蔣華林 劉志強(qiáng)

論律師業(yè)從自治走向善治
——兼談律師如何評(píng)價(jià)

蔣華林 劉志強(qiáng)**

律師自治走向善治是律師職業(yè)本質(zhì)性的要求。域外法治先發(fā)國(guó)家/地區(qū)關(guān)于律師自治的理念、理論與實(shí)踐，作為一種“地方性知識(shí)”，可視為我國(guó)律師業(yè)邁向自治與善治之路的寶貴資源。比較與回溯朝向律師自治目標(biāo)的本土演進(jìn)歷程，職業(yè)、客戶與國(guó)家對(duì)于律師性質(zhì)的定位從混沌走向明晰，職業(yè)自主性不斷加強(qiáng)，但職業(yè)主義下的律師自治仍然是一項(xiàng)未竟的事業(yè)。在政治國(guó)家與市民社會(huì)的治道變革中形成的司法行政機(jī)關(guān)行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理“兩結(jié)合”的當(dāng)前律師管理體制，需要在反思及其批判的基礎(chǔ)之上予以系統(tǒng)重構(gòu)。經(jīng)由對(duì)“兩結(jié)合”體制的再結(jié)合，從評(píng)價(jià)什么、由誰(shuí)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)功用、規(guī)制評(píng)價(jià)等維度綱要性地闡釋新型自治框架下律師職業(yè)評(píng)價(jià)完善路徑，以為律師自治的實(shí)驗(yàn)操練，實(shí)現(xiàn)自治，促成善治，推進(jìn)律師行業(yè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化，約束公權(quán)行使，保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。

律師 行業(yè) 律師協(xié)會(huì) 自治 兩結(jié)合 管理

律師行業(yè)作為自由職業(yè)的典型，是最富有自治精神的職業(yè)群體。何謂自治？美國(guó)學(xué)者薩利托認(rèn)為：“自治不難定義，它就是指我們自己治理自己?！雹伲勖溃輪獭に_利托：《民主新論》，馮克利譯，東方出版社1998年版，第73頁(yè)。所謂律師自治，即由優(yōu)秀執(zhí)業(yè)律師組成的律師協(xié)會(huì)，對(duì)律師進(jìn)行自我服務(wù)、自我約束。②賀衛(wèi)方、孔志國(guó)：《中國(guó)律師的自治之路》，載《南風(fēng)窗》2002年第8期。在職業(yè)主義者看來(lái)，與一般的行業(yè)（Occupation）相比，職業(yè)（Profession）的主要特征在于：專業(yè)性、公共性和自治性。在這三大基石中，“自治性”是職業(yè)最根本的特征，這使得它與其他行業(yè)徹底區(qū)分開(kāi)來(lái)。③李學(xué)堯：《法律職業(yè)主義》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第6頁(yè)。醫(yī)生如此，律師同樣如此。正因?yàn)槁蓭熜袠I(yè)所提供服務(wù)的專業(yè)性，因此作為外行人的政府和社會(huì)公眾要對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)管將會(huì)存在一定的困難，其中最重要的困難就是信息不對(duì)稱。是故，社會(huì)公眾和政府一般將一定的規(guī)則權(quán)力交給律師行業(yè)本身。

律師行業(yè)自治性的正當(dāng)性來(lái)源于權(quán)力分立理論。律師行業(yè)是保證政府依法辦事的重要力量。只有律師行業(yè)具有一定的自治性即獨(dú)立性，才能夠保證律師行業(yè)能夠代表國(guó)家權(quán)力之外的力量發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，④王進(jìn)喜：《律師與公證制度》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版，第28頁(yè)。從而使得法律職業(yè)作為法治的“第三種推動(dòng)力”成為可能。⑤孫笑俠、李學(xué)堯：《論法律職業(yè)共同體自治的條件》，載《法學(xué)》2004年第4期。十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》吹響了我國(guó)新一輪司法改革的號(hào)角，作為司法制度的重要組成部分，與公、檢、法共同構(gòu)成推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)重大工程不可或缺的四個(gè)車輪，律師制度的系統(tǒng)革新亦是改革事業(yè)的重要一環(huán)，需要一體推進(jìn)。2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化律師制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)新時(shí)期深化律師制度改革作出了全面部署，中國(guó)語(yǔ)境下的律師業(yè)如何實(shí)現(xiàn)自治，則是影響律師業(yè)態(tài)發(fā)展且有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的重大議題?；诖耍疚臄M從律師自治與善治角度進(jìn)行梳理與分析，并兼論律師如何評(píng)價(jià)。

一、律師自治的他山之石

各國(guó)律師管理體制的成型，深植于一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化，尤其是法律文化土壤之中。這就勢(shì)必造成“各莊的地道都有許多高招”的局面，異彩紛呈。但是，大凡選擇以法治作為治國(guó)理政總方略的國(guó)家，都無(wú)不選擇以自治的方式來(lái)對(duì)接律師行業(yè)管理。這些域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)律師管理體制的革新具有重大參酌價(jià)值。

（一）美國(guó)模式

美國(guó)律師管理體制的最大特點(diǎn)，是以律師行業(yè)組織——律師協(xié)會(huì)為主對(duì)律師進(jìn)行管理。美國(guó)的律師組織與其國(guó)家結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，有全國(guó)性的律師組織和地方性的律師組織。美國(guó)律師協(xié)會(huì)（ABA）是全美律師最大的群眾組織，它被稱為美國(guó)法律界的代言人，創(chuàng)有會(huì)刊《美國(guó)律師協(xié)會(huì)月刊》。美國(guó)律師協(xié)會(huì)的宗旨是：“促進(jìn)法理學(xué)發(fā)展；提高司法水平；維護(hù)律師界聲譽(yù)，促進(jìn)成員間的專業(yè)與情感交流?！泵绹?guó)各州律師協(xié)會(huì)與全美律協(xié)沒(méi)有隸屬關(guān)系，無(wú)論組織上還是業(yè)務(wù)上，各州律師協(xié)會(huì)都是獨(dú)立的，不受美國(guó)律師協(xié)會(huì)的管理和監(jiān)督，同時(shí)，各州律師協(xié)會(huì)之間也是獨(dú)立的，但州律師協(xié)會(huì)的權(quán)限要受本州最高法院的制約，特別是本州律師資格的授予、綱紀(jì)的維持及懲戒等權(quán)限，均由法院監(jiān)督行使，法院一直宣稱有“固有的權(quán)力”來(lái)規(guī)制律師業(yè)。與全美律師協(xié)會(huì)相比，州律協(xié)的權(quán)限較為具體，一般包括：主持律師考試、授予資格、簽發(fā)開(kāi)業(yè)執(zhí)照、維持綱紀(jì)、實(shí)施懲戒、組織職業(yè)培訓(xùn)及向當(dāng)事人推薦律師等。

