管理學(xué)視角下高校治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑探析

朱 欣，徐遠火

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管理學(xué)視角下高校治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑探析

朱 欣1，徐遠火2

高校治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的必然要求，實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化是目前我國教育亟須改革的重要任務(wù)。然而，當(dāng)前我國高校內(nèi)部存在行政色彩濃厚、管理機構(gòu)繁雜、封閉式管理等問題，阻礙其治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。提升高校治理能力必須采取堅持“去行政化”，規(guī)范內(nèi)部管理機構(gòu)，社會合作治理，第三方參與治理等措施。

管理學(xué)；高校；治理能力；現(xiàn)代化；實現(xiàn)路徑

國家治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。良好的治理能力能夠推進現(xiàn)代國家和社會的穩(wěn)定發(fā)展。教育部部長袁貴仁在2015年全國教育工作會議上說過：“在國家現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略布局中，教育現(xiàn)代化之所以要走在前面，是因為教育具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性作用。如果教育不能率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，就會影響國家社會主義現(xiàn)代化的進程?！备叩冉逃墙逃w系重要的一部分，因此，推進高等教育現(xiàn)代化迫在眉睫，意義重大。而高校治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)高等教育現(xiàn)代化的必然要求，實現(xiàn)高校治理能力現(xiàn)代化是目前我國教育亟須改革的重要任務(wù)。

一、高校治理能力實現(xiàn)現(xiàn)代化的瓶頸

我國的高等教育一直在深化改革，其成效是前所未有的。突破傳統(tǒng)，符合國情，銳意創(chuàng)新等成果是讓人感到欣慰的。但是，當(dāng)前高校的治理能力還不甚理想，直接影響高等教育強國的建設(shè)。

1.行政色彩濃厚

高校行政化現(xiàn)象并非一朝一夕形成的。高校受計劃經(jīng)濟體制的影響頗深，長期形成的學(xué)校與政府的關(guān)系深入人心，因此，盡管擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)正在改變這種關(guān)系，但是效果甚微。政府主導(dǎo)高校的行政化特性深深地影響著高校，并滲入了高校的內(nèi)部，“大學(xué)中的官僚主義作風(fēng)日盛，對權(quán)力的追求代替了對學(xué)術(shù)價值的追求，從而使大學(xué)產(chǎn)生了與學(xué)術(shù)文化疏離的現(xiàn)象”①。換句話說，由于傳統(tǒng)“官本位”思想的侵蝕，政府過度干預(yù)高校的管理，導(dǎo)致高校的內(nèi)部管理帶有濃厚的行政色彩，高校失去了自身的特性。近年來，這種行政化現(xiàn)象不但沒有得到抑制，反而日益膨脹，愈演愈烈。行政級別優(yōu)于學(xué)術(shù)身份。在高校中，行政味越來越濃，官有級別的現(xiàn)象越來越普遍。行政權(quán)力的膨脹，必然導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化，最終導(dǎo)致“學(xué)術(shù)腐敗”“學(xué)術(shù)形式化”“學(xué)術(shù)無創(chuàng)新”。

其實早在2010年，復(fù)旦大學(xué)就試著摒棄行政權(quán)力?！皩W(xué)術(shù)委員會和教學(xué)指導(dǎo)委員會可以就他們認為重要的問題，單獨召開會議，形成獨立決議。如果他們覺得對校內(nèi)有些情況或某個問題有疑問，可以向校領(lǐng)導(dǎo)詢問，甚至問責(zé)?！雹谌欢?，“去行政化”的口號喊著容易，落到實處卻不易。學(xué)校全體員工對上述提法保持緘默，因為行政人員覺得影響其前途，教師覺得不太靠譜。其實，復(fù)旦大學(xué)的“去行政化”治標(biāo)不治本。這也是為何“去行政化”一直流于形式，卻不能在根本上“治愈”的原因。

2.管理機構(gòu)繁雜

大多高校的內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)“臃腫”現(xiàn)狀，并且黨政機構(gòu)職能交叉重復(fù)，職責(zé)不明。以A、B兩所大學(xué)為例，如表1所示。

