文/王巖 魏崇輝

基層社會治理的理性認知與實踐路徑探究

文/王巖 魏崇輝

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，要創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，必須著眼于維護最廣大人民群眾的根本利益，最大限度的增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。因此，必須改進治理方式和統(tǒng)籌治理重點，在堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理的同時，進一步激發(fā)基層社會組織活力，以加強基層社會治理的能力。

基層社會治理的理論基礎：公共治理的適用性

國內最早關于“治理”的文章是智賢的《Governance：現代“治道”新概念》。該文將governance譯為“治道”，這一概念凸顯了政府的作用，屬于“政府治理”的研究途徑，此外還有“公民社會”“合作網絡”等研究路徑。其共同之處是，一定范圍內多元主體基于多元目標，運用多樣手段對公共事務進行協同管理的過程和活動。從西方國家看，公共治理理論及實踐的興起是基于人們對政府、市場本身不完美的認知，同時迎合了全球化帶來的地方化趨勢并由此提出的去中心化、地方自治與公民參與的要求，是在其政治體制運行相對成熟、市場機制與體制充分發(fā)育的基礎之上適用公共治理的，這與我國現實狀況有著很大的不同，尤其相對于我國的市場機制與體制的發(fā)育而言，我們還有很長的路要走。

基于上述情況，我國適用公共治理理論的可能性與現實性主要體現在：一是對問題的倒逼。面對全球化和市場化帶來的多元化挑戰(zhàn)，借由公共治理理論考察我國的基層社會治理，不僅可以透析出多元主體這一公共治理有效適用的核心范式的存在場域，更可以發(fā)現構建現代政府制度與市場體制必然需要傳統(tǒng)管理理念與方略的轉換，這就為公共治理在我國的存在奠定了現實基礎。二是對多元的推崇。傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理強調和凸顯的是單一的主體，而公共治理則主張政府、市場、企業(yè)、社會與公民等多元主體圍繞共贏的目標協同共進，通過多種方式對社會公共事物進行協商治理。三是對整合的推崇。公共治理興起的背景是，在一國的國體和政體中，政府與市場、政府與社會之間的對立不是本質的利害沖突，更不是以整個社會的割裂為目的，而是治理主體基于各自作用范圍與空間的職能性對立，是非本質的沖突。公共治理對整合的強調是指為了應對日趨復雜的社會問題，需要多元主體的合力與活力。就我國社會治理各主體的現實狀況而言，其發(fā)展的狀況不夠平衡，對各自的作用范圍與職能的認識不夠明確，存在著一定的錯位、越位或不到位的現象。鑒于此，對多元主體的整合以及厘清當代中國基層社會治理中存在的問題也就顯得尤為重要。

我國基層社會治理中面臨的問題

第一，治理主體的職能定位不夠準確，權責關系不夠清晰。

基層社會治理中，由于不同治理主體的發(fā)展水平不夠均衡，導致彼此之間的作用空間和職能定位不夠準確，各自的權責關系不夠清晰。在我國的農村地區(qū)，較為普遍地存在著一種基層治理的亂象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會當作自己的直接下屬，隨意發(fā)號施令，這樣做的直接結果是使村民自治在很大程度上名存實亡。在城市治理過程中，作為基層政府派出機構的街道辦事處儼然變成了社區(qū)的領導機構，雖然社區(qū)居委會名義上是自治組織，但實質上卻一直在擔當政府“形象代言人”的角色，發(fā)揮著基層政府的作用和職能。這種職能定位含糊，權力色彩濃厚的基層治理亂象，其背后的真正原因是權責關系的不清。之所以會出現治理主體的職能定位不準、權責關系不清，其核心原因在于對利益的追逐。在利益面前，有些領域無人管，有些領域卻多頭管理，職能的失范隨處可見；在責任面前，互相推諉、扯皮幾乎成為慣常的表現，權責關系不清的狀況堪憂。

第二，基本公共服務非均等化導致基層社會治理水平的差異。

我國基層社會治理所體現出的基本公共服務的非均等化，既包含著治理區(qū)域之間的失衡，也包含著治理階層之間的差異。在各種不同類型的非均等化現象中，教育、社會保障和公共衛(wèi)生的非均等化對社會治理的負面影響尤為明顯；另外，基本公共服務非均等化對各區(qū)域的影響也不盡相同，基本公共服務相對發(fā)達的地區(qū)其基層社會治理水平總體優(yōu)于其他地區(qū)，城市總體上優(yōu)越于農村。當前，隨著我國社會主義市場經濟的深入發(fā)展和改革步入深水區(qū)，各種社會矛盾、利益分化逐漸增多，各種不確定性風險不斷加大，這就為我國的基層社會治理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。實現基本公共服務均等化、促進社會和諧與公平日趨成為我國基層社會治理的重要目標，成為富有中國特色的社會治理理論與實踐成功與否的主要標志。