（二）日本模式

1949年6月10日公布實(shí)施的日本《律師法》，在明確“律師以維護(hù)基本人權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義為使命”的基礎(chǔ)上，確立了律師自治的原則。根據(jù)這個(gè)原則，由律師協(xié)會(huì)對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，基本上不受國(guó)家機(jī)關(guān)的控制。其理由是：律師的使命是保護(hù)人權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，當(dāng)律師履行這一使命而從事職業(yè)活動(dòng)時(shí)，就站在與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相對(duì)立的立場(chǎng)上，并且常常處于對(duì)法院進(jìn)行批判的地位上。為了使律師能夠很好地履行使命，就不應(yīng)該讓律師接受國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督或懲戒。在日本，律師必須加入各地的單位律師會(huì)，單位律師會(huì)必須加入日本律師聯(lián)合會(huì)。各單位律師會(huì)進(jìn)行律師資格審查和對(duì)律師實(shí)施懲戒，對(duì)其不服的申訴，皆由日本律師聯(lián)合會(huì)審查。

（三）德國(guó)模式

德國(guó)于16世紀(jì)末和17世紀(jì)初建立了早期的律師制度，其主要特點(diǎn)是，律師協(xié)會(huì)接受司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并配合司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行行業(yè)管理。根據(jù)1959年8月1日聯(lián)邦法律公報(bào)公布的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)律師法》，德國(guó)的律師組織包括各州的律師協(xié)會(huì)與聯(lián)邦律師協(xié)會(huì)。州律師協(xié)會(huì)和聯(lián)邦律師協(xié)會(huì)均為“公法社團(tuán)”。州司法行政機(jī)關(guān)對(duì)（州）律師協(xié)會(huì)實(shí)行國(guó)家監(jiān)督；聯(lián)邦司法

部長(zhǎng)對(duì)（聯(lián)邦）律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。但是，監(jiān)督的范圍僅限于律師協(xié)會(huì)遵守法律的情況。⑥關(guān)于美國(guó)、日本、德國(guó)等三國(guó)的律師管理制度模式的論述，綜合參見(jiàn)了以下資料：朱偉：《行政法視野中的律師協(xié)會(huì)》，蘇州大學(xué)2007年博士學(xué)位論文；陳寶權(quán)等：《中外律師制度比較研究》，法律出版社1995年版；青鋒：《美國(guó)的律師制度》，中國(guó)法制出版社1995年版；冀祥德：《律師法學(xué)的新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版；畢競(jìng)悅：《法治美國(guó)》，中國(guó)法制出版社2016年版。

（四）香港模式⑦陳光中主編：《律師學(xué)》，中國(guó)法制出版社2004年版，第261～262頁(yè)。

香港原是英國(guó)的殖民地，但其律師管理體制與英國(guó)有很大的不同，香港律師會(huì)和大律師公會(huì)對(duì)執(zhí)業(yè)律師的管理，雖然表現(xiàn)為一種行業(yè)性管理，但在許多方面仍離不開(kāi)法律的規(guī)范、政府的宏觀監(jiān)管以及社會(huì)各界的監(jiān)督。對(duì)于職業(yè)律師這樣的一種較為特殊的職業(yè)，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，香港逐漸摸索并形成了一套當(dāng)局依靠立法規(guī)管、法院實(shí)施監(jiān)督、律師組織實(shí)行行業(yè)性自律的管理模式。這種管理模式的實(shí)施，對(duì)于香港的積極不干預(yù)政策，保持香港律師業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性，推進(jìn)香港社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展充分發(fā)揮律師的積極作用，具有重要意義。

二、律師自治的中國(guó)演進(jìn)

律師自治，對(duì)于我國(guó)律師管理體制發(fā)展而言，并非一種自生自發(fā)的結(jié)果，毋寧說(shuō)，它是外部沖擊加內(nèi)在啟蒙（或者美國(guó)漢學(xué)家費(fèi)正清教授主張的“沖擊-回應(yīng)”模式）多元交織的產(chǎn)物?，F(xiàn)代律師職業(yè)原本就是搭乘西洋堅(jiān)船利炮并附隨歐風(fēng)美雨裹挾進(jìn)國(guó)門的“舶來(lái)品”，⑧參見(jiàn)孫渝：《舶來(lái)的律師：中國(guó)律師的前世今生》，法律出版社2013年版，第1～4頁(yè)。加之傳統(tǒng)儒家文化、恥訟、無(wú)訟文化的影響，律師被稱為“訟師”、 “訟棍”，被視為不敬道德文章，專長(zhǎng)于“操兩可之說(shuō)，設(shè)無(wú)窮之辯”的道義小人⑨參見(jiàn)黨江舟：《中國(guó)訟師文化：古代律師現(xiàn)象解讀》，北京大學(xué)出版社2005年版，第3～5頁(yè)。一直被主政者猜疑、提防并嚴(yán)加管束，所謂自治，也就只是“水中花、鏡中月”罷了。自清末變法修律大臣沈家本引入現(xiàn)代律師制度以來(lái)，經(jīng)久磨合，直至今日，普通社會(huì)民眾乃至手握權(quán)柄者還不乏對(duì)律師職業(yè)誤解的聲音，比如，不時(shí)出現(xiàn)的對(duì)于律師何以為“壞人”辯護(hù)的質(zhì)疑，視律師為“麻煩制造者”等。放寬歷史的視界，從清政府1912年頒布實(shí)施《律師暫行章程》算來(lái)，中國(guó)確立現(xiàn)代律師制度已有百年歷史，但這期間的律師制度并未得到持續(xù)健康發(fā)展。自新中國(guó)成立以降，律師管理體制歷經(jīng)了一個(gè)曲折復(fù)雜的過(guò)程，大致分為以下幾個(gè)階段。⑩關(guān)于本部分歷史史實(shí)的重述，基礎(chǔ)材料部分主要參見(jiàn)張志銘：《回眸與展望：百年中國(guó)律師的發(fā)展軌跡》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期；蔡定劍：《歷史與變革——新中國(guó)法制建設(shè)的歷程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版；青鋒：《中國(guó)律師制度論綱》，中國(guó)法制出版社1997年版；譚世貴主編：《律師法學(xué)》（第三版），法律出版社2008年版。

（一）虛無(wú)

1949年革故鼎新，新政權(quán)廢除了國(guó)民政府的“六法全書(shū)”，律師職業(yè)自然失去依托，被當(dāng)作資本主義的附庸遭一體割除。1954年新中國(guó)《憲法》關(guān)于“被告人有權(quán)獲得辯護(hù)”的規(guī)定，為新中國(guó)建立新的律師制度提供了憲法依據(jù)。1956年，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《司法部關(guān)于建立律師工作的報(bào)告》，對(duì)律師的性質(zhì)、任務(wù)、權(quán)利、活動(dòng)原則以及組織機(jī)構(gòu)等作出了一系列規(guī)定。但好景不長(zhǎng)，旋即不久，1957年后至“文化大革命”結(jié)束，受錯(cuò)誤政治路線的影響，我國(guó)法律制度遭到毀滅性的破壞，律師制度被當(dāng)作社會(huì)主義制度的對(duì)立物而受到徹底否定，律師機(jī)構(gòu)及律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)被完全取消，律師管理體制不復(fù)存在，法律虛無(wú)主義盛行。

