(fā)展中國家提高抵御災(zāi)害性氣候事件的能力。

（二）國內(nèi)政策是中國應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略的重點(diǎn)

1.2014年習(xí)近平提出“中國高度重視生態(tài)文明建設(shè)。在這方面，不是別人要我們做，而是我們自己要做”，表明了中國積極應(yīng)對(duì)氣候變化源自內(nèi)生動(dòng)力。中國繼在發(fā)布《中國21世紀(jì)議程》，把環(huán)境保護(hù)包括治理大氣污染、能源領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展列為最重要的議程，把節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境作為必須堅(jiān)持的基本國策之后，2010年又提出把積極應(yīng)對(duì)氣候變化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和推進(jìn)新的產(chǎn)業(yè)革命的重大戰(zhàn)略機(jī)遇?！?0〕

2.把低碳發(fā)展作為應(yīng)對(duì)減排壓力又高速可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，中國密集出臺(tái)了一系列政策，2010年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出到2015年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%，非化石能源比重達(dá)114%，資源產(chǎn)出率提高15%等低碳發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。當(dāng)年《國務(wù)院關(guān)于加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，確定了把包括新能源、以低碳為主要特征的產(chǎn)業(yè)作為國家優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。也在當(dāng)年，開始在“五省八市”開展低碳試點(diǎn)。2011年國務(wù)院《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了國家控制溫室氣體排放的總體要求和重點(diǎn)任務(wù)，并把國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降指標(biāo)分解到各地區(qū)和單位。同年又在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等地區(qū)開展碳排放交易試點(diǎn)工作。2012年中共十八大把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和路徑，國家發(fā)改委頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》、《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》，確立了自愿減排交易機(jī)制的基本管理框架、交易流程和監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)基于項(xiàng)目的溫室氣體資源減排交易，為有關(guān)交易活動(dòng)有序開展提供了保障。〔11〕2014年中共十八屆三中全會(huì)提出，把“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度”作為全面深化改革的重要內(nèi)容。

（三）中國減排效應(yīng)評(píng)估和減排前景預(yù)測(cè)

1.自主減排的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于碳排放總量增長(zhǎng)的速度?！笆濉鼻叭辏趩挝粐鴥?nèi)生產(chǎn)總值能耗比2010年降低16%，二氧化碳排放量降低17%等約束性指標(biāo)倒逼下，中國的碳排放量增長(zhǎng)率比“十一五”期間下降了近30%，而且下降速度呈現(xiàn)出加快趨勢(shì)。但同期，中國的溫室氣體排放總量卻增加了65%。本來據(jù)測(cè)算，如果在單位GDP溫室氣體排放減少40%-45%，GDP年均增速保持在7%情況下，2005-2020年中國的碳排放總量只會(huì)增加65%。但實(shí)際上到2010年增長(zhǎng)了40%，而到2013年已經(jīng)增長(zhǎng)了65%，提前7年突破了預(yù)期排放量?！?2〕

2.碳排放增長(zhǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期的態(tài)勢(shì)，最早也要到2030年后才可能達(dá)到峰值。自1990年以來全球一半以上的二氧化碳排放的增量來自中國，2008年中國超過美國成為世界第一排放大國。2010年中國占到全球排放總量的27%。根據(jù)多個(gè)方法和多個(gè)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，即使在繼續(xù)實(shí)行溫室氣體減排目標(biāo)和GDP年平均增速保持在7%的情況下，2030年排放也要達(dá)到88億噸，2040年達(dá)到92億噸，2050年時(shí)要達(dá)到95億噸?！?3〕

3.升溫控制在2℃的氣候安全目標(biāo)對(duì)中國形成了強(qiáng)烈的“碳鎖定”。對(duì)應(yīng)控制升溫2℃的氣候目標(biāo)，一是全球只剩下3000億噸的排放空間；二是2050年全球溫室氣體的年排放要下降到150億噸（相當(dāng)于在2012年30276億噸的基礎(chǔ)上減排65%）。三是到2050年全球人均排放量要下降到15噸（相當(dāng)于在2012年基礎(chǔ)上減少64%）。而以上無論哪一項(xiàng)指標(biāo)對(duì)于中國都是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！?4〕首先，2050年中國排放量比2005年不僅不下降反而還要上升40%，達(dá)到95億噸，占到全球可供給的排放量的63%。而人均碳排放量中國則應(yīng)由2010年的54噸，在未來30多年間下降7222%，其難度高于世界平均水平（世界水平是由現(xiàn)在的444噸/人下降66%）。