第三，基本價值取向在一定程度的偏差使得社會治理背離初衷。

隨著市場經濟條件下多元價值取向對我國主流價值觀的挑戰(zhàn)，在基層社會，人們的基本價值取向發(fā)生一定程度的偏差也就成為必然。這種背離主流的價值偏差必然妨礙基層社會治理的健康發(fā)展和有效推進。過于逐利、唯利的價值取向在基層社會的蔓延必然導致價值評價標準的扭曲，使得“成功”的評價標準幾乎就是金錢或效益。倘若以此作為基層社會治理的方向，則必然會偏離維護最廣大人民的根本利益、最大限度地增加和諧因素、增強社會發(fā)展活力的初衷，使基層社會治理的目標無法實現，甚至誤入歧途。

第四，法治精神不夠彰顯甚至缺失，直接影響基層社會治理的有效性。

缺乏法治精神的精英共謀極有可能成為基層社會無序治理的開端，使得民眾基本權利無法得到有效保障。黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，堅持依法治國和以德治國相結合，國家和社會治理需要法律的規(guī)范和道德的教化共同發(fā)揮作用，實現法治和德治相得益彰，這就必然需要確立和弘揚法治精神。缺乏法治精神的基層社會治理不可能獲得長遠發(fā)展，更不可能取得善治的效果。法治精神包含了人本的情懷、公平的原則、正義的訴求、協商的意愿、寬容的心境、平等的愿景、自由的境界、守法的意識和共享的旨歸，等等。在探索基層社會治理的過程中，我們必須充分重視法治精神對化解人際糾紛、解決社會矛盾與構建和諧社會的現實意義，促進民眾真正尊法、守法、用法和護法。這不僅是我們實現依法治國的重要原則，更是實現基層社會治理良性發(fā)展的有效保障。

公共治理視角下基層社會治理的方略轉變

第一，從壓力前行到主動進取。

人類社會的政治生活從一定層面上講經歷了從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”的轉變。當代中國改革正在步入不同社會階層利害關系交織、各種社會矛盾頻發(fā)的“深水區(qū)”。而現行基層社會治理是傳統(tǒng)的壓力前行式治理模式——面對社會各方壓力采取的相對被動的、“維穩(wěn)”的治理理念和方式必然受到時代的挑戰(zhàn)。就現實的治理目標而言，基層社會治理關涉到整個國家的轉型與發(fā)展，關涉到全面建成小康社會的進程，同時還要隨時面對風險社會的外部環(huán)境。因此，整合社會治理的多主體并形成合力，在政府的主導下變被動為主動，對基層社會采取主動進取型治理顯得非常重要，即積極主動地認識基層社會治理中的問題，培育多元主體的成長與成熟，加強不同主體之間的整合，是公共治理于當代中國基層社會治理中適用的基本內涵。

第二，從一元主導到多元協同。

治理與統(tǒng)治基本的區(qū)別是主體。從傳統(tǒng)的一元主導到治理的多元協同，其間的變化不僅僅體現在主體的多寡，更多地體現在治理理念的變遷、治理旨歸的變化、治理手段的多樣和治理力量的整合，體現在治理網絡體系的構建，多元主體協同方式的達成，多元主體發(fā)展目標的共識。基于我國國情的基層社會治理，其治理的基本力量是政府、市場、企業(yè)、社會和公民，中國共產黨則是多元主體的領導力量和社會治理目標的引領者。當代公共管理強調的“雙層整合”，即政府對社會的整合和政黨對政府的整合，體現在我國社會的基層社會治理，則是黨從路線戰(zhàn)略上引領社會治理的目標和方向，政府則在實踐上加以落實，對多元社會治理主體起到整合力量、激發(fā)活力、協商對話、謀取共贏的作用，從而避免政府一家獨大、民主流于形式的局面。

第三，從對立沖突到嵌入整合。

當代西方公共治理理論有其基本的預設，這一預設基于自由主義的傳統(tǒng)，從功能層面上把政府與市場、社會、企業(yè)、公民放到彼此對立的層面上，這符合西方政府與市場關系的一貫理念。我國是人民民主專政的國家，政府的權力來自人民的授予，接受人民的監(jiān)督。政府與市場、社會、企業(yè)和公民之間無論從本質上，還是從功能上不是對立的關系?；谖覈膶嶋H，基層社會治理完全可以深入探索多元主體黏合的機制，尋求嵌入整合的可能與路徑。西方學者卡爾·波蘭尼在《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》一書中提出“嵌入”（embeddedness）一詞，以闡釋社會行為主體在持續(xù)交往互動中形成的關系與制度，嵌入整合的交互性應該受到充分的關注與重視。在我國，克服西方社會背景下的功能性對立，強調政府對社會、市場、企業(yè)和公民的嵌入整合的同時，愈加重視其他行為主體越來越大的整合作用，以發(fā)揮多元治理主體的整體功效就顯得非常必要。

優(yōu)化我國基層社會治理的基本路徑

按照中共十八大和十八屆三中全會、四中全會的要求，構建中國特色社會管理體系，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理架構。