（二）管制

十一屆三中全會(huì)后，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，司法部于1979年正式下發(fā)了《關(guān)于恢復(fù)重建律師制度的通知》，律師制度在我國(guó)得以恢復(fù)。1980年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》，規(guī)定律師是“國(guó)家法律工作者”，職業(yè)機(jī)構(gòu)是“法律顧問(wèn)處”，屬于國(guó)家事業(yè)單位的一部分，受司法行政機(jī)關(guān)組織和領(lǐng)導(dǎo)。《暫行條例》對(duì)律師行為的規(guī)定集中體現(xiàn)在第3條，“律師進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，忠實(shí)于社會(huì)主義事業(yè)和人民的利益”。這個(gè)條

例雖然也規(guī)定建立律師協(xié)會(huì)組織，但是律師協(xié)會(huì)組織的任務(wù)主要是“維護(hù)律師的合法權(quán)益，交流工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)律師工作的開(kāi)展，增進(jìn)國(guó)內(nèi)外法律工作者的聯(lián)系”?？梢哉f(shuō)，此時(shí)律師制度的恢復(fù)重建是由國(guó)家從上而下通過(guò)行政權(quán)力推動(dòng)建立起來(lái)的，從律師管理體制來(lái)看，國(guó)家主義色彩濃厚，屬于典型的行政科層制管制模式。

（三）他治

1986年7月，第一次全國(guó)律師代表大會(huì)在北京舉行，通過(guò)了《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)章程》并正式成立了中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)，其中第4條規(guī)定律師協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是，開(kāi)展律師業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作經(jīng)驗(yàn)交流和維護(hù)律師的合法權(quán)益。此時(shí)司法行政機(jī)關(guān)的“大一統(tǒng)”局面逐漸被打破，律師協(xié)會(huì)參與律師管理，但是，律協(xié)與司法行政部門“兩塊牌子，一套人馬”，律協(xié)處于司法行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)控制之下，律協(xié)會(huì)長(zhǎng)由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人兼任，律協(xié)并不具有實(shí)質(zhì)意義上的獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體組織身份，律師在行業(yè)組織內(nèi)的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展特色并不明顯。

（四）共治

由于重建后的律師管理制度在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮面前顯得日益窘迫，“脫鉤改制”動(dòng)議從80年代中后期始即處于醞釀之中。1993年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出了建立司法行政機(jī)關(guān)行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的“兩結(jié)合”律師管理體制，1995年改革律師協(xié)會(huì)內(nèi)部治理模式，司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不再兼任律師協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，修正《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)章程》，加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的職責(zé)。更為要緊的是，1996年通過(guò)的《律師法》，確立了多種形式的律師事務(wù)所組織形式和司法行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的律師管理體制。這個(gè)方案基本上確立了中國(guó)律師業(yè)此后十?dāng)?shù)年的改革走向。?同注④，第22頁(yè)，。后來(lái)幾次對(duì)于《律師法》的修訂，“兩結(jié)合”管理體制未作變更，雖然司法行政機(jī)關(guān)仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但不可否認(rèn)的是，律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能得到了鞏固、加強(qiáng)，律師協(xié)會(huì)在律師管理中開(kāi)始取得一定的話語(yǔ)權(quán)。

可以說(shuō)，律師制度的變革與我國(guó)國(guó)家民主、法治進(jìn)程深度咬合在一起。隨著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系從一元化向二元化邁進(jìn)，關(guān)于律師性質(zhì)的定位也從“國(guó)家的法律工作者”到“依法取得執(zhí)業(yè)證書(shū)，為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，再到“依法取得律師執(zhí)業(yè)證書(shū)，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”，律師業(yè)的職業(yè)自主性不斷加強(qiáng)，折射出人們對(duì)于律師性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，這最終反映到律師管理體制的決斷層面，即漸趨接近律師行業(yè)運(yùn)行與發(fā)展的職業(yè)主義內(nèi)在規(guī)律。

三、律師自治的重新出發(fā)：“兩結(jié)合”的再結(jié)合

2016年中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化律師制度改革的意見(jiàn)》再次重申了“兩結(jié)合”管理制度。《意見(jiàn)》指出：健全執(zhí)業(yè)管理體制，堅(jiān)持和完善司法行政機(jī)關(guān)行政管理和律師協(xié)會(huì)行業(yè)自律管理相結(jié)合的律師工作管理體制，司法行政機(jī)關(guān)要切實(shí)履行對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)，律師協(xié)會(huì)要發(fā)揮好黨和政府聯(lián)系廣大律師的橋梁紐帶作用，依法依章程履行行業(yè)管理職責(zé)，加強(qiáng)律師事務(wù)所管理，完善律師事務(wù)所及其負(fù)責(zé)人責(zé)任追究制度。應(yīng)該說(shuō)，“兩結(jié)合”的律師管理體制，對(duì)于我國(guó)律師事業(yè)在特定時(shí)期的恢復(fù)重建以及迅速發(fā)展起到了積極的作用。但是，隨著國(guó)家與市民社會(huì)的二元分化，?參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《國(guó)家、市民社會(huì)與法治》，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第26～35頁(yè)。法治話語(yǔ)下的“權(quán)力的轉(zhuǎn)移”?參見(jiàn)［美］阿爾溫·托夫勒：《權(quán)力的轉(zhuǎn)移》，劉江等譯，中共中央黨校出版社1991年版，第10～16頁(yè)。、權(quán)力社會(huì)化?羅豪才、宋功德：《公域之治的轉(zhuǎn)型——對(duì)公共治理與公法互動(dòng)關(guān)系的一種透視》，載羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第30～33頁(yè)。（或政治話語(yǔ)下的“轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)”），以及第三

部門的興起，更為關(guān)鍵的是，“作為一種古老的職業(yè)，自治是律師職業(yè)本質(zhì)性的要求”，?同注⑤，第23頁(yè)。使得舊有的對(duì)于律師業(yè)管得過(guò)細(xì)、過(guò)于微觀的“兩結(jié)合”管理模式與現(xiàn)代律師管理體制機(jī)制愈發(fā)顯得不相協(xié)調(diào)，從而反過(guò)來(lái)制約了我國(guó)律師業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展步伐。

律師自治當(dāng)然不是律師完全擺脫國(guó)家權(quán)力的監(jiān)管。正如有論者提出，律師協(xié)會(huì)或者法律人協(xié)會(huì)等確實(shí)存在馬克思主義者所言的問(wèn)題：①可能成為律師精英控制整個(gè)職業(yè)界的“機(jī)器”或者“工具”；②成為律師依附于資本或者資產(chǎn)階級(jí)的“推進(jìn)器”；③成為律師業(yè)對(duì)抗公眾利益的“組織化”手段。?同注③，第270頁(yè)。出于一種警惕，未雨綢繆，或者不至于走入前人（如法國(guó)、德國(guó)等）未意識(shí)的陷阱，國(guó)家對(duì)于律師協(xié)會(huì)、律師治理在宏觀方面的適當(dāng)調(diào)整或干預(yù)是必要的，但是，這種調(diào)節(jié)或干預(yù)必須保持在適當(dāng)和合理的限度之內(nèi)，并且做到于法有據(jù)。這也正是中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2016年印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》中所著重指出的“堅(jiān)持放管并重”、“處理好‘放'和‘管'的關(guān)系”的主要宗旨。

