付大學(xué)

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

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城鄉(xiāng)“剪刀差”對(duì)收入分配的影響與財(cái)稅法規(guī)制

付大學(xué)

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872）

［摘 要］城鄉(xiāng)收入分配差距不斷擴(kuò)大，“剪刀差”現(xiàn)象的存在是一個(gè)重要因素。從“剪刀差”概念的提出，其內(nèi)涵不斷被學(xué)者擴(kuò)大，如今常用來(lái)形容城鄉(xiāng)之間不等價(jià)交換、不平衡現(xiàn)象。由于城市偏向法則、迪雷克托法則、市場(chǎng)失靈和三層分配理論等因素作用下，我國(guó)依然存在三類城鄉(xiāng)“剪刀差”體系，即政府導(dǎo)致的“剪刀差”、市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”以及政府和市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”。每一類“剪刀差”體系中的各個(gè)子“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大都有直接的影響。作為資源配置和收入分配法，財(cái)稅法對(duì)縮小城鄉(xiāng)“剪刀差”有不可推卸的責(zé)任和不可替代之功效。通過(guò)財(cái)稅法律制度的構(gòu)建，對(duì)農(nóng)村居民實(shí)行“多予少取或不取”財(cái)政收支政策，逐步消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入分配差距。

［關(guān)鍵詞］“剪刀差”；收入分配；深層動(dòng)因；財(cái)稅法規(guī)制

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)收入分配不但沒(méi)有縮小，反而不斷擴(kuò)大。以近三年城鄉(xiāng)人均收入比及絕對(duì)收入差為例：2011年城鄉(xiāng)人均收入比為3. 13：1，城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差為14832. 5元；2012年收入比為3. 10：1，絕對(duì)收入差為16648. 1元；2013年收入比為3. 03：1，絕對(duì)收入差為18059. 2元①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局http：/ / www. stats. gov. cn/ tjsj。。雖然人均收入比在微弱下降，但絕對(duì)收入差仍在拉大。國(guó)際上，城鄉(xiāng)人均收入比超過(guò)3：1的，就屬于城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中也提出，“努力縮小城鄉(xiāng)收入分配差距”。要縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，必須探明其產(chǎn)生的原因是什么？城鄉(xiāng)“剪刀差”是否是城鄉(xiāng)收入分配差距之助推劑？依托財(cái)稅法律制度能否逐步消除城鄉(xiāng)“剪刀差”？要回答這些問(wèn)題，首先要梳理“剪刀差”產(chǎn)生和發(fā)展脈絡(luò)，然后分析其對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響及其產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因，最后提出構(gòu)建縮小城鄉(xiāng)“剪刀差”的財(cái)稅法制度。

二、歷史回顧：“剪刀差”的產(chǎn)生與發(fā)展

“剪刀差”本源含義是指農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)品交換時(shí)，前者低于其價(jià)值，后者高于其價(jià)值所呈現(xiàn)的差額，因在圖中顯示剪刀張開(kāi)的形狀而得名?！凹舻恫睢睆钠洚a(chǎn)生、發(fā)展到當(dāng)今時(shí)代，其內(nèi)涵不斷被學(xué)者擴(kuò)大?！凹舻恫睢备拍钜呀?jīng)由工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”發(fā)展為城鄉(xiāng)“剪刀差”，用之形容城鄉(xiāng)之間各種不等價(jià)交換、不平衡現(xiàn)象、不均衡分配等問(wèn)題。正如一些學(xué)者用“剪刀差”來(lái)形容城鄉(xiāng)土地價(jià)格①曾令秋、杜偉、黃善明：《對(duì)土地價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。、農(nóng)民工與城市職工工資②萬(wàn)向東、孫中偉：《農(nóng)民工工資剪刀差及其影響因素的初步探索》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。等差額。

（一）“剪刀差”的產(chǎn)生

“剪刀差”概念濫觴于蘇聯(lián)。十月革命勝利后，為了快速發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)（尤其是工業(yè)），與西方國(guó)家抗衡，蘇聯(lián)政府強(qiáng)制采取人為提高工業(yè)品價(jià)格，同時(shí)降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的方式，使工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格處于不等價(jià)交換狀態(tài)。強(qiáng)制促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余流向工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，解決發(fā)展工業(yè)所需的資本短缺問(wèn)題。若假定蘇聯(lián)1913年工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格比值為1：1，那么1923二者的比值變?yōu)?. 8：1。1919年托洛茨基在俄共第八次代表大會(huì)上的發(fā)言時(shí)首次使用“剪刀差”概念。這時(shí)“剪刀差”僅指工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上的比價(jià)“剪刀差”。此后，蘇聯(lián)各領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)“剪刀差”現(xiàn)象作過(guò)論述，如1925年斯大林在大學(xué)演說(shuō)時(shí)稱：“國(guó)家工業(yè)化建設(shè)開(kāi)始后，發(fā)現(xiàn)‘剪刀差’是國(guó)家積累的一種‘主要源泉’，是國(guó)家向農(nóng)民不得不暫時(shí)征收的‘貢稅’?！雹埸S道霞：《論“剪刀差”》，載《中州學(xué)刊》1988年第5期。由此可見(jiàn)，蘇聯(lián)時(shí)期“剪刀差”現(xiàn)象僅指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在政府人為強(qiáng)制干預(yù)下，工農(nóng)產(chǎn)品交換時(shí)的比價(jià)差額。

