試論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系

譚筆雨 胡金薇 許 多

試論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系

譚筆雨 胡金薇 許 多

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村的基層政府，肩負著發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟的重任，其地位和作用十分重要。2008年，我國開始了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的大部制改革，各級政府都在一定程度上推行了大部制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革卻方興未艾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著許多影響行政效能的問題。本文即立足于此，嘗試論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革與行政效能的關(guān)系，分析影響其效能的主要問題，并佐以廣東省橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”改革的案例，提出對深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革的建議。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 大部制改革 行政效能

一、前言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農(nóng)村基層政府，肩負著發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟的重任，其地位和作用十分重要。建國后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展歷程，還曾一度被人民公社所取代。改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以恢復建立。隨著我國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)軌，政府的行政體制也在隨之不斷進行調(diào)整改革。2008年，國務院啟動了大部制改革，隨后，大部制改革逐漸向地方政府和基層政府深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制也成為了此輪大部制改革的重點對象。

學界一般認為大部制是指把職能相同或相近的機構(gòu)合并為一個較大的部門，或者把相同相近的職能歸入一個部門為主管理，以減少機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門等問題①。大部制改革的初衷和最終的目標，都是為了提高政府的行政效能，然而，客觀來看，大部制在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的推行進展還不甚理想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著一些影響行政效能的問題，尤其是在運作機制上問題較多，這也成為了阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制向縱深開展的主要癥結(jié)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革現(xiàn)狀及影響其行政效能的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革現(xiàn)狀

當前，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)對大部制改革做出了有益的嘗試和探索，例如，2009年，廣西壯族自治區(qū)的百色市為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的職能整合、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式，在田陽縣百育、那滿、玉鳳三個鎮(zhèn)，重組行政結(jié)構(gòu)，再造行政流程，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的“七站八所”整合優(yōu)化為“一辦三中心”，即黨政綜合辦公室、社會服務中心、產(chǎn)業(yè)服務中心、政策法律服務中心②，大大提高了行政效能。百色市推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革的相關(guān)做法固然值得肯定和借鑒，然而，我國還有其他許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革卻并未收到預期效果，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未實行大部制改革。因此，可以說我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部制改革方興未艾，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效能，還需進一步深化大部制改革。

（二）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效能的主要問題

（1）“簡政放權(quán)”改革缺位導致政府“精簡—膨脹”的慣性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾進行過多次機構(gòu)改革，每一次的改革在部門和人員的精簡上都取得過一定的成效，然而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的慣性循環(huán)中，使得改革成果難以為繼。究其原因主要是由于歷次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革僅僅從部門設置和人員精簡上著手，忽視了簡政放權(quán)的深化和配套機制的改革，導致了慣性循環(huán)的發(fā)生。

無論是大部制改革或簡政放權(quán)，其內(nèi)在要求都是變“全能型”政府為“有限型”政府，從“管制型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺招汀闭m然歷次的改革對職能轉(zhuǎn)變也有過一定的重視，但實際效果還遠不理想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還管了不少不該管也管不好的事。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政府，但其管理職能卻是全面的，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，這種大包大攬的管理方式實際上并不利于真正提高政府效能。強大的行政管制能力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分便利地就可以插手微觀經(jīng)濟活動和農(nóng)村社會生活。由于無所不包，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府勢必需要投入大量的人力、物力和財力來維持其正常運作，然而改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)大幅精簡，人員編制也受到限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運作都成為一大難題，遑論提高效能。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只得或明或暗地擴充機構(gòu)、增加人員來保障其正常運行和職能的履行，如此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)便再次膨脹了。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查顯示，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設機構(gòu)為16個，其人員平均為158人，超過正常編制的兩到三倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編③。