4.接受具有法律約束力的強(qiáng)制減排目標(biāo)的可行性。按照UNDP的預(yù)測(cè)，中國即使在實(shí)行最嚴(yán)格的減排政策、減排技術(shù)發(fā)揮最大潛力和在2030年排放達(dá)到峰值等前提下，2050年仍然要排放55億噸二氧化碳，僅略低于2005年的排放水平。所以，提出承擔(dān)到2050年在2005年基礎(chǔ)上減排20%的法定約束性指標(biāo)的難度極大，回旋余地很小，是一個(gè)需要跳起來才可以摸得到的目標(biāo)。

5.區(qū)域間人均碳排放差異大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源能源稟賦等方面差異，使中國各省的人均排放量差異懸殊。2007年中國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，例如四川的人均年排放量為26噸，而山東卻達(dá)到了73噸。中國沿海省市排放著與歐洲、美國相似水平的二氧化碳，但他們的數(shù)據(jù)卻由億萬西部省份人們的數(shù)據(jù)來隱藏了。當(dāng)然這種差異也隱藏著發(fā)展的機(jī)遇，為中國發(fā)展國內(nèi)碳排放權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。中國既可以通過碳排放交易來促進(jìn)各區(qū)域低碳轉(zhuǎn)型，也可以促進(jìn)能源資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全，協(xié)調(diào)東西部地區(qū)的平衡發(fā)展。

（四）中國氣候變化戰(zhàn)略調(diào)整與對(duì)策

1.鑒于排放空間的越來越稀缺，在未來國際氣候談判中一方面中國應(yīng)盡量爭(zhēng)取更多的排放資源，為其低碳轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取更大的回旋余地。另一方面，要兼顧氣候倫理責(zé)任，表現(xiàn)出一個(gè)為我們和后代保衛(wèi)氣候安全的負(fù)責(zé)任大國的擔(dān)當(dāng)。

2.支持聯(lián)合國主導(dǎo)下的氣候治理政治架構(gòu)，建設(shè)性地參與聯(lián)合國主導(dǎo)下的氣候治理行動(dòng)，履行聯(lián)合國賦予中國的氣候義務(wù)。同時(shí)積極推進(jìn)和構(gòu)建中美氣候合作、中歐氣候合作，氣候大國合作等區(qū)域合作、雙邊合作。

3.以新興國家的身份來承擔(dān)氣候責(zé)任。1995聯(lián)合國第一次氣候談判會(huì)上通過的“柏林授權(quán)”提出以發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家為標(biāo)準(zhǔn)來劃分有區(qū)別的氣候責(zé)任原則?！毒┒甲h定書》把這個(gè)原則具體化為只由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)、而發(fā)展中國家不承擔(dān)具有約束力的減排目標(biāo)。但是，一方面，20世紀(jì)后期以來，以中國為代表被稱為新興國家的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，能耗增長(zhǎng)很快，與發(fā)達(dá)國家的差距在縮小，甚至某些方面超過了發(fā)達(dá)國家?！?5〕另一方面，以美國為首的發(fā)達(dá)國家，和以小島嶼聯(lián)盟為代表的發(fā)展中國家都提出調(diào)整過去的以發(fā)展水平來劃分氣候責(zé)任的制度安排訴求。2012年聯(lián)合國德班氣候談判會(huì)形成的共識(shí)就是終結(jié)按發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家來劃分減排責(zé)任。中國一方面可不再堅(jiān)持以發(fā)展中國家的身份來承擔(dān)氣候責(zé)任，另一方面仍然要堅(jiān)持基于歷史責(zé)任、人均排放、發(fā)展階段、承擔(dān)能力等方面的差異來承擔(dān)區(qū)別于發(fā)達(dá)國家的氣候責(zé)任。