在我國(guó)，“剪刀差”現(xiàn)象在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后就已出現(xiàn)，西方列強(qiáng)通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”來(lái)榨取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價(jià)值剩余。但“剪刀差”概念從蘇聯(lián)移植到我國(guó)已是20世紀(jì)30年代。新中國(guó)成立后，我國(guó)采取各種手段提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格和穩(wěn)定工業(yè)品農(nóng)村零售價(jià)格。1953年由于糧食購(gòu)銷緊張，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度。工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品交換時(shí)，盡量縮小二者之間的“剪刀差”，且曾一度取得較好效果。但事與愿違，在國(guó)家壟斷下工農(nóng)產(chǎn)品交換過(guò)程中仍然存在“剪刀差”現(xiàn)象。由于起止的時(shí)間點(diǎn)和角度不同，專家估算國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)村拿走農(nóng)業(yè)勞動(dòng)剩余，最高可達(dá)7000億④牛若峰：《論我國(guó)農(nóng)業(yè)問(wèn)題的癥結(jié)與出路》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1992年第5期。，最低達(dá)4481億⑤徐從才、沈太基：《論我國(guó)工農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件及其完善——兼論我國(guó)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1993年第12期。。

（二）“剪刀差”的發(fā)展

改革開(kāi)放以后，尤其是1992年國(guó)家取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷后，我國(guó)是否還存在“剪刀差”現(xiàn)象，存在著不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不再管控后，就不存在“剪刀差”現(xiàn)象。如林毅夫等認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，政府不再直接管控，因此工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”已不復(fù)存在。但其在文章結(jié)尾還是表達(dá)了另一種意見(jiàn)，我國(guó)實(shí)行的一些農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格管制與價(jià)格“剪刀差”有異曲同工之處⑥林毅夫、余森杰：《我國(guó)價(jià)格剪刀差的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：理論模型與計(jì)量實(shí)證》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第1期。。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“剪刀差”現(xiàn)象依然存在。即使沒(méi)有國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的壓制，但由于工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度不同，工農(nóng)產(chǎn)品交換依然存在“剪刀差”。如傅晨認(rèn)為，由于“剪刀差”可以通過(guò)政府行為而產(chǎn)生，也可以由市場(chǎng)自發(fā)形成，這意味著兩個(gè)不同種類的“剪刀差”客觀存在，即政府行為導(dǎo)致的“剪刀差”和市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的“剪刀差”⑦傅晨：《“剪刀差”永遠(yuǎn)存在，人們只能使其擴(kuò)大或縮小》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》1995年第4期。。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。其理由在于：第一，從其產(chǎn)生的角度，“剪刀差”現(xiàn)象可以由政府行為而引起，也可以由市場(chǎng)自發(fā)形成。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府強(qiáng)制干預(yù)而引起“剪刀差”，這種“剪刀差”的消除需要減少政府的不當(dāng)干預(yù)。自由資本主義時(shí)期因市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)而形成“剪刀差”，這種“剪刀差”消除需要政府適度的干預(yù)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，既存在國(guó)家政策引起的“剪刀差”，又存在市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”。這種“剪刀差”消除需要由政府和市場(chǎng)二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)。第二，從其本源含義的角度，“剪刀差”主要是用來(lái)表達(dá)不等值的工農(nóng)產(chǎn)品交換現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在不同的經(jīng)濟(jì)體制下都可能會(huì)出現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府強(qiáng)制壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格而形成的“剪刀差”已不存在，但市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”依然可能存在。若市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不存在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”現(xiàn)象，政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行保護(hù)、補(bǔ)貼等措施就失去了邏輯前提。在許多國(guó)家，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象由于政府適度干預(yù)而沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。第三，從其內(nèi)涵不斷擴(kuò)大的角度，可以用“剪刀差”概念來(lái)形容城鄉(xiāng)之間各種不等價(jià)、不平衡現(xiàn)象。任何一個(gè)概念或范疇都會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)展變化?！霸谝欢v史時(shí)期內(nèi)人們所達(dá)到的概念、范疇的內(nèi)容、意義和應(yīng)用范圍是相對(duì)的，正是由于這種相對(duì)性，概念、范疇才隨著人們認(rèn)識(shí)的深化而能夠不斷地改變和發(fā)展自身?！雹?gòu)埼娘@：《法哲學(xué)范疇研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第6頁(yè)。城鄉(xiāng)諸多領(lǐng)域存在不等價(jià)、不平衡現(xiàn)象這一客觀事實(shí)，通過(guò)學(xué)者對(duì)客觀事實(shí)的主觀抽象形成多個(gè)城鄉(xiāng)“剪刀差”范疇，構(gòu)成城鄉(xiāng)“剪刀差”理論體系，已不限于闡釋工農(nóng)產(chǎn)品之間的“剪刀差”現(xiàn)象。學(xué)者們不斷提出新的“剪刀差”問(wèn)題，建立不同的“剪刀差”體系，如有學(xué)者提出城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”、城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”、農(nóng)民工工資“剪刀差”；有學(xué)者將“剪刀差”分為三類，即工農(nóng)商品比價(jià)“剪刀差”、農(nóng)民收入支出比價(jià)“剪刀差”和工農(nóng)收入“剪刀差”②韓志榮：《工農(nóng)三大剪刀差及其現(xiàn)狀分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第10期。；而有學(xué)者將“剪刀差”分成四類，即工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、工農(nóng)業(yè)發(fā)展“剪刀差”、工農(nóng)收入“剪刀差”和工農(nóng)社會(huì)生活“剪刀差”③祝樹(shù)金、鐘騰龍：《中國(guó)工農(nóng)剪刀差系統(tǒng)模型構(gòu)建及實(shí)證研究》，載《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》2014年第2期。。這些研究無(wú)疑推動(dòng)了“剪刀差”理論發(fā)展，但由于缺乏科學(xué)的分類依據(jù)，難掩理論體系之齟齬。