表1 A、B兩所大學(xué)機構(gòu)設(shè)置情況

兩所大學(xué)的黨政機構(gòu)都包含有黨委辦公室、團委、紀委辦公室、宣傳部、組織部、監(jiān)察處，等等。由此可見，A大學(xué)和B大學(xué)的黨政機構(gòu)數(shù)目相差無幾，其職能也有較大的共性。黨政機構(gòu)的設(shè)置反映了中國特色：黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。

兩所大學(xué)教輔部門的數(shù)量相差太多。一般來說，教輔部門包括人事部、學(xué)工部、保衛(wèi)部、資產(chǎn)處、基建處、財務(wù)處、發(fā)展規(guī)劃處、綜合治理處、對外合作辦等。而B大學(xué)的教輔部門多于A大學(xué)，究其緣由，竟是與黨政機構(gòu)的設(shè)置重復(fù)。例如，B大學(xué)的黨政機構(gòu)中有后勤處，而其教輔部門中亦有。并且后勤處竟與保衛(wèi)處的部分職能交叉重合。這種現(xiàn)象既“勞民傷財”，又達不到應(yīng)有的效果，更主要的是權(quán)責(zé)不分，出了事故，很難斷定“誰是誰非”。

目前大部分高校的管理機構(gòu)都是采用錐形結(jié)構(gòu)模型，管理層級過多，管理幅度偏小。但是這種模式需要的管理人員頗多，容易造成“官多兵少”的窘境，這不但會增加協(xié)調(diào)工作量而且有可能出現(xiàn)職能交叉推卸責(zé)任的情況，甚至還會影響基層管理人員的積極性。

3.封閉式管理

李志偉認為利益相關(guān)者對企業(yè)具有各種法定的利益或權(quán)力要求，對企業(yè)具有不可忽視的影響③。我們覺得大學(xué)同樣也有一群利益相關(guān)者(政府、投資人、管理者、教師、學(xué)生、家長等)，不同于企業(yè)的是大學(xué)沒有真正意義上的股東，沒有人可以獲得大學(xué)的剩余利潤，單獨控制大學(xué)。大學(xué)離開利益相關(guān)者，就無法順利開展工作。高校不能離開政府的撥款、社會的投資，同樣社會亟須高校提供高素質(zhì)人才。高校與社會的互動越來越頻繁，兩者相互依存，共同發(fā)展。因此，針對社會的相關(guān)訴求，高校是無法拒絕的。然而，中國的現(xiàn)實是社會參與高校治理的權(quán)利空置，多數(shù)高校將利益相關(guān)者“拒之門外”，不予理會，“閉門造車”。高校雖然與社會有一定的接觸，但由于參與主體的缺失，薄弱的社會力量無法捍衛(wèi)參與高校治理的權(quán)力，更無法影響學(xué)校的任何決策。在功利主義的驅(qū)使下，學(xué)校將排名作為目標(biāo)，自動屏蔽與此無關(guān)的聲音，更不會特別關(guān)注社會及師生的聲音。當(dāng)畢業(yè)生就業(yè)出現(xiàn)問題時，學(xué)校會象征性的征求用人單位的意見。但是當(dāng)意見與目標(biāo)或政策不一致時，學(xué)校會選擇性的忘記意見。功利性心理使學(xué)校蒙蔽了雙眼，遺忘了教育的本質(zhì)，對利益相關(guān)者的權(quán)力置之不理。當(dāng)然，公民參與意識薄弱，社會參與機制不健全，相應(yīng)的法律保障欠缺等問題也是造成這種現(xiàn)象的原因。

二、推進高校治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

2016年教育部工作要點明確了加強教育管理干部隊伍建設(shè)、加強教育系統(tǒng)政風(fēng)行風(fēng)學(xué)風(fēng)建設(shè)、著力提高管理水平等任務(wù)。教育部部長袁貴仁在2016年全國教育工作會議上也提出：“轉(zhuǎn)變教育治理方式：系統(tǒng)謀劃管辦評分離路徑，加快形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督評價的教育公共治理新格局?！雹芡七M高校治理能力現(xiàn)代化必須全面深化綜合改革，而現(xiàn)代化是賦有中國特色的概念。因此，提升高校治理能力必須從中國的基本國情出發(fā)，依據(jù)高校自身的特點，探尋適合自己的路徑。

1.堅持“去行政化”