4.承擔(dān)有限的具有法律約束力的減排目標(biāo)。約束性的減排目標(biāo)是目前聯(lián)合國主導(dǎo)下氣候治理最主要、最有成效的機(jī)制。中國可以在綜合考慮與升溫2℃氣候目標(biāo)相銜接，與中國減排安排相銜接等因素的基礎(chǔ)上，承諾到2050年在2005年基礎(chǔ)上減排20%的具有法律約束力的目標(biāo)。這樣，對(duì)外可以回應(yīng)國際上的壓力，對(duì)內(nèi)可以成為加快低碳轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制。在具體安排上可以分階段、分地區(qū)分解和實(shí)施約束性減排指標(biāo)。分階段可以分為碳強(qiáng)度下降階段（2020年前）、達(dá)到排放峰值階段（2030年前）、實(shí)現(xiàn)約束性減排目標(biāo)階段（2050年前）。分地區(qū)可以根據(jù)區(qū)域不同的主體功能定位、不同的發(fā)展階段提出減排任務(wù)。如對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)可提出總量減排任務(wù)，而對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)在提出更高強(qiáng)度的控制溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步過渡到總量減排標(biāo)準(zhǔn)。

5.建立健全綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展協(xié)同推進(jìn)的體制和機(jī)制。中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境污染、氣候變化三大挑戰(zhàn)。既不能以犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來獲得二氧化碳的減排，也不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來獲得二氧化碳的減排。二氧化碳在一定程度上與常規(guī)污染物的排放具有同根同源性。因此應(yīng)采用協(xié)同控制、系統(tǒng)化理念，綜合考慮降低能耗、改善環(huán)境質(zhì)量和減碳。未來政策調(diào)整方向是要促進(jìn)形成節(jié)能、環(huán)保、低碳的合力，將可以抑制二氧化碳排放量增長(zhǎng)的技術(shù)和政策與節(jié)能減排技術(shù)和政策緊密結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)?！?6〕

6.把減少煤炭消耗作為中國治理霧霾污染和應(yīng)對(duì)氣候變化的著力點(diǎn)。英國氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)與政策研究中心研究報(bào)告認(rèn)為，中國限煤是實(shí)現(xiàn)全球升溫控制在2℃以內(nèi)的關(guān)鍵。因?yàn)?030年全球二氧化碳排放的上限是320-330億噸。但如果不采取限制煤的措施，到2030年中國的二氧化碳排放就會(huì)超過150億噸，占到全球排放總量的一半。限煤不僅是中國應(yīng)對(duì)氣候變化的主要途徑，還可增強(qiáng)國家能源安全。中國越來越依賴于進(jìn)口煤炭來滿足增長(zhǎng)的需要。減少對(duì)煤的依賴可以增強(qiáng)中國免受國際煤炭?jī)r(jià)格波動(dòng)的影響。其次，限煤可減緩中國水資源短缺的問題。尤其在北方地區(qū)，因?yàn)闊o論是用煤炭發(fā)電，還是把煤炭轉(zhuǎn)化為可燃?xì)怏w都需要大量的水。最后，推進(jìn)煤炭的替代能源還能夠有力促進(jìn)中國太陽能、風(fēng)能和其他能源的發(fā)展，使其開發(fā)出新的出口市場(chǎng)。〔17〕

中國已制定出限煤的時(shí)間表，即2020年前限制煤炭消費(fèi)，2040年前徹底淘汰煤炭的使用。這一安排，與中國提出的溫室氣體減排的強(qiáng)制性、約束性指標(biāo)相匹配，將為其提供有力的保障和支持。限煤不限于減少煤炭的使用，還包括推進(jìn)煤炭清潔高效利用、發(fā)展非煤能源，形成能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系等途徑。

7.“在解決溫室氣體減排和氣候變化上，技術(shù)進(jìn)步是最重要的決定因素，其作用可能超過其他所有因素之和”，節(jié)能減排的科技進(jìn)步可能為中國走出一條區(qū)別于美國等發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)走過的高碳發(fā)展道路提供依據(jù)?！?8〕中國應(yīng)把支持包括節(jié)能、能效、新能源等內(nèi)容的技術(shù)研發(fā)、引進(jìn)、投資等作為氣候政策的重點(diǎn)。在引進(jìn)技術(shù)的同時(shí)注意學(xué)習(xí)借鑒推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步相應(yīng)的制度安排。