（一）當(dāng)前“兩結(jié)合”管理體制的規(guī)范透視

表1：“兩結(jié)合”律師管理體制的權(quán)限劃分

表2：《律師法》關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次

律協(xié)的行業(yè)自治權(quán)與司法行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)，在律師行業(yè)治理場(chǎng)域中，在一定閥值內(nèi)，呈現(xiàn)出的是一個(gè)此消彼長(zhǎng)的權(quán)力博弈景象。行政管理職權(quán)過(guò)大，勢(shì)必抑制律師自治組織的健康成長(zhǎng)，反之，則自治因子增多、社會(huì)活力增強(qiáng)、人權(quán)得到有力保障。權(quán)力如何配置，是我國(guó)律師管理在確立“兩結(jié)合”制度后面臨的主要矛盾。我國(guó)《律師法》第4條規(guī)定：“司法行政部門依照本法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?！北緱l居于《律師法》第一章的“總則”部分，從法律規(guī)范架構(gòu)的有效性來(lái)看，這樣的總則性規(guī)定，理應(yīng)起到對(duì)于分則部分，以及《律師法》作為律師行業(yè)管理及律師權(quán)益保障“根本法”對(duì)于其他與律師有關(guān)規(guī)則等的總約束，從而保證法律規(guī)則體系的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。司法行政部門享有的對(duì)于律師管理的法定職權(quán)僅限于“監(jiān)督”“指導(dǎo)”，或者稱為“宏觀管理”，但是，通過(guò)對(duì)于《律師法》等文本的深入分析，以傳統(tǒng)觀點(diǎn)將行業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)章制定、行業(yè)懲戒視為律師管理權(quán)能的三大支柱為中心的考察，如上述表1所示，很顯然，司法行政機(jī)關(guān)享有的諸多職能已經(jīng)超越了“監(jiān)督、指導(dǎo)”的題中應(yīng)由之義，由消極主體轉(zhuǎn)身為積極主體，在律師業(yè)管理中尤其是微觀領(lǐng)域過(guò)多使用行政權(quán)力手段（如表2的頻次統(tǒng)計(jì)），折射出來(lái)的是當(dāng)前“兩結(jié)合”體制實(shí)施過(guò)程中的尷尬，亦即如有的學(xué)者指出：我國(guó)目前并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“兩結(jié)合”的改革目標(biāo)，我國(guó)律師管理體制仍然是司法行政機(jī)關(guān)絕對(duì)主導(dǎo)下的行政管理模式，律師協(xié)會(huì)僅僅享有微弱的行業(yè)管理權(quán)能，?陳衛(wèi)東主編：《中國(guó)律師學(xué)》（第三版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第180～181頁(yè)。1993年《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》中提出的“從我國(guó)的國(guó)情和律師工作的實(shí)際出發(fā)，建立司法

行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后，逐步向司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理體制過(guò)渡?！边@一作為改革所預(yù)期的高級(jí)目標(biāo)并未得到順應(yīng)時(shí)勢(shì)的落實(shí)，由國(guó)家法律確立的“兩結(jié)合”司法政策尚徘徊于初級(jí)階段，亟需要進(jìn)一步的激活，釋放律師行業(yè)自治改革紅利。

（二）一退一進(jìn)：“兩結(jié)合”的再結(jié)合

政府的職責(zé)是“掌舵”而不是“劃槳”。政府不能也不應(yīng)該包攬一切，要有所為（宏觀層面上政府的社會(huì)管理必須到位而不能缺位），有所不為（微觀層面上的社會(huì)管理應(yīng)由社會(huì)自我管理，政府不能越位）。從自組織理論的視角考察，政府對(duì)社會(huì)的管理是一種憑借國(guó)家賦予的強(qiáng)制性權(quán)力自上而下的“他律”行為，社會(huì)生活微觀層面的整合和協(xié)調(diào)更需要社會(huì)自身的自組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。?楊貴華等：《自組織：社區(qū)能力建設(shè)的新視域——城市社區(qū)自組織能力研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第12頁(yè)?！皟山Y(jié)合”到底如何結(jié)合，司法行政部門的行政管理與律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理權(quán)力配置是否科學(xué)，是決定律師自治能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。這就需要回到《律師法》上來(lái)，緊緊圍繞《律師法》第4條對(duì)于司法行政部門賦予的監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，對(duì)“兩結(jié)合”體制予以重新構(gòu)筑，推動(dòng)律師自治預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者稱之為理順律師自治的體制機(jī)制。

1.司法行政權(quán)力從微觀領(lǐng)域撤退，還權(quán)于“民”。誠(chéng)如壟斷學(xué)派所主張的，國(guó)家對(duì)于職業(yè)的重要意義在于促進(jìn)職業(yè)壟斷，而職業(yè)壟斷的重要步驟便是對(duì)職業(yè)準(zhǔn)入、職業(yè)生產(chǎn)等方面進(jìn)行控制，具體到律師行業(yè)領(lǐng)域，便是要對(duì)律師行業(yè)的準(zhǔn)入退出、律師服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行控制。?Magali Sarfatti Larson,The Rise of Professionalism:A Sociological Analysis,University of California Press，1977.轉(zhuǎn)引自吳洪淇：《職業(yè)自主性與律師行業(yè)定位的三重維度考察——以新律師法為核心對(duì)象》，載《西部法律評(píng)論》2008年第4期。法律賦予司法行政部門對(duì)于律師管理的行政權(quán)力僅限于宏觀管理，根據(jù)權(quán)力法定原則，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)該從律師業(yè)的微觀管理領(lǐng)域撤退出來(lái)，比如對(duì)于律師的日常管理、懲戒權(quán)行使與律師行業(yè)的規(guī)章制度制定等。此舉意旨在于，避免重復(fù)管理、多頭管理（比如全國(guó)律協(xié)制定了《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》、《律師協(xié)會(huì)會(huì)員違規(guī)行為處分規(guī)則》，但是，司法部亦出臺(tái)了《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》、《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》），避免角色混亂與角色沖突，將主要精力集中于律師行業(yè)的宏觀管理方面，并以法律的形式固定下來(lái)，形成“權(quán)力清單”，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制與政策調(diào)控手段調(diào)整法律服務(wù)供求關(guān)系，維護(hù)公共利益，溝通協(xié)調(diào)，改善并優(yōu)化律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，維護(hù)律師合法權(quán)益等。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大律師協(xié)會(huì)管理權(quán)限，權(quán)用于“民”。律師協(xié)會(huì)是實(shí)現(xiàn)律師自治、職業(yè)自主性的主體機(jī)構(gòu)?！爱?dāng)一個(gè)有組織的行業(yè)獲得了決定由誰(shuí)來(lái)從事一系列明確的工作、防止其他人從事此類工作，并且控制評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力”的時(shí)候，職業(yè)主義就得以存在和維系。?liot Freidson,Professionalism:The Third Logic,Chicago:University of Chicago Press,2001,P.12.轉(zhuǎn)引自劉思達(dá)：《失落的城邦——當(dāng)代中國(guó)法律職業(yè)變遷》，北京大學(xué)出版社2008年版，第147頁(yè)。賦予律師協(xié)會(huì)在律師日常管理、行業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)章制定、行業(yè)懲戒等方面更大的權(quán)限，依法依規(guī)保障律師獨(dú)立，是實(shí)現(xiàn)律師自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。真正實(shí)現(xiàn)律師協(xié)會(huì)“廣泛傾聽(tīng)訴求，了解行業(yè)發(fā)展亟需解決的問(wèn)題和困難，全心全意服務(wù)于廣大律師。真正做到：想律師之所急，做律師之所需；建好律師之家，當(dāng)好律師之友；在保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利上敢于‘舉旗'，在規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為上敢于‘亮劍'；做好廣大律師的貼心‘娘家人'”。?李想：《訪第九屆中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王俊峰：敢于“舉旗”“亮劍” 做好律師“娘家人”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2016年4月6日。

