文/鄭文換

當(dāng)代社會政策的三大范式：社會質(zhì)量、財稅福利和社會發(fā)展

文/鄭文換

目前國內(nèi)社會政策學(xué)術(shù)界討論比較多的主要有三種政策范式，即起源于歐洲的社會質(zhì)量范式、以起源于美國的資產(chǎn)建設(shè)為典型的財稅福利范式，以及源自第三世界經(jīng)驗的社會發(fā)展范式。三者均是西方應(yīng)對20世紀(jì)70年代后福利國家收縮的替代方案，均超越了過去主宰社會福利思路的殘余型和制度型路徑，但是，在基本構(gòu)成方面，如對問題本質(zhì)的界定、理念框架和政策工具等方面，三者均有顯著的差異，從而形成了不同的政策范式。本文借鑒Peter Hall政策范式的概念對三個范式進行比較研究，以期對中國社會政策的發(fā)展有所助益。

政策范式比較框架

范式是科學(xué)史學(xué)家托馬斯·庫恩提出的概念，指稱一種科學(xué)傳統(tǒng)觀念或者說某種科學(xué)理論所表現(xiàn)出來的世界觀，強調(diào)觀察依賴于理論的看法，認(rèn)為互相對立的范式的支持者是生活在不同的世界之中。

美國政治經(jīng)濟學(xué)家Hall將歷史制度主義對“理念”的重視與范式這一概念結(jié)合起來，提出了政策范式的概念，用來區(qū)別具有總體性、內(nèi)核性不同的政策體系。在Hall那里，政策范式指的是一套理念和標(biāo)準(zhǔn)的框架，它不僅明確政策的目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的工具種類，而且包括明確打算要解決的問題的本質(zhì)。

本文借鑒話語理論，將政策范式視為一個包含了諸多相關(guān)要素的系統(tǒng)，各要素之間互相構(gòu)成“相關(guān)意義要素之網(wǎng)”（a web of related elements of meaning），形成一個穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。這樣一來，政策范式之間就可以彼此區(qū)別，并有了能進行經(jīng)驗比較的可操作性。因為政策范式表達著政策制定者看待世界的不同理念，所以，不同的政策范式看到的社會問題的本質(zhì)是不同，其理念框架因而也不同，最后各范式所采取的基本的福利思路和政策工具也會不同。

社會質(zhì)量、財稅福利和社會發(fā)展

社會質(zhì)量范式是一個純粹來自歐洲的概念，這一概念的生命力在于相比傳統(tǒng)的社會指標(biāo)——如貧困、社會排斥、基本需求以及生命質(zhì)量——更為寬泛，同時還可以將結(jié)構(gòu)因素和個體因素結(jié)合起來。社會質(zhì)量被界定為“民眾在提升其福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會經(jīng)濟生活的程度”，其中“社會”指稱人的社會性或者說社會關(guān)系性，“質(zhì)量”指稱個體作為社會存在的自我實現(xiàn)。同時，該概念也為政策制定者提供了指引，20世紀(jì)90年代歐洲委員會的要員們公開承認(rèn)社會質(zhì)量在塑造歐洲社會政策上的重要性，該概念之精神集中體現(xiàn)在歐洲委員會的《社會政策議程》以及《阿姆斯特丹宣言》中，宣言宣稱公民可以獲得一個可以接受水平的經(jīng)濟安全和社會融入、生活在團結(jié)的社區(qū)并且被賦權(quán)去充分發(fā)展他們的潛能。