四、中美氣候變化互補(bǔ)共贏合作的優(yōu)先領(lǐng)域

合作共贏的中美氣候治理關(guān)系首先是通過中美雙邊對(duì)話和政策協(xié)調(diào)，健全和完善已有的國際氣候治理方案、政治架構(gòu)，體制和機(jī)制，在缺乏相應(yīng)規(guī)范的領(lǐng)域探尋新的為世界各國都能接受的方案?！?9〕在改革和創(chuàng)新國際氣候治理的制度安排上應(yīng)優(yōu)先考慮以下兩方面改革：

（一）把“效率與公平并重、權(quán)利和責(zé)任并重、合作治理與自主行動(dòng)并重”，確立為氣候治理的各參與方共同遵守的行為規(guī)范和原則。一是效率與公平并重。氣候治理的高效率是保證實(shí)現(xiàn)升溫控制在2℃氣候安全目標(biāo)的關(guān)鍵。氣候公平既包括當(dāng)代人公平享受溫室氣體的排放權(quán)，又包括歷史、現(xiàn)實(shí)、未來全過程的存量公平。氣候治理的效率是目標(biāo)，氣候治理的公平是手段。用氣候公平來提升和保證氣候治理效率。二是權(quán)利和責(zé)任并重。綜合考量歷史排放、現(xiàn)實(shí)排放，人均排放、總量排放，當(dāng)代排放與后代排放等因素，完善“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的氣候治理責(zé)任分擔(dān)原則，在更高水平和更大程度上體現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任平衡、并重。三是合作治理與自主行動(dòng)并重。聯(lián)合國主導(dǎo)下氣候治理的組織架構(gòu)和氣候變化國際公約所確定的具有法律強(qiáng)制力的減排目標(biāo)無疑是氣候治理重要的政治架構(gòu)和機(jī)制，但這些架構(gòu)和機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都需要通過各國的國內(nèi)行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。各國有效的國內(nèi)行動(dòng)是實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。

（二）大國治理帶動(dòng)全球治理。20世紀(jì)世界成功控制核戰(zhàn)爭(zhēng)威脅和建立世界貿(mào)易組織推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的共同經(jīng)驗(yàn)是，首先從對(duì)問題應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任的國家開始，一旦他們決定為尋求解決方案承擔(dān)責(zé)任，就可將其他國家引入一攬子協(xié)議和協(xié)調(diào)行動(dòng)中來。大國治理帶動(dòng)全球氣候治理應(yīng)該成為聯(lián)合國主導(dǎo)下應(yīng)對(duì)氣候變化政治架構(gòu)的一種補(bǔ)充機(jī)制，而不是替代和削弱已有的全球治理架構(gòu)和機(jī)制。中美兩國的經(jīng)濟(jì)、能耗和排放的大體量，決定了中美氣候治理的戰(zhàn)略和行動(dòng)都會(huì)很大程度上影響世界應(yīng)對(duì)氣候變化的格局和進(jìn)程，中美應(yīng)該在氣候治理中發(fā)揮更有效的大國帶動(dòng)作用。〔20〕

在雙邊領(lǐng)域應(yīng)著力構(gòu)建以下三方面機(jī)制：

（一）節(jié)能、環(huán)保、低碳協(xié)同發(fā)展機(jī)制。中國同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境污染、氣候變化的挑戰(zhàn)。日益嚴(yán)峻的霧霾問題是三十多年高速發(fā)展的代價(jià)，與中國的能源結(jié)構(gòu)、能源效率有很大關(guān)聯(lián)性。煤炭既是高碳能源、也是霧霾主要貢獻(xiàn)源。在中國大氣污染物排放總量中，由煤炭產(chǎn)生的二氧化硫占70%以上，氮氧化物占60%以上，煙塵占70%左右。氣候變化與霧霾污染之間同根同源，有高度相關(guān)性，解決霧霾問題顯然需要能源、環(huán)保、低碳綜合治理，協(xié)同推進(jìn)。中美兩國都是煤炭消費(fèi)大國，消費(fèi)量之和占全球總量的40%以上。美國在發(fā)展過程中也曾經(jīng)遭遇過洛杉磯光化學(xué)污染等同樣的困擾。如何建立健全減煤、減碳協(xié)同推進(jìn)的體制和機(jī)制，避免諸如環(huán)保不低碳、低碳不環(huán)保等顧此失彼的政策和行為的發(fā)生，是中美兩國建立互補(bǔ)共贏合作關(guān)系的重要和迫切領(lǐng)域。〔21〕