這樣“一進(jìn)一退”的理想期許，均需對(duì)《律師法》的全面系統(tǒng)修改，以及司法行政部門對(duì)部門規(guī)章的清理與修訂，最終實(shí)現(xiàn)《律師法》從“律師管制法”向“權(quán)利保障法”的轉(zhuǎn)身?！胺ㄖ伪尘跋碌纳鐣?huì)治理和管理創(chuàng)新，是個(gè)體自治、群體互治和公共他治的有機(jī)結(jié)合。要真正把法律納入社會(huì)治理創(chuàng)新的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)那種在法律結(jié)構(gòu)下的社會(huì)治理，那么，我們首先要做的就是認(rèn)真關(guān)注和熱誠(chéng)對(duì)待依法自治和互治，并嚴(yán)格依法控制他治。同時(shí)，這樣理解社會(huì)治理，顯然把公民、法人、其他社會(huì)組

織以及國(guó)家機(jī)關(guān)都作為社會(huì)管理或治理的參與者，從而更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理中的民主管理，克服那種單向度的國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理或治理模式?！?謝暉：《自治、互治與他治》，載謝暉：《法意與表達(dá)》，法律出版社2014年版，第129頁(yè)。律協(xié)獨(dú)立是律師業(yè)自治的外部條件，但僅僅解決外部獨(dú)立問(wèn)題，并不自然帶來(lái)律師自治的理想圖景。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，律師協(xié)會(huì)自身的民主化建設(shè)（民主化決策機(jī)制與完善的監(jiān)督機(jī)制的建立）也同樣重要。如果不能很好地解決這一問(wèn)題，律師行業(yè)管理很可能“剛出虎穴，又入狼窩”。?吳洪淇：《職業(yè)自主性與律師行業(yè)定位的三重維度考察——以新律師法為核心對(duì)象》，載《西部法律評(píng)論》2008年第4期。對(duì)此，近年來(lái)發(fā)生的“深圳律協(xié)民選會(huì)長(zhǎng)罷免風(fēng)波”?參見(jiàn)曹筠武：《深圳律協(xié)：民選會(huì)長(zhǎng)遭遇罷免風(fēng)波》，載《南方周末》2004年8月5日。、“寧夏律協(xié)選舉風(fēng)波”?參見(jiàn)傅達(dá)林：《“寧夏律協(xié)選舉風(fēng)波”凸顯律師自治虛化》，載《嘉興日?qǐng)?bào)》2008 年6 月25 日。與“北京律協(xié)憲法委選舉罷投事件”?參見(jiàn)林子楨：《北京律協(xié)憲法委選舉罷投事件還原》，載財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2015-11-05/100870695.html，2016年9月20日訪問(wèn)。等，不得不說(shuō)是一個(gè)預(yù)警信號(hào)。自治的問(wèn)題要靠自治的實(shí)踐去發(fā)現(xiàn)，自治的構(gòu)建要靠自治的實(shí)踐去解決。只有通過(guò)躬行實(shí)踐律師自治，在摸索中積累并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，方能順利達(dá)致律師自治的彼岸。

四、律師自治的實(shí)驗(yàn)操練：律師如何評(píng)價(jià)

律師的執(zhí)業(yè)行為和執(zhí)業(yè)規(guī)范理應(yīng)具有專業(yè)性。律師的執(zhí)業(yè)管理，同樣應(yīng)當(dāng)從尊重律師專業(yè)知識(shí)開(kāi)始。這種尊重，體現(xiàn)在制度上要求行業(yè)自治。無(wú)論是執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的制度理性、執(zhí)業(yè)懲戒的程序救濟(jì)，還是執(zhí)業(yè)評(píng)價(jià)的科學(xué)指標(biāo)、執(zhí)業(yè)管理體制的合規(guī)律性，都需要律師自治組織，也就是律師協(xié)會(huì)，通過(guò)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和職業(yè)規(guī)律來(lái)實(shí)踐和實(shí)現(xiàn)。?李廣德：《律師管理應(yīng)發(fā)揮行業(yè)自治作用》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年6月22日?！蛾P(guān)于深化律師制度改革的意見(jiàn)》在關(guān)于健全律師執(zhí)業(yè)管理制度部分明確指出：完善職業(yè)評(píng)價(jià)體系，健全律師事務(wù)所年度檢查考核和律師年度考核制度，完善律師職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度，形成優(yōu)勝劣汰的激勵(lì)約束機(jī)制。面對(duì)“遲到的興起和早來(lái)的危機(jī)”的中國(guó)法律職業(yè)，?賀衛(wèi)方：《中國(guó)法律職業(yè)：遲到的興起和早來(lái)的危機(jī)》，載《社會(huì)科學(xué)》2005年第9期。律師如何評(píng)價(jià)，是擺在律師行業(yè)自治面前的一個(gè)突出問(wèn)題，毋寧說(shuō)，不失為操練律師自治、檢驗(yàn)律師自治成色的一塊新的試金石，一次重要的實(shí)驗(yàn)操練。