財稅福利（fiscal welfare）是英國學(xué)者蒂特馬斯提出的福利類型之一，在福利國家黃金時期，一般認(rèn)為財稅福利更有利于中產(chǎn)階級。后在20世紀(jì)70年代新自由主義思潮泛起之時，財稅福利作為壓縮福利國家的工具受到重視。著名新自由主義經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼（鑒于沒有辦法完全取消福利的現(xiàn)實狀況）提出利用稅收系統(tǒng)取代國家福利供給體系，以減少政府的巨大開支，并具體設(shè)計出負(fù)所得稅（negative tax）這一政策工具，經(jīng)過修正后在美國以EITC（Earned Income Tax Credit ）、在英國以WFTC（Working Family Tax Credit）政策項目得以施行。目前國內(nèi)學(xué)界討論比較多的資產(chǎn)建設(shè)也屬于此類財稅福利范疇。資產(chǎn)建設(shè)是由美國學(xué)者邁克爾·謝若登提出。資產(chǎn)建設(shè)理論認(rèn)為是否擁有資產(chǎn)是窮人跟富人之間一個很重要的差別，擁有資產(chǎn)會對人的行為產(chǎn)生許多積極的影響，如更具有未來取向、更多的人力資本投資、更積極的社會參與。因此，該理論認(rèn)為社會政策應(yīng)該更多地關(guān)注窮人的儲蓄、投資和資產(chǎn)積累，而不是像以前那樣集中在收入和消費上，并具體提出了一項名為“個人發(fā)展賬戶”的配額儲蓄賬戶議案。

社會發(fā)展范式由美國學(xué)者詹姆斯·梅志里和英國學(xué)者安東尼·哈爾歸納總結(jié)第三世界的實踐經(jīng)驗而來，該范式強調(diào)生計的發(fā)展，要求社會政策應(yīng)該從強調(diào)福利提供轉(zhuǎn)向生計維持，也就是強調(diào)社會政策與經(jīng)濟政策的有機融合，其學(xué)理基礎(chǔ)更多地來自于政治學(xué)或者說政治經(jīng)濟學(xué)的見解。社會發(fā)展目前已經(jīng)成為了一個傘形術(shù)語，包括主要的社會服務(wù)、土地改革、鄉(xiāng)村發(fā)展、人們的參與、人口規(guī)劃以及旨在改善貧困狀況和提高生活水平的國家戰(zhàn)略。該范式不僅直接影響了第三世界對于生計和發(fā)展的強調(diào)，還試圖在發(fā)達國家推動實現(xiàn)經(jīng)濟政策與社會目標(biāo)的融合。

社會質(zhì)量、財稅福利和社會發(fā)展的比較研究

本文借鑒Hall有關(guān)政策范式的界定，將從問題本質(zhì)的界定、理念框架、基本的政策工具等三個維度對三種范式進行比較。

（一）對問題本質(zhì)的界定

社會質(zhì)量范式承認(rèn)歐盟面臨社會經(jīng)濟或人口結(jié)構(gòu)的重大變遷，但認(rèn)為對歐盟社會政策影響最大的不是上述這些客觀因素，反而是政治上新自由主義意識形態(tài)的泛濫。新自由主義主張限制政府對市場的干預(yù)，認(rèn)為經(jīng)濟增長將自然而然地導(dǎo)致社會發(fā)展或者通過滴落效應(yīng)惠及下層。社會質(zhì)量范式對新自由主義的批判在于，新自由主義思潮的泛濫侵蝕了歐盟的社會模式，導(dǎo)致社會福利的最低標(biāo)準(zhǔn)，使得歐洲的福利國家越來越淪落為蒂特馬斯提出的婢女模型，在社會關(guān)系方面出現(xiàn)了社會排斥等斷裂現(xiàn)象，而這不符合歐洲“社會問題”遺產(chǎn)的傳統(tǒng)；同時認(rèn)為，新自由主義會導(dǎo)致非政府部門的過度經(jīng)濟化以及“從公民權(quán)撤退至私領(lǐng)域”的危險，而這會損傷人的社會性。社會質(zhì)量范式的本質(zhì)在于強調(diào)人的社會本性的面向，因此認(rèn)為社會政策除了矯正市場扭曲之類的工具性理由之外本身還具有內(nèi)在的價值，比如社會正義和社會團結(jié)等，因為說到底經(jīng)濟增長本身不是目的，目的是使所有人都能享有更好的生活水準(zhǔn)。該范式關(guān)注民眾的日常生活，認(rèn)為需要處理個人發(fā)展和社會發(fā)展之間的張力、生活世界和系統(tǒng)世界之間的張力。