政府和市場(chǎng)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的兩個(gè)基本元素，筆者根據(jù)城鄉(xiāng)“剪刀差”產(chǎn)生原因?qū)⑵浞殖烧畬?dǎo)致的“剪刀差”、市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”和政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”三類“剪刀差”體系。政府導(dǎo)致的“剪刀差”主要是因政府投資政策、財(cái)政支出等而產(chǎn)生的“剪刀差”，包括城鄉(xiāng)投資“剪刀差”、城鄉(xiāng)教育“剪刀差”和城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”等。市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”是因城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異、市場(chǎng)機(jī)制等而產(chǎn)生的“剪刀差”，包括工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”、農(nóng)民工工資“剪刀差”等。政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”是因政府和市場(chǎng)共同因素而產(chǎn)生的“剪刀差”，包括城鄉(xiāng)收入“剪刀差”、城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”等。下面進(jìn)一步分析三類“剪刀差”體系對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大的影響。

三、因果分析：“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響

（一）政府導(dǎo)致的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響

政府導(dǎo)致的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響以城鄉(xiāng)投資、城鄉(xiāng)教育和社會(huì)保障“剪刀差”為分析典型。

1.城鄉(xiāng)投資“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響。當(dāng)政府將有限的財(cái)力都投向城市和工業(yè)時(shí)，能帶動(dòng)城市就業(yè)，提高城鎮(zhèn)居民的收入水平。同時(shí)，由于政府投資的乘數(shù)效應(yīng)，政府投資方向能夠引領(lǐng)民間資本的流向，對(duì)城鎮(zhèn)居民收入倍增創(chuàng)造條件。當(dāng)政府將財(cái)力投向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)時(shí)，同樣能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入。例如，政府增加對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入，能改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；增加農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入，可以提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平；增加自然災(zāi)害預(yù)報(bào)和預(yù)防的財(cái)政投入，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗災(zāi)害能力。這些方面的財(cái)政投資都能直接提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，進(jìn)而增加農(nóng)村居民收入。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，由于城市偏向型的財(cái)政支出，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施等公共產(chǎn)品財(cái)政投資嚴(yán)重不足，影響農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出?！肮伯a(chǎn)品的供給一方面可有效地提高私人產(chǎn)品的邊際投資產(chǎn)出，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面它直接作用于人才、資金等能夠創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源向農(nóng)村流動(dòng)，提高農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率?！雹偻鯂?guó)華、李克強(qiáng)：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民收入問(wèn)題研究》，載《財(cái)政研究》2003年第1期。從理論角度分析，城鄉(xiāng)投資“剪刀差”會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入分配的差距。

2.城鄉(xiāng)教育“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響。勞動(dòng)者受教育水平與勞動(dòng)收入是正相關(guān)關(guān)系，教育水平越高，勞動(dòng)力的價(jià)值越高，即勞動(dòng)收入愈高。無(wú)論是城市居民，還是農(nóng)村居民，其收入的最主要來(lái)源仍是勞動(dòng)收入所得。在其他各種條件一致的情況下，勞動(dòng)者受教育程度和素質(zhì)直接影響其勞動(dòng)生產(chǎn)效率，效率的高低直接影響其勞動(dòng)收入多少②Xin Meng，“The Role of Education in Wage Determination in China's Rural Industrial Sector，”Education Economics，Vol. 3，1995，pp. 235 -247.。有學(xué)者通過(guò)數(shù)據(jù)測(cè)算得出，因教育投資“剪刀差”而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民教育差異是收入差距擴(kuò)大的一個(gè)重要因素，城鄉(xiāng)居民教育差距每上升1％，其收入差距上升6. 4074％③溫嬌秀：《我國(guó)城鄉(xiāng)教育不平等與收入差距擴(kuò)大的動(dòng)態(tài)研究》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2007年第5期。。城鄉(xiāng)教育“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距有直接的影響。

3.城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響。社會(huì)保障對(duì)收入差距有再調(diào)節(jié)功能。由于城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”的存在，社會(huì)保障制度對(duì)收入分配起到了“反向調(diào)節(jié)”作用，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，在固定條件下，城市居民與農(nóng)村居民人均社會(huì)保障財(cái)政支出差距每增加1％，城鄉(xiāng)收入差距就上升0. 031％。從1998年至2010年的十三年間，城市居民與農(nóng)村居民人均社會(huì)保障財(cái)政支出差距上升10. 61倍，已造成城鄉(xiāng)收入差距增加了0. 329倍④徐倩、李放：《財(cái)政社會(huì)保障支出與中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距》，載《上海經(jīng)濟(jì)研究》2012年第11期。。城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障財(cái)政支出差異與城鄉(xiāng)收入差距成正比。顯然，政府在社會(huì)保障方面的財(cái)政支出不但沒(méi)有縮小反而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

（二）市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響

市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”為例。

1.工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響。農(nóng)村居民的農(nóng)業(yè)收入主要來(lái)源于農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，其支出主要用來(lái)購(gòu)買工業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和生活用品即生活資料（包括物質(zhì)生活資料和精神生活資料）。假設(shè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，農(nóng)資價(jià)格和工業(yè)品價(jià)格不變或下跌，“剪刀差”縮小。在農(nóng)民毛收入增加時(shí)，成本支出降低，農(nóng)民純收入就增加。反之，農(nóng)民純收入就減少，城鄉(xiāng)收入分配差距就拉大。顯然，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”直接影響城鄉(xiāng)居民收入分配差距大小。當(dāng)然，此“剪刀差”的縮小，不是靠單方面提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格能消解的。若農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，同時(shí)農(nóng)資價(jià)格和工業(yè)品價(jià)格也在上漲，二者價(jià)格“剪刀差”并未縮小；只有前者價(jià)格上漲，同時(shí)后者價(jià)格不變或下跌，此“剪刀差”才能縮小。在目前工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”依然存在的情況下，毫無(wú)疑問(wèn)對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距有重要影響。