（一）評(píng)價(jià)什么

律師評(píng)價(jià)內(nèi)容的設(shè)定，應(yīng)該有所為，有所不為。律師以法律為業(yè)，立志于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平正義。對(duì)于律師的評(píng)價(jià)應(yīng)該主要圍繞律師執(zhí)業(yè)行為的合法律性、合規(guī)則性、合職業(yè)倫理性這一中心，嚴(yán)格以法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則為準(zhǔn)據(jù)，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為律師依法依章程執(zhí)業(yè)、提升法律服務(wù)質(zhì)量等提供參照，亦為評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)行為劃定邊界。而在權(quán)威規(guī)則之外另設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)內(nèi)容，應(yīng)視為無(wú)效。以律師參與辦理重大、敏感及群體性案件為例，一些地方律協(xié)出臺(tái)關(guān)于律師參與辦理重大、敏感及群體性案件的指導(dǎo)意見(jiàn)，比如陜西省律協(xié)出臺(tái)意見(jiàn)明確要求對(duì)于律師參與這些案件，律師事務(wù)所應(yīng)于三個(gè)工作日內(nèi)向所屬司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)備案。?《陜西省律師協(xié)會(huì)關(guān)于律師參與辦理重大、敏感及群體性案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載陜西律師網(wǎng)，http://www.sxlawyer.org/newstyle/pub_ newsshow.asp?id=29005248&chid=100180，2016年9月10日訪問(wèn)。如此規(guī)定，不僅法律依據(jù)缺失，師出無(wú)名，同時(shí)還凸顯律協(xié)的角色混亂。畢竟，法律之下，沒(méi)有“敏感案件”，縱使是政治-社會(huì)視域下的敏感案件，更應(yīng)該重視律師的力量，因?yàn)?，律師是以法治方式與法治思維化解糾紛、推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革必不可少的環(huán)節(jié)。

（二）由誰(shuí)評(píng)價(jià)

我國(guó)《律師法》第23條規(guī)定：律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)業(yè)管理、利益沖突審查、收費(fèi)與財(cái)務(wù)管理、投訴查處、年度考核、檔案管理等制度，對(duì)律師在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中遵守職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督。第24條規(guī)定：律師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)于每年的年度考核后，向設(shè)區(qū)的市級(jí)或者直轄市的區(qū)人民政

府司法行政部門提交本所的年度執(zhí)業(yè)情況報(bào)告和律師執(zhí)業(yè)考核結(jié)果。由此不難看出，律師年度考核、評(píng)價(jià)（律師界俗稱的“年檢”）的主體為律師本人所在的律師事務(wù)所，律師協(xié)會(huì)與司法行政機(jī)關(guān)等其他機(jī)構(gòu)組織不得對(duì)律師事務(wù)所提交的年度考核結(jié)果擅自變更，更無(wú)權(quán)主導(dǎo)律師考核、評(píng)價(jià)，縱使在有充足理由推翻原考核結(jié)果的情況下，亦應(yīng)該遵守《律師法》的規(guī)約，僅限于向律師事務(wù)所提出更正意見(jiàn)、建議，最終決定權(quán)無(wú)疑歸屬于律師事務(wù)所。而與此不無(wú)關(guān)系的一個(gè)議題是，司法部于2010年4月發(fā)布并施行的《律師事務(wù)所年度檢查考核辦法》規(guī)定了對(duì)律師事務(wù)所的懲戒性措施，比如，被評(píng)定為“不合格”的律師事務(wù)所，有可能被停業(yè)整頓甚至吊銷執(zhí)業(yè)許可證（第25條）；不按規(guī)定接受年度檢查考核的，將有可能被視為“自行停辦”、由司法行政機(jī)關(guān)收回并注銷執(zhí)業(yè)許可證（第26條）等等。但比照我國(guó)《律師法》，司法部關(guān)于律師事務(wù)所年度考核并無(wú)法律依據(jù)，有自我設(shè)權(quán)嫌疑，應(yīng)予清理、廢除。至于律師的辦案水準(zhǔn)、法律服務(wù)質(zhì)量、職業(yè)水平評(píng)價(jià)，很難厘定一個(gè)可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，為避免外行評(píng)價(jià)內(nèi)行，理應(yīng)打包交給法律服務(wù)市場(chǎng)評(píng)定，“律師是提供服務(wù)者，最經(jīng)常合作的無(wú)外乎當(dāng)事人和同行，這個(gè)圈子并不是太大，‘口碑'這一服務(wù)業(yè)市場(chǎng)的王牌機(jī)制已經(jīng)足以大浪淘沙、分門別類?！?葉竹盛：《好律師靠口碑而不是靠分級(jí)》，載《新京報(bào)》2015年11月19日。同時(shí)以律協(xié)為主導(dǎo)引入律師、法官、檢察官、司法行政機(jī)關(guān)、法律學(xué)者等多元力量參與，以免減損整體評(píng)價(jià)的公信力，以及影響律師作為自由職業(yè)者的獨(dú)立性。

（三）評(píng)價(jià)功用

客觀、公正、專業(yè)的律師評(píng)價(jià)、考核結(jié)果，對(duì)于愈益陌生人化的法律服務(wù)市場(chǎng)客戶的選擇，自然具有指引作用；對(duì)于律師個(gè)體執(zhí)業(yè)也具有激勵(lì)約束作用；同時(shí)，對(duì)于司法行政部門關(guān)于律師行業(yè)的宏觀管理、調(diào)控規(guī)劃也具有重要的決策參考價(jià)值。但是，值得注意的是，考核、評(píng)價(jià)結(jié)果不宜用作律師懲戒尤其是作出暫停注冊(cè)、限制執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書(shū)等決定的依據(jù)。端在于以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)于律師違規(guī)行為的懲戒，已有法律及行業(yè)規(guī)章作出規(guī)定，無(wú)需在考核評(píng)價(jià)中重復(fù)規(guī)定。第二，關(guān)于執(zhí)業(yè)許可與停止執(zhí)業(yè)的要件，《律師法》已有明確規(guī)定，作為特別重大事項(xiàng)，應(yīng)該嚴(yán)格依照法律或由全國(guó)律師代表大會(huì)、理事會(huì)通過(guò)行業(yè)規(guī)則作出，不得以低層級(jí)的律師協(xié)會(huì)常務(wù)理事會(huì)通過(guò)的行業(yè)規(guī)范作出擴(kuò)大規(guī)定。第三，現(xiàn)實(shí)表明，凡此諸種權(quán)責(zé)模糊的權(quán)力設(shè)置，已經(jīng)成為有關(guān)方面拿來(lái)限制、約束部分代理社會(huì)影響力大、利益牽涉面廣、與公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抗性強(qiáng)等重大敏感性案件律師的緊箍咒。?習(xí)宜豪、劉長(zhǎng)：《律師“年檢”悄悄廢除？》，載《南方周末》2014年11月27日。這些對(duì)于律師作用的正常發(fā)揮、法律權(quán)威的維護(hù)、社會(huì)正義的及時(shí)實(shí)現(xiàn)，不乏負(fù)面影響。

（四）規(guī)制評(píng)價(jià)