與社會質(zhì)量范式強調(diào)人的社會性、試圖捍衛(wèi)社會政策內(nèi)在的倫理價值不同，財稅福利范式有時被稱為“私人的”或“私有化”政策，即是順應(yīng)新自由主義思潮的范式，主張將稅收系統(tǒng)作為福利的主干遞送體系（delivery system），來降低國家行政部門提供福利的非效率性。資產(chǎn)建設(shè)理論將問題的本質(zhì)進一步界定為福利國家常規(guī)的濟貧措施的無效性上，其無效性表現(xiàn)在兩方面：一是發(fā)放救濟金只能解決窮人短期消費的問題，窮人卻沒辦法靠救濟金擺脫貧困；二是發(fā)達國家的濟貧制度（如美國的AFDC）不是促進而是限制了窮人積累財富，因為一旦收入高于規(guī)定水平，福利接受者就會被取消受惠資格，這在事實上弱化了福利接受者參與勞動力市場的動機。因此，該理論批評既有的濟貧制度重視收入的分配，而忽視了財富創(chuàng)造的過程，提出要尋找福利救助和經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的出路。社會發(fā)展范式針對國際上廣泛出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展與社會匱乏的共存這一悖論，將問題界定為經(jīng)濟政策和社會政策之間的不均衡和不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的扭曲發(fā)展的結(jié)果。該范式認(rèn)為，在經(jīng)濟一體化與社會一體化脫節(jié)的現(xiàn)實情況下，生計問題重新成為經(jīng)濟政策與社會政策原本共同的出發(fā)點，從生計維持出發(fā)將問題的本質(zhì)具體界定為普通民眾應(yīng)對風(fēng)險的生計系統(tǒng)的脆弱性，即民眾不具有彈性的可持續(xù)性生計維持系統(tǒng)，表現(xiàn)在缺乏各種資本——財政資本、人力資本、物質(zhì)資本、自然資本、社會資本和政治資本——來應(yīng)對現(xiàn)代性語境下結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程所帶來的生計壓力。

（二）理念框架

社會質(zhì)量范式認(rèn)為經(jīng)濟成就是人類福祉的必要條件，而非充分條件，其分析框架借鑒了哈貝馬斯有關(guān)現(xiàn)代社會的系統(tǒng)和生活世界的觀點，其倫理和意識形態(tài)視角來自于鮑曼對私人滿足與否的擔(dān)憂取代公共物品的擔(dān)憂。在這一思想脈絡(luò)下，社會質(zhì)量范式將人視為社會性存在（social being），強調(diào)行動者之間在日常生活中進行的變動不居的互動和溝通，但這種互動和溝通不是系統(tǒng)與社區(qū)和群體整體之間的過程，其本體論是與個人主義和集體主義相對立的社會關(guān)系，認(rèn)為沒有社會關(guān)系將不會有個人的發(fā)展和福祉，強調(diào)人的自我實現(xiàn)源于其在大量的集體場景（諸如家庭、社區(qū)、公司、機構(gòu)）中與他人的互動，通過互動，形成社會正義和團結(jié)等政治/倫理之類的集體認(rèn)同，并在集體認(rèn)同背景下達成個人的自我實現(xiàn)，并認(rèn)為可以借由上述社會互動過程實現(xiàn)歐洲那種集體責(zé)任和個人責(zé)任之間的微妙平衡。