2.城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響。金融服務(wù)涉及城鄉(xiāng)居民融資難易程度，涉及貨幣的流通效率，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。城鄉(xiāng)金融服務(wù)發(fā)展差距的一個(gè)顯著表現(xiàn)為，在城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，信用貨幣融通效率和融資成本存在明顯差異。農(nóng)村金融服務(wù)和金融產(chǎn)品有效供給不足，貨幣融通效率低下。農(nóng)村居民融資難度大，融資成本高，這也是“高利貸”在農(nóng)村盛行的一個(gè)重要原因。“金融在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上貫徹了政策的意圖又加劇了城鄉(xiāng)收入差距，當(dāng)這種差距形成以后，經(jīng)濟(jì)規(guī)律自動(dòng)運(yùn)行，金融將給快馬吃更多的草，城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)加大?！雹輻畹掠?、初曉寧：《我國(guó)城鄉(xiāng)金融發(fā)展不平衡與城鄉(xiāng)收入差距拉大的實(shí)證研究》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2009年第11期。因此，金融服務(wù)差異對(duì)城鄉(xiāng)收入差距雖不起決定性作用，但有推波助瀾之功效。

（三）政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響

政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”對(duì)城鄉(xiāng)收入分配差距的影響，邏輯上為了避免自證循環(huán)無(wú)須分析城鄉(xiāng)收入“剪刀差”對(duì)之影響，僅以城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”為例。

從土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)角度，由于法律對(duì)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村土地使用權(quán)無(wú)法向集體經(jīng)濟(jì)組織以外轉(zhuǎn)讓，其土地難以獲得使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益；而城鎮(zhèn)國(guó)有土地卻不同，其使用權(quán)可以在市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，因而可以獲得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益。土地使用權(quán)收益“剪刀差”直接影響城鄉(xiāng)收入分配差距的擴(kuò)大。從土地征收角度，政府通過(guò)土地征收將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地后，對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行出讓。政府的這種行為并不是對(duì)農(nóng)村的投入，反而是侵犯農(nóng)村居民的利益。在征收集體土地時(shí)，僅依據(jù)農(nóng)村居民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償，土地變性后高價(jià)出售所得利潤(rùn)全部由政府拿走。顯然，地價(jià)“剪刀差”是政府對(duì)集體土地所有權(quán)收益的掠奪①曾令秋、杜偉、黃善明：《對(duì)土地價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2006年第4期。。因此，城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”，直接影響城鄉(xiāng)收入分配差距問(wèn)題。

四、制度因素與市場(chǎng)因素：“剪刀差”現(xiàn)象的深層動(dòng)因

城鄉(xiāng)“剪刀差”只是表象，需要透過(guò)表象探尋其深層原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“剪刀差”產(chǎn)生的根源并不相同，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下主要是政府因素，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有政府因素又有市場(chǎng)因素。

（一）重工業(yè)優(yōu)先：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“剪刀差”存在的動(dòng)因

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)“剪刀差”產(chǎn)生原因是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)于重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念所致。在新中國(guó)成立后，工業(yè)品嚴(yán)重匱乏，需要發(fā)展重工業(yè)來(lái)滿足生產(chǎn)和生活需要，擺脫一窮二白的經(jīng)濟(jì)落后現(xiàn)象，中央政府采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。在這種發(fā)展理念引導(dǎo)下，通過(guò)國(guó)家干預(yù)手段導(dǎo)致國(guó)家各項(xiàng)政策向重工業(yè)傾斜。為了籌集重工業(yè)發(fā)展所需資本，政府的唯一出路是通過(guò)壓低農(nóng)民出售的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，同時(shí)提高出售給農(nóng)民的工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格來(lái)取得農(nóng)業(yè)剩余。簡(jiǎn)言之，在這個(gè)戰(zhàn)略下，政府自然而然會(huì)選擇不利于農(nóng)業(yè)的價(jià)格“剪刀差”來(lái)發(fā)展工業(yè)②林毅夫、余森杰：《我國(guó)價(jià)格剪刀差的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析：理論模型與計(jì)量實(shí)證》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2009年第1期。。顯然，這種發(fā)展理念導(dǎo)致人為地降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，同時(shí)抬升工業(yè)品價(jià)格，形成工農(nóng)產(chǎn)品交換價(jià)格的“剪刀差”。另外，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是全能政府，不允許有市場(chǎng)的存在，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)完全是政府的一言堂，沒(méi)有市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)的機(jī)會(huì)?？梢?jiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“剪刀差”產(chǎn)生的原因主要是政府的原因。

（二）多種因素：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下“剪刀差”存在的動(dòng)因

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“剪刀差”產(chǎn)生的深層動(dòng)因是城市偏向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念（政府因素）和市場(chǎng)機(jī)制（市場(chǎng)因素）等多種因素所致。根據(jù)三類“剪刀差”體系具體分析各種“剪刀差”產(chǎn)生的內(nèi)在實(shí)踐和理論根源。