與不受有效制約的國(guó)家公權(quán)力容易被濫用一樣，自治權(quán)力如果不被關(guān)進(jìn)制度的籠子，同樣也會(huì)陷入恣意。?在郭道暉教授看來(lái)，“不被監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生專橫和腐敗，社會(huì)權(quán)力也不例外。”故在他看來(lái)，應(yīng)該對(duì)社會(huì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制衡，有如下三條途徑：以國(guó)家權(quán)力制約社會(huì)權(quán)力；以社會(huì)權(quán)力制衡社會(huì)權(quán)力；以社員權(quán)力監(jiān)督社會(huì)權(quán)力。參見(jiàn)郭道暉：《社會(huì)權(quán)力與公民社會(huì)》，譯林出版社2009年版，第231頁(yè)～233頁(yè)。對(duì)于律師的評(píng)價(jià)、考核，同樣需要依法依規(guī)、更加注重以法治思維與法治方式開(kāi)展。如果說(shuō)上述論及的評(píng)價(jià)是為狹義上的評(píng)價(jià)，在關(guān)于如何規(guī)制評(píng)價(jià)權(quán)力運(yùn)用時(shí)，更多的是需要探討一種包括懲戒權(quán)、準(zhǔn)入權(quán)在內(nèi)的廣義上的評(píng)價(jià)如何理性運(yùn)行的問(wèn)題。

1.律協(xié)的去行政化。律協(xié)是律師自我約束、自我管理、自我發(fā)展的自律、自治性平臺(tái)。在加強(qiáng)地方律師協(xié)會(huì)建設(shè)的同時(shí)（比如實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)律協(xié)的全覆蓋），“更加關(guān)心自己的利益整合和代言問(wèn)題，關(guān)心律師協(xié)會(huì)的建設(shè)，使協(xié)會(huì)更少官方色彩、官場(chǎng)習(xí)氣、官樣文章，更多貼近律師，為律師所有，為律師所治，為律師所享?！?張志銘：《回眸與展望：百年中國(guó)律師的發(fā)展軌跡》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。明確自治組織內(nèi)部即上級(jí)律協(xié)與下級(jí)律協(xié)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，確保法律框架內(nèi)的律師獨(dú)立。

2.律協(xié)的公法人化。法諺有云，“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”。我國(guó)《律師法》第43條明確規(guī)定：“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織?！庇纱?，

我國(guó)法學(xué)理論界多數(shù)論者將律協(xié)認(rèn)定為民事主體、私法人，但這與現(xiàn)實(shí)存在巨大的裂痕，律協(xié)與律師、律師事務(wù)所，顯然很難用一般平等關(guān)系予以涵攝。在德國(guó)等大陸法系國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，一般將行業(yè)協(xié)會(huì)定位為公法人。?參見(jiàn)李建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國(guó)公法人概念與法制為借鏡》，載《月旦法學(xué)》2002年第5期。在王名揚(yáng)先生看來(lái)，雖然同業(yè)公會(huì)的法律性質(zhì)在法國(guó)還沒(méi)有一致的看法，但有很多理由認(rèn)為同業(yè)公會(huì)是一個(gè)公法上的組織。首先同業(yè)公會(huì)主要任務(wù)是組織某一職業(yè)部門和維持它的紀(jì)律，這是一種公務(wù)活動(dòng)。其次，同業(yè)公會(huì)進(jìn)行活動(dòng)的法律手段是采取具有執(zhí)行力的行政行為和行政裁決，這是私人機(jī)構(gòu)所不能具有的特權(quán)。最后，同業(yè)公會(huì)的活動(dòng)受到政府較大程度的監(jiān)督，這些特性表示同業(yè)公會(huì)是公法上的機(jī)構(gòu)?！傊?，不論同業(yè)公會(huì)的法律性質(zhì)如何，同業(yè)公會(huì)的主要活動(dòng)受公法支配，而它的組織規(guī)則受私法支配，這個(gè)原則毫無(wú)爭(zhēng)議。?王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第412～413頁(yè)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化生活的發(fā)展，國(guó)家職能日益增多，行政的活動(dòng)領(lǐng)域日漸擴(kuò)張，單純的國(guó)家行政、權(quán)力行政已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需求，行政民主化、靈活化、多樣化成為一種必然的發(fā)展趨勢(shì)。?李昕：《現(xiàn)代行政主體多元化的理論分析》，載《行政法論叢》第6卷，法律出版社2003年版，第153頁(yè)。律師協(xié)會(huì)的權(quán)力從根本上講是從業(yè)者權(quán)利的讓渡和集合，是一定程度上的“社會(huì)公權(quán)力”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》，將具有國(guó)家行政管理權(quán)的組織納入行政訴訟的受案范圍，表明行政主體的擴(kuò)展，不僅為非政府組織從事行政管理活動(dòng)開(kāi)辟了廣闊的空間，而且為其成員提供了救濟(jì)的途徑。?程滔：《從自律走向自治——兼談律師法對(duì)律師協(xié)會(huì)職責(zé)的修改》，載《政法論壇》2010年第4期。近年來(lái)，一些個(gè)案的出現(xiàn)，如王蔚君訴海南律協(xié)案，?《延長(zhǎng)律師實(shí)習(xí)期 海南律協(xié)一審敗訴》，載財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2016-09-09/100987191.html，2016年9月14日訪問(wèn)。楊斌訴廣州律協(xié)案，?“二審裁定書(shū)寫(xiě)明：律師協(xié)會(huì)行使的對(duì)申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員實(shí)習(xí)管理權(quán)是《律師法》授予的行政管理權(quán)，該管理權(quán)涉及申請(qǐng)人的具體權(quán)利、義務(wù)，與申請(qǐng)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟法受案范圍；復(fù)核制度僅為律師協(xié)會(huì)內(nèi)部的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定，不能據(jù)此限制和剝奪申請(qǐng)人的法定救濟(jì)權(quán)利?！眳⒁?jiàn)《楊斌訴廣州律協(xié)案現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī) 原審裁定被撤銷》，載財(cái)新網(wǎng)，http://china.caixin.com/2016-03-28/100925510.html，2016年9月14日訪問(wèn)。也側(cè)面佐證，我國(guó)司法實(shí)務(wù)界對(duì)于將律協(xié)認(rèn)定為“公法人”或“公共行政主體”?參見(jiàn)石佑啟：《論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換》，北京大學(xué)出版社2003年版，第160～181頁(yè)。形成了一定共識(shí)。通過(guò)司法實(shí)現(xiàn)追求正義者——律師——的正義，不失為規(guī)制自治權(quán)力評(píng)價(jià)的不二法門。

3.律協(xié)行規(guī)制定的民主化、科學(xué)化。建構(gòu)一整套良好的自治規(guī)則，既是作為一個(gè)社團(tuán)法人的法人治理的必要，也是實(shí)現(xiàn)律師行業(yè)有效治理、樹(shù)立行業(yè)權(quán)威、維護(hù)行業(yè)規(guī)范的保障。《律師法》賦權(quán)律師協(xié)會(huì)“制定行業(yè)規(guī)則和懲戒規(guī)則”，是歷史性的巨大進(jìn)步。如何用好行業(yè)規(guī)則制定權(quán)，推動(dòng)行規(guī)制定的民主化、科學(xué)化，是擺在包括律師評(píng)價(jià)在內(nèi)的律師業(yè)自治的重要問(wèn)題，同時(shí)，也是規(guī)范與約束律協(xié)社會(huì)自治權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