財稅福利中的資產(chǎn)建設(shè)理論借鑒了新古典經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)與社會學(xué)以及行為經(jīng)濟學(xué)的觀點，其理念框架有兩個：一是強調(diào)制度在儲蓄和資產(chǎn)積累方面的作用，認(rèn)為資本積累不完全是經(jīng)濟學(xué)家所謂的機會與偏好的選擇結(jié)果，制度實際上是個人與資本積累之間的過濾器，強調(diào)制度（有目的制定的政策、項目、產(chǎn)品和服務(wù)）安排的重要性，因為制度作為結(jié)構(gòu)性機制會形塑機會、限制結(jié)果；二是資產(chǎn)具有多種積極效應(yīng)，不僅僅是延遲消費有利投資，其中最重要的一些效用可能與兒童的發(fā)展有關(guān)，認(rèn)為資產(chǎn)有各種重要的社會、心理和經(jīng)濟效應(yīng)。資產(chǎn)建設(shè)理論不太強調(diào)人的社會性、社會團結(jié)等規(guī)范性因素，而具有更強的個人取向，強調(diào)資產(chǎn)對于長期動態(tài)過程中個人機會結(jié)構(gòu)的影響，該范式在資產(chǎn)和行為之間建立聯(lián)系，將資產(chǎn)作為激發(fā)個人行為的動機因素看待，認(rèn)為資產(chǎn)（的多樣化）會鼓勵人們的冒險精神?？梢哉f資產(chǎn)建設(shè)范式是順應(yīng)新自由主義思潮的一種行為矯正思路，是個人主義取向的，資產(chǎn)建設(shè)從增強個人生產(chǎn)效率的角度，幫助個人有效地利用市場，使得個人作為理性的經(jīng)濟參與者而起作用（雖然該理論同時也強調(diào)制度，與既有福利理念相比是進步的，但有將制度視為媒介變量的傾向）。

社會發(fā)展范式的學(xué)理基礎(chǔ)更多地來自于宏觀的政治學(xué)或者說政治經(jīng)濟學(xué)的見解，認(rèn)為經(jīng)濟的運行狀況深受政治的影響。該范式將國家（中央、地方），公民社會（非政府組織、社區(qū)、社會運動），民營商業(yè)部門（國內(nèi)的、跨國的、超國家的），國際發(fā)展機構(gòu)（多邊的、雙邊的、聯(lián)合國機構(gòu)、區(qū)域性組織）均視為行動者，并將協(xié)調(diào)責(zé)任賦予國家，強調(diào)國家在平衡經(jīng)濟政策和社會政策方面的作用，這一由國家主導(dǎo)的多方參與的社會行動被稱為受控制的多元化或者管制性多元化。該范式不是通過提供物品或服務(wù)，或者通過治療或改造等傳統(tǒng)方法和范式與個人打交道，而是聚焦于社區(qū)或社會，聚焦于更為廣泛的社會過程與結(jié)構(gòu)，并且在話語上實現(xiàn)回歸和超越，使得在既有話語體系中體現(xiàn)經(jīng)濟政策和社會政策兩分的、單純追求經(jīng)濟指標(biāo)增長的關(guān)鍵概念喪失了其原有的重量，開始強調(diào)生計、社區(qū)、社會行動等概念，強調(diào)跨部門的處理問題的方式，具有干預(yù)性質(zhì)、致力于進步、宏觀聚焦、全民性質(zhì)、社會政策與經(jīng)濟增長相融合、容納多種意識形態(tài)等特征。

（三）基本的政策工具

社會質(zhì)量范式認(rèn)為歐盟需要的不是沖突政治而是合意政治（consensus politics），注重民眾從政策客體變?yōu)閰⑴c政治的政策主體過程，而不僅僅是政策結(jié)果，希望通過溝通和對話（如公共論壇、公共倫理、溝通系統(tǒng)），實現(xiàn)需求、行動者和政策之間的良性互動。社會質(zhì)量范式認(rèn)為在當(dāng)前歐盟的政治體系中，最重要的利益表達渠道是游說（lobbying）和公民廣泛的政治參與。

作為財稅福利的當(dāng)代典型，資產(chǎn)建設(shè)理論要求以投資而不是負(fù)債作為福利理念，要求新的思維方式和政策執(zhí)行方式，將福利接受者培育成福利公民而不是福利顧客。該理論關(guān)注個人成長和自我實現(xiàn)，提出的代表性政策工具是制定公共政策，具體依靠就業(yè)安置（employment settings）和稅收系統(tǒng)（tax system），建設(shè)窮人的金融資產(chǎn)，在個人的生涯早期（比如出生時）設(shè)立資產(chǎn)賬戶/個人發(fā)展賬戶（Individual Development Accounts， IDAs），在鼓勵其父母向賬戶儲蓄的同時，由聯(lián)邦政府通過稅收制度、大量使用公共補貼來提供配額資金或補助金并進行管理。該理論將個人發(fā)展賬戶視為投資體系，主要將其應(yīng)用于教育、住房、自雇經(jīng)營和養(yǎng)老金領(lǐng)域。