（2）行政審批事項取消、下放不足影響了政府的服務效能。新一屆政府成立以來，便以行政審批制度改革作為深化政府行政體制改革的抓手，取消和下放了多項行政審批事項，然而地方政府的權(quán)力下放工作還并未全面深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向市場和社會取消、下放審批事項不足，還存在著管得過多過寬的現(xiàn)象，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能不高。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取消、下放審批事項不足主要體現(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然把持著較多的審批事項，例如湖南省永興縣公布的其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政許可和非許可審批事項有18項，行政處罰4項，行政強制5項，行政確認11項，行政裁決、調(diào)節(jié)及處理決定5項，加上其他行政行為，永興縣下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法主要項目有117項之多④。這其中固然有政府需要保留的審批事項，但有的其他一些事項政府完全可以取消、下放，例如同意村民委員會范圍內(nèi)增設、撤銷或者調(diào)整村民小組這一非行政許可審批等。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批事項取消、下放不到位的同時，也存在著與之相反的情況，即有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批權(quán)限不足。目前，省政府對市、縣一級政府的權(quán)力下放已經(jīng)開展并取得了一定的成效，然而縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力下放卻才剛剛起步，有的地方甚至還沒有起步，很多本可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的審批權(quán)限仍然由縣級政府把持著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批權(quán)限過小，直接給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和群眾造成不便，也不利于激發(fā)市場活力，群眾很多情況下辦事還得到縣里去，造成了極大的不便。

（3）“條塊分割”制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能的提高。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的管理關(guān)系不順的問題。有些理應下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的，卻被上級職能部門所把持；有些需要由上級職能部門業(yè)務指導和行政管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，卻被上級職能部門當作“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理⑤。

雖然在不同時期“七站八所”的數(shù)量、名稱有所不同，但那些經(jīng)濟利益較大的站所大多都是由縣直部門直接管理，而那些沒有經(jīng)濟利益或經(jīng)濟利益較小但又事關(guān)農(nóng)村生產(chǎn)生活的站所卻留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能受到弱化，縣直管理的站所會在一定程度上分割鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪農(nóng)村資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣直管理站所又沒有直接的約束能力，只能通過協(xié)商、合作甚至讓步的方式與之溝通協(xié)調(diào)。這樣的“條塊分割”局面阻礙了行政效能的提高。

三、廣東省橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的經(jīng)驗啟示

廣東省的大部制改革一直走在全國前列，涌現(xiàn)出了如“順德模式”、“深圳模式”等較為典型的改革方式。“簡政強鎮(zhèn)”改革正是廣東省將大部制改革向基層延伸的嘗試。而中山市橫欄鎮(zhèn)“簡政強鎮(zhèn)”改革的相關(guān)措施可以為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能提供有益借鑒和啟示。

（一）精簡合并政府部門

橫欄鎮(zhèn)通過大部制改革對鎮(zhèn)政府部門和人員進行精簡，裁撤和合并了一些職能相近的部門。改革之前，鎮(zhèn)政府部門機構(gòu)設置過多、職能交叉、權(quán)責脫節(jié)現(xiàn)象較普遍，管理機構(gòu)的臃腫造成了公共資源不必要的浪費。通過簡政強鎮(zhèn)改革，橫欄鎮(zhèn)有效地將業(yè)務范圍相近、性質(zhì)相似的政府部門進行職能整合，實行大部門體制，成立了由多個局、室、所組成的大部門（如綜合行政執(zhí)法局等），不但部門數(shù)量大幅減少，還精簡了管理層級，使政府管理架構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化的趨勢，有效改善了機構(gòu)重疊、政出多門等問題。同時將人力、物力、財力等資源集中起來，完善了政府內(nèi)各部門的運行機制，增強了基層政府的服務和管理能力，提高了政府效能。

（二）通過簡政放權(quán)重新對政府職能進行定位

首先，弱化鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟管理職能，強化公共服務職能和社會管理職能，強調(diào)推進基層公共服務均等化；其次，強化鎮(zhèn)級政府的執(zhí)行功能，弱化決策功能⑥。以“宏觀統(tǒng)籌上移、微觀服務下移”為原則。一方面，由于中山市與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間沒有縣這一層級，因此中山市政府著力加強自身在鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的統(tǒng)籌能力；另一方面積極擴大鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，將能下放的權(quán)力都下放，同時真正以服務和效能為導向，加強橫欄鎮(zhèn)在承接下放的管理權(quán)限方面的能力。在擴大鎮(zhèn)政府管理權(quán)限的同時，鎮(zhèn)政府也逐步向社會和市場放權(quán)，規(guī)范行政審批程序，做好經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管工作。