作為律師協(xié)會(huì)的“立法法”，《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)行業(yè)規(guī)則制定規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）對(duì)于行業(yè)規(guī)則制定權(quán)限作出了一定的劃分（第二章第一節(jié)第9、10、11、12條），但現(xiàn)實(shí)中遭遇的尷尬是，全國(guó)律師代表大會(huì)除制定《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)章程》外，在行規(guī)制定方面，再無(wú)作為。而根據(jù)《規(guī)程》第10條第1款、第2款明確規(guī)定應(yīng)該由全國(guó)律師協(xié)會(huì)制定、修改、廢止“重要規(guī)則”、“行業(yè)懲戒規(guī)則”等權(quán)限，如涉及到《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》、《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師執(zhí)業(yè)年度考核規(guī)則》、《律師協(xié)會(huì)會(huì)員違規(guī)行為處分規(guī)則》等三部重要行業(yè)規(guī)則卻是由常務(wù)理事會(huì)審議通過(guò)。不寧惟是，以《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)行業(yè)規(guī)則匯編（2011年）》為例，?通過(guò)筆者多方面檢索查詢，該書(shū)系目前市場(chǎng)上能夠找到的最新律師行業(yè)規(guī)則匯編。中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)編：《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)行業(yè)規(guī)則匯編（2011年）》，北京大學(xué)出版社2011年版。本書(shū)除附錄《律師法》及司法部制定的三個(gè)《辦法》外，共收錄全國(guó)律協(xié)門下的28部

行業(yè)規(guī)則。但除《章程》由全國(guó)律師代表大會(huì)制定外，其余27部行業(yè)規(guī)則中，僅有一部行業(yè)規(guī)則由全國(guó)律協(xié)理事會(huì)通過(guò)，其余26部行業(yè)規(guī)則制定概由律協(xié)常務(wù)理事會(huì)包攬。這顯然與行業(yè)內(nèi)部分權(quán)制衡基本原則格格不入。另外，行業(yè)規(guī)則制定權(quán)限的模糊不清、輕重不分，勢(shì)必影響規(guī)則本身的權(quán)威性。重構(gòu)行業(yè)規(guī)則權(quán)限劃分，是行規(guī)制定活動(dòng)邁向民主化、科學(xué)化的第一步。形成全國(guó)律師代表大會(huì)、全國(guó)律師協(xié)會(huì)理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)在行業(yè)規(guī)則制定上的三級(jí)位階梯度，明確有關(guān)行業(yè)懲戒、行業(yè)準(zhǔn)入等重大事項(xiàng)規(guī)則的制定、修改、廢止由全國(guó)律師代表大會(huì)享有，同時(shí)規(guī)定全國(guó)律師代表大會(huì)委托全國(guó)律師協(xié)會(huì)理事會(huì)相應(yīng)規(guī)則制定權(quán)后不得再轉(zhuǎn)委托。開(kāi)門立規(guī)，充分征求聽(tīng)取作為會(huì)員的律師、律師事務(wù)所以及下級(jí)律師協(xié)會(huì)的意見(jiàn)、建議，以自治精神為紅線，完善行業(yè)規(guī)則體系，探索引導(dǎo)地方律協(xié)制定規(guī)則注重突出地方與自治特色。建立地方律協(xié)規(guī)則向上級(jí)律協(xié)備案制度，保證行業(yè)規(guī)則內(nèi)部秩序的和諧，律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、確定性，積極引入第三方規(guī)則質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度，著重對(duì)規(guī)則的合法性、合理性、可操作性、實(shí)施效果等進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改完善，確保律師行業(yè)規(guī)則制定的民主化、科學(xué)化。

五、余論：從自治走向善治

綜上，律師行業(yè)要自治，需先從管理松綁進(jìn)而對(duì)“兩結(jié)合”體制進(jìn)行科學(xué)定位，旨在促進(jìn)律師及行業(yè)從自治走向善治。善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，是政治國(guó)家和公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。?俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8～9頁(yè)。在俞可平教授看來(lái)，善治應(yīng)該包括以下十個(gè)要素：第一，合法性，即社會(huì)秩序和公共權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二，法治，即法律成為公共政治管理的最高準(zhǔn)則，法律面前人人平等。第三，透明性，即政治信息的公開(kāi)性。第四，責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。第五，回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。第六，有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。第七，參與，即公民廣泛的政治參與和社會(huì)參與。第八，穩(wěn)定，即國(guó)內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫。第九，廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。第十，公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。?俞可平：《民主與陀螺》，北京大學(xué)出版社2006年版，第84～86頁(yè)。不難看出，以法治思維與法治方式積極促成打上中國(guó)烙印的“兩結(jié)合”體制的再結(jié)合、實(shí)現(xiàn)律師業(yè)的充分自治恰恰就是一種善治，亦是提升律師治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。當(dāng)然，也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，律師行業(yè)自治程度的提高以及律師行業(yè)的健康發(fā)展，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，取決于中國(guó)法制建設(shè)的進(jìn)程、法律職業(yè)共同體的形成、律師自治組織的完善以及律師執(zhí)業(yè)道德水平的提高、社會(huì)認(rèn)識(shí)的提高等諸多因素的共同作用。?冀祥德：《律師法學(xué)的新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第98頁(yè)。與美國(guó)律師行業(yè)規(guī)范從倫理到規(guī)范的進(jìn)程不同，我國(guó)的律師行業(yè)規(guī)范正在經(jīng)歷著從紀(jì)律到規(guī)則的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，中國(guó)律師業(yè)面臨的一個(gè)任務(wù)便是重建中國(guó)律師行業(yè)規(guī)范。?參見(jiàn)吳洪淇：《從紀(jì)律到規(guī)則：律師行業(yè)規(guī)范的演進(jìn)邏輯》，載《法治研究》2009年第3期。故對(duì)于正處于從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡即現(xiàn)代化進(jìn)程、從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡即后現(xiàn)代化這兩大社會(huì)轉(zhuǎn)型交錯(cuò)的急劇變遷階段的中國(guó)法律與中國(guó)社會(huì)而言，律師業(yè)從自治走向善治必然面臨著外部與內(nèi)部在觀念、實(shí)踐等方面的雜合牽制，還存在一系列的困境、矛盾與沖突。因而，我們認(rèn)為，律師業(yè)從自治走向善治，就現(xiàn)在看來(lái)，還只是一個(gè)美好的愿景。縱然如此，我們還是可以有理由地保持“ 依然謹(jǐn)慎的樂(lè)觀”：“律師自治，這在中國(guó)應(yīng)是個(gè)可以預(yù)見(jiàn)到的未來(lái)?！?同注②，“依然謹(jǐn)慎的樂(lè)觀”系借用江平教授最新出版的一本文集——《依然謹(jǐn)慎的樂(lè)觀：法治中國(guó)的歷史與未來(lái)》（浙江人民出版社2016年版）——的名字。

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“人權(quán)視野下的我國(guó)刑事司法公正評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12JJD820020）的階段性成果。

**作者簡(jiǎn)介：蔣華林，廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院講師；劉志強(qiáng)，廣州大學(xué)人權(quán)研究院法學(xué)教授。