高校行政化不利于中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，不利于高校自身的健康發(fā)展，不利于高等教育質(zhì)量的提高。如若高校行政化傾向得不到克服，大學(xué)的創(chuàng)新能力就無法得到發(fā)揮，治理能力也得不到提升，建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科更不可能實現(xiàn)?！秶抑虚L期規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)中要求：“克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”2012年，溫家寶同志也指出：“要改變學(xué)校行政化管理模式，取消學(xué)校的行政級別。”2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確提出：“推動公共事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，逐步取消學(xué)校等單位的行政級別?！薄叭バ姓北惶嵘先粘?，備受關(guān)注。

行政化現(xiàn)象若要從本質(zhì)上抑制，前提是理清高校與政府的關(guān)系并改變這種關(guān)系。高校受制于政府就像腳受到束縛，任何時候都無法行動自如?！毒V要》中明確提出：“政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理機構(gòu)的意見》也提出：“積極簡政放權(quán)，進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)?！敝皇且?guī)定不照辦，不出臺相應(yīng)的法律保障，一切意見都是枉然。

其次，《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》已于2014年通過，并要求實行。目前來看，真正履行規(guī)程要求，設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)的高校寥寥無幾，那么行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)的高校更是少之又少。學(xué)術(shù)委員會不發(fā)揮其在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)風(fēng)建設(shè)和學(xué)術(shù)評價等事項上的重要作用，就無法保證學(xué)術(shù)權(quán)力的真正回歸，更無法完善高校治理體系和提升高校的治理能力。

學(xué)校應(yīng)重視學(xué)校教職工代表大會(以下簡稱教代會)和學(xué)生代表大會(以下簡稱學(xué)代會)。一直以來，高校的教代會和學(xué)代會都是擺設(shè)，并未發(fā)揮其真正的作用。教師代表和學(xué)生代表迫于上級的壓力，提出的問題不痛不癢，不能一針見血，提出的意見和建議總是附和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)。因此，高校應(yīng)建立和完善教代會制度和學(xué)代會制度，并給予教代會和學(xué)代會單獨行使權(quán)利的機會，獨立決議，促使它們真正發(fā)揮民主管理和監(jiān)督的作用。

2.規(guī)范內(nèi)部管理機構(gòu)

由表1可以看出，學(xué)校的院系設(shè)置數(shù)量遠沒有管理機構(gòu)的數(shù)量多，并且中國大多高校的管理機構(gòu)都是這種情況。因此，高校行政管理機構(gòu)必須將服務(wù)宗旨牢記于心。內(nèi)部管理機構(gòu)必須大規(guī)模精簡，并設(shè)置多個職能辦公室，借助管理學(xué)中企業(yè)組織機構(gòu)框架擬定高校管理機構(gòu)框架，如圖1所示。

圖1 高校管理機構(gòu)框架

高校管理機構(gòu)設(shè)置類似于圖1所示，機構(gòu)和職能一目了然，職責(zé)分明。扁平化結(jié)構(gòu)能夠縮短上下級的距離，縱向傳遞信息迅速，失真少，能夠反映問題的實質(zhì)；便于校長了解基層的實際情況；節(jié)省管理費用。當(dāng)然，高校采取這樣的機構(gòu)設(shè)置，其對校長及副校長的素質(zhì)要求較高，當(dāng)管理幅度越大時，要求就更嚴格、全面，適當(dāng)時可配備助手從旁協(xié)作，綜合管理。與企業(yè)不同的一點是校長的根本職責(zé)不在領(lǐng)導(dǎo)而在協(xié)調(diào)。而院系可根據(jù)自身的實際情況，規(guī)劃學(xué)科專業(yè)的發(fā)展、制定教學(xué)計劃、分配科研經(jīng)費,等等。

規(guī)范的內(nèi)部管理機構(gòu)若要高效率的完成工作，必然離不開科學(xué)、合理的規(guī)章制度。盡快完善內(nèi)部治理體系和學(xué)校章程是推進高校治理能力現(xiàn)代化的保障。學(xué)校必須做到依法治校、有章必依，以管理制度為基準(zhǔn)，不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，這樣才能達到事半功倍的效果。