四、以提高行政效能為導向，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部制改革向縱深發(fā)展

（一）要加大“簡政放權(quán)”力度，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

首先，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理理念。一方面，要轉(zhuǎn)變“全能型”政府的觀念。在新形勢下，政府不能再采取計劃經(jīng)濟體制下大包大攬的做法，而應轉(zhuǎn)變理念，向市場、社會充分放權(quán)，逐步減少政府直接參與到微觀經(jīng)濟活動中的做法；另一方面，還要樹立法治政府的理念，將政府一切活動都納入憲法和法律的框架之中進行，法無授權(quán)不可為。其次，要加大向市場和社會放權(quán)的力度，提高服務效能。通過取消、下放審批事項，給社會和市場“松綁”，賦予其更多的自主權(quán)，政府應加強事中事后監(jiān)管。

（二）探索“負面清單”式的行政審批制度改革

負面清單的核心就是“法無禁止皆可為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批制度存在著很多不規(guī)范的地方，影響了政府的服務效能，而負面清單管理模式可以有效的規(guī)范政府的審批行為，提高審批效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負面清單還可以根據(jù)自身特點適當增加和擴展清單內(nèi)容。四川省閬中市西山鄉(xiāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負面清單的制定上做出了一定的有益探索。西山鄉(xiāng)創(chuàng)新性地將“負面清單”運用于新村建設過程中，大到新村建設內(nèi)容、建設原則和發(fā)展途徑，小到安全保障、耕地保護等，列出了10方面100余條的明文“負面清單”。只要沒有觸碰所列清單“紅線”，群眾可以自主選擇，這樣既改變了政府“大包大攬”的做法，又調(diào)動了群眾參與新村建設的積極性⑦。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設置，消除“條塊分割”負面影響

在此可以借鑒廣東省云安縣的有關(guān)做法。該縣把廣東省簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革與鎮(zhèn)級大部制改革有機結(jié)合起來，打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制條塊分割的現(xiàn)狀，按照“不增人員，減少成本，提高效率”和“以事設崗”的原則，既不涉及編制調(diào)整和精兵減員，又整合基層“三農(nóng)”服務資源，將原鎮(zhèn)政府“七站八所”的機構(gòu)設置組建為黨政辦、農(nóng)經(jīng)辦、宜居辦、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會事務服務中心等“三辦兩中心”，以這五大機構(gòu)統(tǒng)攬全局，重點解決組織建設、農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境、社會維穩(wěn)和公共服務等問題⑧。

注釋：

①沈榮華.大部制［J］.南京：江蘇人民出版社，2014（1）.

②龐革平，謝振華.廣西百色推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革［R］.新農(nóng)村商報，2011（8）：24，C23.

③孟白.中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革研究［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010：62.

④永興縣人民政府法制辦公室：關(guān)于公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政執(zhí)法依據(jù)的通知［R］.永興縣人民政府網(wǎng)站，2014年8月14日，http：//www.yxx.gov.cn.

⑤吳理財.縣鄉(xiāng)關(guān)系：問題與調(diào)適［M］.北京：中國社會科學出版社，2011（48）.

⑥劉玉蓉，邵任薇.廣東省“簡政強鎮(zhèn)”改革的創(chuàng)新探索及體制性障礙［J］.戰(zhàn)略決策研究.2012（2）.

⑦閬中市人民政府.西山鄉(xiāng)“負面清單”管理模式推進新村建設［R］.南充日報，2014（8）：7，3.

⑧云浮市編委辦.轉(zhuǎn)變政府職能，注重向下給力——云浮市云安縣扎實有效推進簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革［J］.云浮日報（第1版），2011（5）：17.

（作者單位：同濟大學政治與國際關(guān)系學院）

本文系2015年上海高校本科重點教學改革項目：政治學專業(yè)本科學生學術(shù)創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究，編號［2015］16號。

譚筆雨（1989-），男，漢族，貴州遵義人，碩士，（上海）同濟大學政治與國際關(guān)系學院，研究方向：中外政治制度；胡金薇（1997-），女，土家族，湖南吉首人，（上海）同濟大學政治與國際關(guān)系學院，2014級政治學與行政學專業(yè)大二在讀學生，研究方向：政治學與行政學；許多（1997-），女，漢族，江蘇宿遷人，（上海）同濟大學政治與國際關(guān)系學院，2013級政治學與行政學專業(yè)大三在讀學生，研究方向：政治學與行政學。