1.政府導(dǎo)致的“剪刀差”體系——城鄉(xiāng)投資、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”等。城鄉(xiāng)投資“剪刀差”產(chǎn)生原因，在于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入不同。在城市偏向政策和以GDP增長(zhǎng)作為考核指標(biāo)的情況下，地方政府將有限財(cái)力更多地投向城市基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)鄉(xiāng)村投入的資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少政府財(cái)力支持。城鄉(xiāng)教育“剪刀差”產(chǎn)生原因，在于政府對(duì)農(nóng)村教育投入的不足。由于資金不足，農(nóng)村教育的師資力量、硬件設(shè)施、軟件設(shè)施等都落后于城市，其教育質(zhì)量無(wú)法和城市相比。城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”產(chǎn)生的原因，由于政府的“失位”，社會(huì)保障制度并沒(méi)有覆蓋農(nóng)村全部地區(qū)和全部居民；而城市居民社會(huì)保障相對(duì)健全。

政府導(dǎo)致的“剪刀差”之理論根源是財(cái)政支出的城市偏向法則（City-biased Law）和迪雷克托法則（Director’s Law）。城市偏向法則是由于發(fā)展戰(zhàn)略的選擇或制度設(shè)置的原因，各級(jí)政府財(cái)政支出偏向于城鎮(zhèn)及其居民，而輕忽農(nóng)村地區(qū)及其居民。財(cái)政支出的城市偏向法則導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育和社會(huì)保障等公共產(chǎn)品財(cái)政投資嚴(yán)重不足。迪雷克托法則是由芝加哥大學(xué)教授艾倫·迪雷克托（Aaron Director）在20世紀(jì)60年代提出，即主要來(lái)源于窮人和富人所繳納稅費(fèi)的公共財(cái)政，其支出往往旨在讓中產(chǎn)階級(jí)受益，①George J. Stigler，“Director's Law of Public Income Redistribution，”Journal of Law and Economic，Vol. 13，1970，p. 1.對(duì)于低收入的農(nóng)村居民在公共財(cái)政支出中受益最少。迪雷克托法則還表現(xiàn)為，在有限的農(nóng)村財(cái)政支出中，有時(shí)對(duì)意向中的受益人——農(nóng)村居民幫助較少，反而是大大有利于那些提供公共產(chǎn)品的人——中產(chǎn)階級(jí)，最后卻依然認(rèn)為是惠及了那些意向中的受助者——農(nóng)村居民。財(cái)政支出的城市偏向法則和迪雷克托法則是政府失靈的一種表現(xiàn)，需要良法對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)制。

2.市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”體系——工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”等。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”產(chǎn)生的原因，在于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不同。隨著科技的創(chuàng)新，工業(yè)技術(shù)不斷革新，其生產(chǎn)率大幅提高；而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍采用以家庭農(nóng)戶為主的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以手工為主的原始耕作方式，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大大低于工業(yè)生產(chǎn)率。另外，由于農(nóng)產(chǎn)品流通機(jī)制等因素，更多農(nóng)產(chǎn)品利潤(rùn)被流通環(huán)節(jié)所攫取。城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”產(chǎn)生的原因在于，由于農(nóng)民收益受自然因素影響較大，金融風(fēng)險(xiǎn)較高，金融企業(yè)不愿服務(wù)于農(nóng)村居民及農(nóng)業(yè)。農(nóng)村居民融資成本明顯高于城市居民。

市場(chǎng)自發(fā)形成的“剪刀差”之理論根源是市場(chǎng)失靈理論。市場(chǎng)機(jī)制僅能體現(xiàn)形式上的公平而無(wú)法追求實(shí)質(zhì)正義，從而產(chǎn)生不等價(jià)交換等負(fù)外部性。對(duì)于市場(chǎng)失靈而言需要政府積極干預(yù)。以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”為例，需要政府通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼來(lái)縮小“剪刀差”，然而我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度仍然很不健全。盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度近十幾年有了跨越式的發(fā)展，②財(cái)政補(bǔ)貼支出有巨大增長(zhǎng)，從2002年財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出約1億元人民幣，到2013年已達(dá)到1700多億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局http：/ / www. stats. gov. cn/ tjsj。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)縮小工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、增加農(nóng)民收入起到積極作用，但效果依然有限。原因在于，首先，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“通知”、“暫行辦法”等規(guī)范性文件有上百種之多。但由于效力層級(jí)較低，臨時(shí)性、隨意性較大，難以起到應(yīng)有的規(guī)范效果。其次，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類相對(duì)單一，體系不夠完善，并未充分利用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》允許的補(bǔ)貼規(guī)則。再次，人均財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比例仍偏低。以2013年為例，雖然補(bǔ)貼總數(shù)高達(dá)1700多億元，但除以當(dāng)年鄉(xiāng)村人口人數(shù)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布為6. 29億人），人均補(bǔ)貼數(shù)額不足300元。

3.政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”體系——城鄉(xiāng)收入“剪刀差”、城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”等。城鄉(xiāng)收入“剪刀差”是指城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間存在的收入差距現(xiàn)象。其產(chǎn)生的原因：一是農(nóng)村人口過(guò)多、勞動(dòng)力過(guò)剩、增收途徑有限所致。在固定的耕地面積和特定的自然環(huán)境下，農(nóng)村居民務(wù)農(nóng)收入是相對(duì)固定的，很難找到其他增收途徑。而城鎮(zhèn)居民增收渠道相對(duì)較多，工資增長(zhǎng)相對(duì)較快。二是由上述兩類“剪刀差”體系所導(dǎo)致的結(jié)果，前文已論述，在此不再贅述。城鄉(xiāng)土地價(jià)格“剪刀差”產(chǎn)生原因，在于政府以較低價(jià)格獲得集體所有土地，再以較高價(jià)格出讓其土地使用權(quán)，從而產(chǎn)生巨大的價(jià)格“剪刀差”。