（二）新能源開發(fā)促進(jìn)機(jī)制。氣候變化實(shí)質(zhì)上是能源問題。提高能效、開發(fā)新能源是應(yīng)對(duì)氣候變化根本出路之所在。美國把應(yīng)對(duì)氣候變化的重點(diǎn)擺在新能源開發(fā)上，美國成功的能源革命，既讓國家能源安全得到保證，同時(shí)提高了能源效率、開發(fā)出新的替代能源，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供了有力支撐。中國在開發(fā)風(fēng)能、太陽能、水電等方面也取得了世界矚目的成效。

“制度移植可能比技術(shù)移植更困難，因?yàn)橐粋€(gè)制度安排的效率極大地依賴于其他有關(guān)制度安排的存在?！薄?2〕美國能源革命中頁巖層的油氣開發(fā)、太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能開發(fā)等新能源技術(shù)從技術(shù)研發(fā)到推廣應(yīng)用，政策的促進(jìn)作用首屈一指。在“風(fēng)能生產(chǎn)稅抵減法案”（PTC）等相關(guān)政策支持下，2010年風(fēng)能、閉環(huán)生物質(zhì)能和地?zé)岚l(fā)電等的退稅額達(dá)每千瓦時(shí)22美分，其他符合條件的技術(shù)所獲得的退稅額為風(fēng)電退稅額的50%。2012年底前投入運(yùn)營的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目可獲得10年退稅，其他可再生能源技術(shù)投產(chǎn)日期在延后一年，即2013年年底以前投入運(yùn)營的項(xiàng)目也可獲得10年退稅。在PTC取消的3個(gè)年份（即2000、2002、2004年），風(fēng)力發(fā)電裝機(jī)容量的增長(zhǎng)速度出現(xiàn)明顯停頓，而在預(yù)定期滿之前的年份，風(fēng)能開發(fā)項(xiàng)目則出現(xiàn)顯著增加，就是一個(gè)很有說服力的案例。

取長(zhǎng)補(bǔ)短、借鑒對(duì)方成功經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)本國新能源開發(fā)，在能源開發(fā)新技術(shù)移植中如何安排配套的制度保障，顯然也是中美互補(bǔ)共贏的重要合作領(lǐng)域。

（三）碳排放權(quán)交易體系建立與能力建設(shè)。碳排放權(quán)交易是氣候治理最重要和卓有成效的政策工具。美國等國家經(jīng)驗(yàn)證明，碳排放權(quán)交易可以為一個(gè)國家應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型提供重要的制度和金融支撐。全球碳排放權(quán)貿(mào)易是由國際京都碳交易體系和各國區(qū)域碳交易體系構(gòu)成、是在國際公約和各國減排政策推動(dòng)下而產(chǎn)生的。中美兩國既面臨著碳排放權(quán)交易的國際市場(chǎng)，也面臨著日益興起的國內(nèi)市場(chǎng)?！?3〕美國是開展碳排放交易最早的國家之一。2003年建立的芝加哥氣候交易所，是世界第二大碳交易市場(chǎng)，為承擔(dān)自愿減排任務(wù)的10個(gè)州和自愿減排的交易企業(yè)提供交易服務(wù)。中國也在積極探索利用碳排放權(quán)交易推進(jìn)自己的低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明建設(shè)，出臺(tái)了國家碳排放交易規(guī)劃和實(shí)施方案。在8個(gè)地區(qū)城市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)?！?4〕建立嚴(yán)密的監(jiān)控體系和測(cè)算體系，制訂碳清單和碳預(yù)算等都是開展碳交易的基礎(chǔ)工作，此外碳交易體系建立和碳定價(jià)方案制定，以及如何開發(fā)和利用好國際和國內(nèi)兩個(gè)碳交易市場(chǎng)，碳排放權(quán)交易的機(jī)構(gòu)建立、規(guī)則制定、人才培養(yǎng)、能力提升等方面的建設(shè)，都是中美雙方可以互補(bǔ)共贏的合作領(lǐng)域。

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