3.社會共同治理

賈西津認為，我國凡是影響公共決策和公共生活的行為，都屬于公民參與范疇，公民最主要的

參與是國家的政治生活和決策，但是公民參與不能等同于政治參與，因為公民除了參與政治生活，還參與公共文化生活、社會生活和經(jīng)濟生活⑤。公民通過參與政治，可及時清晰地了解政府的決策，增加政府監(jiān)管的透明度，政府的決策也能夠更加符合公民的實際需要，得到公民更多的支持，從而提高管理的效率及政府決策的科學(xué)化水平⑥。該理論同樣適用于學(xué)校，公民通過參與高校治理，可以及時了解學(xué)校的決策及發(fā)展目標(biāo)和方向，其決策也能與社會需求吻合，從而提升學(xué)校管理的效率，推進教育現(xiàn)代化，輕松應(yīng)對經(jīng)濟震蕩帶來的沖擊，提高高等教育質(zhì)量。

社會合作治理是針對高校治理問題，合作由高校發(fā)起，治理主體包括利益相關(guān)的高校管理部門及企業(yè)、行業(yè)，這些主體直接參與學(xué)校的決策并共同參與學(xué)校的管理工作。探索合作共治的模式，能夠盡快認識并完善目前學(xué)校管理中的不足；企業(yè)的管理人員以不同于高校以往的視角看待教育問題，能夠提升高校的治理能力；企業(yè)參與高校的人才培養(yǎng)，能夠產(chǎn)出高素質(zhì)符合社會需求的人才。

《綱要》中明確提出：“規(guī)范決策程序，重大教育政策出臺前要公開討論，充分聽取群眾意見”。而我國是人員大國，讓教育部聽取每個人的意見是不現(xiàn)實的，這就需要成立第三方教育機構(gòu)—教育咨詢委員會。該委員會應(yīng)由教育界、科技界、企業(yè)界、議政機構(gòu)等社會各界的資深人士組成，具有廣泛代表性，其價值在于打破教育部門的內(nèi)部決策，提高教育決策的科學(xué)性、參與性、公開性⑦。而信息公開是教育咨詢委員會發(fā)揮真正作用的前提，是高校治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！皼]有信息公開透明和問責(zé)，就不可能有現(xiàn)代治理”⑧。教育部明確了高等學(xué)校信息公開事項清單(共10大類50條)。高校應(yīng)建立信息公開透明制度，嚴

格按照清單公開自身信息。只有這樣，教育咨詢委員會才能有效地監(jiān)督和評價并及時做出回應(yīng)。

第三方中介機構(gòu)的設(shè)置也不應(yīng)被忽視。政府應(yīng)支持和扶持該類機構(gòu)的發(fā)展，并確保機構(gòu)在高校治理中具有相應(yīng)的專業(yè)性、中介性、合理性和科學(xué)性。政府應(yīng)鼓勵中介機構(gòu)積極參與高校治理，引導(dǎo)中介機構(gòu)主動參與高校教學(xué)質(zhì)量的評估。由于社會機構(gòu)的介入，高校會高度重視管理質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量，心里不會懈怠，其治理能力和教育質(zhì)量的提高指日可待。

高校不是與世隔絕的“象牙塔”而是社會的一部分。高校治理能力現(xiàn)代化是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的必然要求，亦是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。

注 釋：

① 王洪才.中國大學(xué)模式探索—中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度建構(gòu)[M].北京：教育科學(xué)出版社，2013，第121頁.

②中 和.復(fù)旦立憲治校，去行政化明了[N].羊城晚報，2011-01-17.

③李志偉.政府績效評價的主體選擇及體制構(gòu)建[D].浙江大學(xué),2005.

④袁貴仁.以新的發(fā)展理念為引領(lǐng)全面提高教育質(zhì)量加快推進教育現(xiàn)代化[EB/OL].教育部網(wǎng)站：www.jyb.cn.2016-02-04.

⑤賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社,2008，第9頁.

⑥張珊珊.基于利益相關(guān)者角度的政府績效評估多元主體研究[D].南京航空航天大學(xué),2012.

⑦郭海玉.中國大學(xué)管理制度的反思[D].西安工業(yè)大學(xué)，2011.

⑧江 波.現(xiàn)代大學(xué)治理的變與不變[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2014,(11):9-15.

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-1199.2016.05.016

西華師范大學(xué) 教育學(xué)院)

(責(zé)任編校：馬小軍，田 旭)