政府與市場(chǎng)共同作用的“剪刀差”之理論根源是三級(jí)分配理論。從分配理論之分配層級(jí)角度，第一層級(jí)初次分配的“剪刀差”是由工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和城鄉(xiāng)金融服務(wù)“剪刀差”等直接作用的結(jié)果。由于工農(nóng)產(chǎn)品和地下金融服務(wù)的不等價(jià)交換，農(nóng)村居民務(wù)農(nóng)收入很低，增長(zhǎng)很慢；而城鎮(zhèn)居民工資收入相對(duì)較高，增長(zhǎng)較快。此“剪刀差”主要是初次分配的市場(chǎng)失靈所致。第二層級(jí)再分配的“剪刀差”是城鄉(xiāng)投資、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)社會(huì)保障“剪刀差”等直接作用的結(jié)果。由于政府的財(cái)政投資、公共教育、社會(huì)保障等方面城市偏向和迪雷克托法則，再分配出現(xiàn)“逆向”調(diào)節(jié)作用，或者助益于中產(chǎn)階級(jí)而無(wú)助于農(nóng)村居民。此“剪刀差”主要是再分配的政府失靈所致。第三層次慈善分配無(wú)法起到收入分配調(diào)節(jié)作用。慈善捐助在發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)財(cái)富的再分配和縮小收入差距有巨大作用，被稱為社會(huì)財(cái)富的第三次分配。然而，由于我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展比較落后，第三層次慈善分配還無(wú)法對(duì)城鄉(xiāng)收入分配產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。

五、制度構(gòu)建：消除城鄉(xiāng)“剪刀差”的財(cái)稅法設(shè)計(jì)

縮小城鄉(xiāng)收入分配的差距需要消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，然而消除“剪刀差”需要調(diào)整或重新構(gòu)建深層次的法律制度，尤其是財(cái)稅法律制度。

（一）制度建構(gòu)之理論分析

1.“倒U曲線”理論——財(cái)稅法調(diào)整的時(shí)恰性

“倒U曲線”理論由經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞模↘uznets）在1955年的《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入不平等》一文中提出。該文以美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與收入分配不平等之間的關(guān)系。其發(fā)現(xiàn)，在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和財(cái)富增長(zhǎng)而導(dǎo)致收入分配差距擴(kuò)大；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到特定時(shí)期，隨著人均財(cái)富的進(jìn)一步增長(zhǎng)，在相應(yīng)財(cái)稅政策作用下收入差距卻逐漸縮?、賁ee Simon Kuznets，“Economic Growth and Income Inequality”，The American Economic Review，Vol. 45，1955，pp. 1 -28.。收入分配差距隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈“倒U型”的變化。該理論提出的基本規(guī)律對(duì)我國(guó)根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段采取不同政策有重要的啟迪作用。我國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使經(jīng)濟(jì)總量已躍為世界第二，也帶來(lái)城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。根據(jù)“倒U曲線”理論，我國(guó)正處于收入差距逐步縮小的臨界點(diǎn)上，此時(shí)相關(guān)制度的調(diào)整具有時(shí)恰性。

2.財(cái)政政策功能理論——財(cái)稅法縮小收入差距的工具性

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫（Musgrave）在1959年《公共財(cái)政理論》一書(shū)中提出，財(cái)政政策的基本功能為資源配置、收入與財(cái)富的分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三項(xiàng)②Richard A. Musgrave，The Theory of Public Finance，Mcgraw W-hill Book Company，Inc. New York Toronto London，1959，p. 5.。資源配置功能是財(cái)政政策對(duì)國(guó)家各項(xiàng)資源在不同區(qū)域之間進(jìn)行公平配給；收入分配功能是通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)居民收入，縮小收入差距。因此，作為資源配置和收入分配法之財(cái)稅法，對(duì)消除城鄉(xiāng)“剪刀差”有不可推卸的責(zé)任和不可替代之功效。從財(cái)稅法具有不可推卸的責(zé)任而言，城鄉(xiāng)“剪刀差”的存在一個(gè)重要根源在于財(cái)稅制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其科學(xué)合理的配置功能，即均衡資源和公平分配。解鈴尚需系鈴人，消除城鄉(xiāng)“剪刀差”只有修正扭曲的財(cái)稅制度，才能實(shí)現(xiàn)其均衡的資源配置功能和公平的收入分配功能。從不可替代功效而言，財(cái)稅法與財(cái)富的分配直接相關(guān)，在諸多的財(cái)富分配相關(guān)法律制度中，財(cái)稅法的作用表現(xiàn)得最為直接和明顯③劉劍文：《收入分配改革與財(cái)稅法制創(chuàng)新》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。。財(cái)稅法對(duì)消除城鄉(xiāng)“剪刀差”、縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，功效最為直接和明顯。

（二）制度構(gòu)建之具體建議

城鄉(xiāng)“剪刀差”產(chǎn)生根源有多種，需要采取不同的手段予以解決。本文僅從財(cái)稅法手段的角度，提出建立“多予少取或不取”的農(nóng)村傾斜財(cái)稅收支制度，即通過(guò)財(cái)稅制度大幅增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投資，促進(jìn)農(nóng)村居民收入較快增長(zhǎng)，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入分配的差距。具體從兩個(gè)角度進(jìn)行財(cái)稅法設(shè)計(jì)：財(cái)政對(duì)農(nóng)村的“多予”和稅費(fèi)從農(nóng)村的“少取”或“不取”。詳言之，“多予”財(cái)政法律設(shè)計(jì)為：增加農(nóng)村地區(qū)財(cái)政投入，加大公共產(chǎn)品供給；提高農(nóng)村居民社會(huì)保障財(cái)政投入，擴(kuò)大覆蓋范圍和保障水平；增加和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。“少取”或“不取”稅費(fèi)法律設(shè)計(jì)為：減少農(nóng)村居民稅費(fèi)支出。