第一，穩(wěn)定與引導：發(fā)揮黨組織在基層社會治理中的領導功用。

當代政黨政治中，政黨操縱了政治制度的運作。政黨在政治制度中獨特的角色定位，不僅能通過權力和制度，而且還能通過思想意識和各種社會單位，組織和指導社會發(fā)展。執(zhí)政黨需要在維系執(zhí)政合法性與促進社會發(fā)展之間求得平衡。因此，其一，正如上文所指出，黨組織在基層社會治理中需要維系執(zhí)政合法性，保持基層的相對穩(wěn)定，這是推進當代中國基層社會治理的邏輯起點。其二，黨的基層組織需要引導多元主體在基層社會治理中的成長與成熟，這種成長與成熟包含了對現有政治制度認同的成分，同時亦有在此基礎之上多元治理促進社會發(fā)展的因素。黨的基層組織則在社會治理中發(fā)揮著掌控全局、引領方向的作用，在維護社會和諧的過程中發(fā)揮利益群體的平衡與協調功能。

第二，構建與破除：政府在基層社會治理中責任的彰顯。

基層社會治理必須構建切合國情的責任體系，切實解決誰主管誰負責、責任什么、如何負責等一系列問題，厘清權力與責任的辯證關系，真正把握好把怎樣的權力各得其所地交還給社會治理的其他主體，把怎樣的權力“關進籠子里”以及如何做到權力的監(jiān)督，等等，更為重要的是，切實破除“官本位”觀念和體制。官本位觀念和體制是影響治理主體素質的重要因素。只有當公務員能夠被當作普通公民中的一員來看待了，中國基層社會治理政府的負責定位才能真正得以確立。

第三，主體與對象：基層社會治理中社會協同的功能及其發(fā)揮。

公共治理理論看來，社會應該是操練多元主體的訓練場。社會可以為個體提供保護傘，又可以為個體提供爭論、談價還價的機會與可能，以及訓練其成長與成熟、塑造理性的政治現實感、破除理想主義與狂熱主義的實踐場域?，F行體制之下，成功的政治體制改革，成熟的主導性治理主體必須依靠政府外部的壓力與推進，政府內部能做的只能是優(yōu)化結構?？赡艿霓k法是，“把權力關進籠子里”的同時向社會釋放權力。當前，典型的中國式治理實踐形式主要有：一是國有中小企業(yè)與集體所有制經濟領域的民營化實踐，二是以自來水、供氣、公共交通、污水處理為代表的公用事業(yè)領域的民營化實踐，三是以中小學教育、醫(yī)院為代表的公共服務領域的民營化實踐。政府是地方治理的推動主體，也是改革的對象。在這一過程中，各級各類企業(yè)、社會組織通過積極參與公共事務，與我國各級政府之間彼此可以加深信任以獲得成長，而政府也可以獲得更大的合法性。

第四，公開與平臺：推動公民積極參與基層社會治理。

從中國實際出發(fā)，確保基層社會治理中公民參與定位的實現，可能需要做到：其一，基層事務公開的制度化。自上世紀80年代推行以來，基層自治越發(fā)走入拐點，貧困落后地區(qū)尤其如此。這是謀求政治體制改革“頂層設計”的原因，顯示出基層社會治理的無奈與困局。筆者以為，相較于多元主體的遴選，中國人更為關注的是社會治理的運作，更關心的是由此給社會和個人帶來的福澤。當務之急是基層事務的公開化與保障公開的制度化。其二，媒體提供了公民參與的可能平臺。尤其是網絡提供了公民參與的低準入平臺。透過媒體，公民為公共治理出謀劃策，對政府行為評頭論足，進而鍛煉自身，推動政治體制改革。

第五，保障與救濟：法治在基層社會治理中的價值及其體現。

治理中黨的領導定位、政府的責任定位、社會的協同定位、公民的參與定位都需要法治來保障。通過法治維系我們黨執(zhí)政的合法性，在此基礎上實現利益的平衡與協調，通過法治使權力與責任彼此呼應，確保各治理主體真正擔當起應負的責任，確保國家向社會釋放權力的法治化，確保基層事務公開的法治化，公民通過參與的法治化，等等。當下，相對于強勢的治理主體，基層社會治理中公民尤其需要法治保護。其一，保障基層民眾基本的權利。比如，在農村，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權是法律賦予農民的財產權利，任何人都不能侵犯。這些權利必須應該受到法治保障。邏輯上講，只有基本權利受到保障，基層民眾才能擁有成為多元主體之一的權利。其二，暢通基層民眾救濟的渠道。無救濟就無權利。黨的十八屆四中全會不但明確了“健全公民權利救濟渠道和方式”的總體方向，而且在立法、執(zhí)法、司法、守法等法治工作基本格局上做了具體部署，前所未有地提出了很多新觀點、新舉措，切實保障基層民眾權利受到保障。

（王巖系上海交通大學特聘教授、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，魏崇輝系南京航空航天大學人文學院副教授；摘自《中國行政管理》2016年第3期）