社會發(fā)展范式將國家、市場與社區(qū)等行動主體卷進來，進行社會行動，用系統(tǒng)的、跨部門的處理問題的方式來解決社會問題，其目標(biāo)是增強人們維持生計的能力。所以政策設(shè)計要求：一是在國家層面創(chuàng)建組織安排，以在可持續(xù)的、以人為中心的綜合性框架中協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策和社會政策；二是采取宏觀政策以提升就業(yè)、增加工資和其他以人為中心的經(jīng)濟發(fā)展成果；三是社會項目具有生產(chǎn)性和投資性。具體措施包括設(shè)立社會基金、可持續(xù)性生計支持、能力參與、提供基本的社會服務(wù)（衛(wèi)生、教育、住房、社會保障）、建立問責(zé)機制，等等。

從上述比較可以看出，三種范式均是對全球化、新自由主義思潮導(dǎo)致的非福利（diswelfare）現(xiàn)象的回應(yīng)，但三者對非福利現(xiàn)象的本質(zhì)的界定卻非常不同，社會質(zhì)量范式更多地從歐洲社會模式遺產(chǎn)出發(fā)批判新自由主義思潮導(dǎo)致的福利最低標(biāo)準(zhǔn)對人的社會性的損害，財稅福利范式更多是順應(yīng)新自由主義思潮，強調(diào)福利國家的非效率及非效果性，強調(diào)個人發(fā)展、個人責(zé)任與個人自律，主張個人借助制度安排對未來生產(chǎn)率進行投資來擺脫貧困，而社會發(fā)展范式則懸置經(jīng)濟政策與社會政策的兩分觀點、主張回到兩者的原點——生計維持上。同時，如果我們提純?nèi)N范式的理念框架可以知道，三種范式的核心原則是非常不同的，財稅福利范式具有強烈的新自由主義、個人主義特征，社會發(fā)展范式具有很強的集體主義、國家主義取向，而社會質(zhì)量范式則居于兩者之間，強調(diào)互動和溝通的社會關(guān)系、社會性的一面。

對我國社會政策的意義

在中國，社會政策一直承擔(dān)著為經(jīng)濟政策保駕護航的創(chuàng)口貼功能，可以說社會政策自身作為一個系統(tǒng)，缺乏一以貫之的體系性和自我反身性，呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。但是，在現(xiàn)今的中國經(jīng)濟新常態(tài)下，作為社會政策根基的社會性逐漸凸顯、實體化，體現(xiàn)在社會治理這一綱領(lǐng)性框架中，這可能是社會政策前所未有的契機，可以生成為原則上自我指涉（self-reference）的穩(wěn)定系統(tǒng)，從而改寫經(jīng)濟發(fā)展-民生富裕之間單向的現(xiàn)代化邏輯，變成經(jīng)濟發(fā)展-民生富裕兩者互惠的雙向關(guān)系。因此，三種范式對于我國現(xiàn)階段社會政策的意義，可能不在于從三種范式中找到應(yīng)手的工具應(yīng)急性地應(yīng)用于我國社會政策的修修補補中，其意義很可能在于對我國社會政策原則的重新鍛造方面，如用社會質(zhì)量的概念充實和諧社會、用資產(chǎn)建設(shè)充實（兒童）貧困救濟、用生計維持的能力建設(shè)充實城鎮(zhèn)化進程等等。需要注意的是，中國社會政策原則的鍛造還涉及到對傳統(tǒng)民本思想與現(xiàn)代民主思想之間的辨析和討論。

（作者系中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)院社會學(xué)系講師；摘自《社會工作》2016年第3期）