1.財(cái)政支出對(duì)農(nóng)村“多予”的法律設(shè)計(jì)

政府作為公共財(cái)政的支配主體，有義務(wù)保障財(cái)政支出、公共產(chǎn)品供給的均衡化，避免城鄉(xiāng)“剪刀差”的出現(xiàn)，以提升全民福祉?！疤囟ǖ墓藏?cái)產(chǎn)，無(wú)論是劃歸為中央財(cái)權(quán)或支出責(zé)任，還是劃歸為地方財(cái)權(quán)或支出責(zé)任，其最終目的均是為最有效地保障和改善納稅人的整體民生福祉?！雹軇ξ摹⑼鯓逵睿骸豆藏?cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期?？s小城鄉(xiāng)“剪刀差”，需增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投資和提高農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投資涉及水利、公路等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；農(nóng)村義務(wù)教育；農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)等方面。

（1）制定《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資法》，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的法治化。農(nóng)村水利設(shè)施、公共道路等基礎(chǔ)設(shè)施供給匱乏的原因在于財(cái)政投入不足。沒(méi)有適度的財(cái)政投入規(guī)模，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，甚至出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。由于缺少法律的強(qiáng)制性約束，各級(jí)政府（主要是地方政府）能少投的就少投或不投。2006年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)［2006］2325號(hào)）中提出，新增固定資產(chǎn)財(cái)政投資的增量主要用于農(nóng)村。由于該規(guī)定僅是一個(gè)規(guī)范性文件，其效力層級(jí)和強(qiáng)制性嚴(yán)重不足，至今未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。筆者建議由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資法》，將投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施變?yōu)橹醒牒偷胤降膭傂匀蝿?wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的法治化。

（2）制定《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障法》，確保農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，主要是由于缺乏高位階的法律保障。2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》（國(guó)發(fā)［2005］43號(hào)）中規(guī)定，從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、學(xué)雜費(fèi)減免、生均公共教育經(jīng)費(fèi)、校舍維修經(jīng)費(fèi)、教師工資保障等方面進(jìn)行了規(guī)定。但由于該文件是規(guī)范性文件，效力層級(jí)較低，具體條款不周詳，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題難以從根本上解決。筆者建議由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障法》，從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制、生均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和中小學(xué)校舍改造經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面逐步解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題。

（3）農(nóng)村居民推行強(qiáng)制社會(huì)保險(xiǎn)制度，費(fèi)用全部由中央財(cái)政承擔(dān)。目前，無(wú)論是農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)還是農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)，都采用自愿參加原則，所需費(fèi)用實(shí)行由參保人和財(cái)政分擔(dān)原則。由于現(xiàn)有保險(xiǎn)制度保障水平太低，加上農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)困難，許多農(nóng)村居民不愿意參加。筆者建議農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)制度由自愿參加改為強(qiáng)制參加，險(xiǎn)種應(yīng)涉及醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，費(fèi)用應(yīng)全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。增加保險(xiǎn)的報(bào)銷比例和報(bào)銷范圍，如合作醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)提高報(bào)銷比例，并將門診納入報(bào)銷范圍。農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。目前每人每月55元無(wú)法滿足基本生活需求。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高十倍左右以滿足最低基本生活需求，并根據(jù)物價(jià)水平每年進(jìn)行上調(diào)。

（4）制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。我國(guó)作為WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的成員國(guó)，應(yīng)遵守該協(xié)定的規(guī)定。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”三種①“綠箱”政策（Green Box Policies）是不會(huì)引起貿(mào)易扭曲、不需要做出減讓承諾的農(nóng)業(yè)支持政策；“黃箱”政策（Amber Policies）是能夠引起貿(mào)易扭曲，需要逐步削減的農(nóng)業(yè)支持政策；“藍(lán)箱”政策（Blue Box Policies）是與限制產(chǎn)量計(jì)劃下給予的直接支付，雖能引起貿(mào)易扭曲，但不需要做出減讓的農(nóng)業(yè)支持政策。支持政策。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度：第一，制定我國(guó)的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》。將我國(guó)符合國(guó)際條約的補(bǔ)貼制度以法律的形式固定下來(lái)，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政支出的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。第二，充分利用“綠箱”支持政策，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基本體系。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的十二類“綠箱”②十二類“綠箱”政策：（1）一般政府服務(wù)計(jì)劃（農(nóng)業(yè)研究、病蟲(chóng)害控制、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、檢驗(yàn)服務(wù)等）；（2）糧食安全公共籌備補(bǔ)貼；（3）國(guó)內(nèi)糧食援助補(bǔ)貼；（4）對(duì)生產(chǎn)者的直接支付；（5）與生產(chǎn)不掛鉤的收入支持補(bǔ)貼；（6）收入保險(xiǎn)和收入安全計(jì)劃補(bǔ)貼；（7）自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；（8）通過(guò)生產(chǎn)者退休計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼；（9）通過(guò)農(nóng)業(yè)資源停用計(jì)劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼；（10）通過(guò)投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼（11）環(huán)境計(jì)劃下的支付補(bǔ)貼；（12）貧困地區(qū)援助補(bǔ)貼。支持政策中，我國(guó)仍有通過(guò)生產(chǎn)者退休計(jì)劃、資源停用計(jì)劃以及投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼、收入保險(xiǎn)和收入安全計(jì)劃補(bǔ)貼四類沒(méi)有啟用。我國(guó)已使用的八類“綠箱”支持政策中存在范圍模糊、效率低下等問(wèn)題。第三，充分使用WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對(duì)我國(guó)“黃箱”政策8. 5％的綜合支持量（Aggregate Measurement of Support，簡(jiǎn)稱AMS）。我國(guó)目前“黃箱”政策的使用量離8. 5％ 的AMS還有較大空間。以2008年為例，我國(guó)對(duì)特定產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持為102. 4億元，距離當(dāng)年AMS（農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8. 5％，即4930億元）還有很大距離；對(duì)非特定商品的財(cái)政支持為788. 635億元，距離當(dāng)年AMS（4930億元）也有巨大空間①李淑靜：《多哈回合農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持談判的進(jìn)展與中國(guó)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整》，載《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》2013年第3期。。第四，在用完“黃箱”支持政策情況下，適時(shí)啟用“藍(lán)箱”支持政策。由于我國(guó)“黃箱”支持政策AMS還有巨大空間，尚不具備啟用“藍(lán)箱”支持政策的時(shí)機(jī)。

2.稅費(fèi)從農(nóng)村“少取”或“不取”的法律設(shè)計(jì)

“少取”起始于農(nóng)村的稅費(fèi)改革。農(nóng)村的稅費(fèi)改革從2001年開(kāi)始試點(diǎn)和推廣，其主要內(nèi)容可以概括為：“三取消、二調(diào)整、一改革”，逐步推行“少取”的政策目標(biāo)。2006年《農(nóng)業(yè)稅條例》廢止后，進(jìn)一步落實(shí)了稅收對(duì)農(nóng)業(yè)的“不取”。但農(nóng)村一些收費(fèi)現(xiàn)象依然存在，如“‘一事一議’籌資籌勞”等制度。

目前，一些農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)采用“‘一事一議’籌資籌勞”制度向農(nóng)民集資。農(nóng)民交納的費(fèi)用并未因稅費(fèi)改革實(shí)質(zhì)性減少，僅僅是變化一下形式：由原來(lái)政府強(qiáng)制征收、強(qiáng)制攤派，變成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民集體協(xié)商。由于“‘一事一議’籌資籌勞”制度不是政府向農(nóng)村居民收取稅費(fèi)，因而不會(huì)在政府財(cái)政收支中顯現(xiàn)。該制度的實(shí)行會(huì)帶來(lái)農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的隱性增加。另外，該制度會(huì)形成農(nóng)村居民之間的新的不公平。由于一些“釘子戶”的“搭便車”心理，拒絕籌資籌勞，產(chǎn)生一部分籌資籌勞而另一部分免費(fèi)享用的不公平現(xiàn)象。筆者建議，第一步通過(guò)立法規(guī)范“‘一事一議’籌資籌勞”制度，規(guī)范需要籌資的農(nóng)村公益事項(xiàng)范圍和最高限額。第二步加大農(nóng)村公益事業(yè)的財(cái)政投資，逐步取消“‘一事一議’籌資籌勞”制度。

六、結(jié) 語(yǔ)

“剪刀差”雖是個(gè)老話題，但在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期又被賦予了新的內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《決定》中提出的，“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”、“縮小城鄉(xiāng)收入分配差距”，城鄉(xiāng)“剪刀差”是不可回避的問(wèn)題。任何現(xiàn)象的產(chǎn)生都是多種因素綜合作用的結(jié)果。城鄉(xiāng)“剪刀差”的產(chǎn)生有政府的原因，也有市場(chǎng)的原因。因政府而產(chǎn)生的“剪刀差”，政府應(yīng)通過(guò)調(diào)整立法或政策來(lái)消除“剪刀差”。因市場(chǎng)而產(chǎn)生的“剪刀差”，政府應(yīng)通過(guò)適當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的方式來(lái)縮小“剪刀差”。從某個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府縮小和消除“剪刀差”過(guò)程就是一個(gè)資源再分配的過(guò)程：財(cái)政資金的再分配、社會(huì)財(cái)富的再分配、收入的再分配。財(cái)稅法是更為典型的‘分配法’，它主要解決國(guó)家參與國(guó)民收入分配和再分配的相關(guān)問(wèn)題②張守文：《分配結(jié)構(gòu)的財(cái)稅法調(diào)整》，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。，正好契合該需求，能夠擔(dān)當(dāng)歷史重任。

從政治上考量，通過(guò)調(diào)整財(cái)稅制度來(lái)消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入公平分配是一個(gè)政府義不容辭的責(zé)任。因?yàn)?，城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大是影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)不容忽視的因素?！耙粋€(gè)負(fù)責(zé)管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政府，將必定用它的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)某種公平分配的理想，這是確定無(wú)疑的?！雹郏塾ⅲ莨耍骸锻ㄍ壑贰罚趺饕愕茸g，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第106頁(yè)。從經(jīng)濟(jì)上考量，通過(guò)消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入公平分配是一個(gè)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。從社會(huì)上考量，通過(guò)消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入公平分配是一個(gè)政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的必然抉擇。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)］

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《促進(jìn)收入分配的財(cái)稅法制創(chuàng)新研究》（批準(zhǔn)號(hào)：13&ZD028）；中國(guó)人民大學(xué)2015年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃。

［作者簡(jiǎn)介］付大學(xué)（1974—），男，河南潢川人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士生，天津職業(yè)大學(xué)副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論、財(cái)稅法研究。

［收稿日期］2015 -03 -23

［中圖分類號(hào)］D9

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000 -5072（2016）01 -0049 -09