城區(qū)拆遷中公共利益的界定與實現——以大連市東關街舊城區(qū)改造為例

王春陽

華北電力大學人文與社會科學學院

城區(qū)拆遷中公共利益的界定與實現——以大連市東關街舊城區(qū)改造為例

王春陽

華北電力大學人文與社會科學學院

21世紀是城市的世紀，城市化是體現一個國家現代化發(fā)展程度的重要標志。在城市化過程中，城市擴張和舊城改造加速了地方經濟的發(fā)展，提高了當地居民的生活水平，拆遷作為其中必然伴隨的環(huán)節(jié)，成為我國城市建設中需要解決的首要問題。在城區(qū)拆遷問題中，如何保證拆遷的公益性，如何兼顧公平和效率，如何實現拆遷中的程序正義，如何做好拆遷的補償救濟，種種矛盾的焦點和實質集中于如何合法合理地界定城拆中的公共利益。以城區(qū)拆遷為例，可以發(fā)現個人利益與公共利益存在種種矛盾，二者關系經常陷于水火，我從公共利益實現過程中的程序正義以及個人利益為公共利益作出犧牲時給予補償救濟這兩個角度表達一些我對公共利益的看法。

利益；公共利益；城區(qū)拆遷；公共利益界定

一、問題現狀

公共利益界定的模糊性或明確界定的缺失，導致現實拆遷實踐中拆遷人多以公共利益為由為其拆遷行為進行抗辯；同樣由于公共利益明確界定的缺失，也可能導致司法部門在處理城市拆遷糾紛個案時通過其充分的自由裁量權來縱容政府的制度性尋租行為，損害政府的公信力，無法在推進公共利益獲得全民共識這一方面獲得正當性與權威性；但也同樣由于公共利益明確界定的缺失，“釘子戶”也就有了正當的社會生存空間。“公共利益”如何界定成了一個亟待解決的法律議題和公共管理議題。城區(qū)拆遷中的經濟發(fā)展、道路建設、土地規(guī)劃等都涉及到公共利益的實現，近幾年在全國各地城拆中不斷出現拆遷人和被拆遷人的沖突問題，多次引發(fā)事故糾紛，拆遷舊城區(qū)是為了圈建新地，開發(fā)商業(yè)中心，帶動人流與消費，購物娛樂點的繁華帶動了地鐵路線、公交站點的設立。而在拉動GDP的同時，對于被拆遷人的利益會有一定程度的損害，比如居民的住房，比如商販租賃的店鋪，一個是住了幾十年的老房子，一個是賴以生存的經濟來源。一旦政府強制拆遷，都會引起被拆遷人的不滿，使他們遭受到身體和精神的雙重打擊。如何讓被拆遷人更好地理解公共利益對于國家、社會和個人的重大意義，讓公共利益與私人利益得到平衡與協調，從而使被拆遷人作出讓步，積極配合拆遷工作，并保證被拆遷人得到合理應得的補償與保障。種種問題都亟待解決，使得公共利益的實現具有合法性、合理性。

二、城區(qū)拆遷中的公共利益

（一）公共利益的界定

薩洛夫認為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被認為是“理性”政治智慧的最高準則，或是大多數選民的共識或目標；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產物大多數時候還體現為某種“私利的總和”。

哈蒙則從過程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個人與團體間的政治活動造成的不斷變動的結果”。從實務層面看，人們對公共利益的討論主要有兩種途徑：一是從實體出發(fā)，厘定公共利益的法律邊界；另一種是從程序出發(fā)，通過民主決策程序確定公共利益概念，但這兩種途徑都難以精確測量和界定公共利益。

（二）城拆中界定公共利益的原則

基于公共利益而進行的城市拆遷，其拆遷帶來的利潤分配必須與嚴格意義上的公共物品分配情形保持一致?；谏鲜隼斫猓鞘胁疬w中的公共利益可界定為“一定的城市區(qū)域范圍內不特定大多數社會成員生存與發(fā)展的根本福祉、并為確保城市拆遷進程和諧運轉所必需的整體利益”。

界定城拆中的公共利益要堅持以下原則：

第一，受益主體不確定性原則。公共利益不能排除社會大眾享用的機會，不能封閉于某個特定的“圈子”。受益主體具有不確定性，一個國家的每個社會成員都可能成為直接或間接的受益主體，這種間接的受益應當是客觀存在的，而不是地方官員隨意解釋的。如果只有特定的主體成為受益人，那么就不能稱得上是公共利益。

第二，公益明顯原則。公共利益具有明顯的公益性，體現在明顯地維護國家安全、增加就業(yè)；明顯地增加稅收、促進經濟發(fā)展；明顯地促進科教、改善環(huán)境；明顯地提高生活水平、改變城市面貌；明顯地有利于文物保護、增加公共福祉等方面。

第三，公益考量的全局性原則。根據現行法律規(guī)定，征收決定一般由縣市人民政府作出，而縣市人民政府對公共利益的判斷往往從地方的角度。但是，在一個地方屬于公共利益，在另一個地方未必屬于公共利益。

第四，公益的長期性原則。政府作出征收決定是對物權保護的突破，因此，政府征收屬于謹慎之舉，是否屬于公共利益應當經得起時間的考驗，對其判斷應當具有長遠性。對有限資源的利用應當考慮子孫后代，不能竭澤而漁。但長期性作為公共利益判斷的原則并不排除其具有的時效性，同樣一個項目，在此時為公共利益，在彼時就可能不是公共利益。

（三）城拆中公共利益的特征

城區(qū)拆遷中的公共利益具有以下特征：

第一，公共利益是一個隨歷史發(fā)展的動態(tài)名詞。在城市拆遷中，公共利益的內涵會在不同城市發(fā)展階段隨著經濟和價值觀念的轉變而不同。譬如，過去不承認私有財產神圣不可侵犯，在個人利益與集體利益發(fā)生沖突時，必須把集體利益放在首位，但隨著民本思想日益深入人心，個人利益也將在城市拆遷中受到重視，并最終得到承認。

第二，公共利益具有廣泛共享性。城市拆遷中的公共利益是社會公眾的或大多數人共享的拆遷利益，其社會共享性表現為城市拆遷公共利益涵蓋地域的廣泛性和受益對象的廣泛性。城市拆遷中的公共利益應該符合一定拆遷區(qū)域內不特定多數人利益的特征，也就是說“公共利益”實際上它是不指向任何特定的具體目標。

第三，公共利益具有可實現性。公共利益是直接的實質利益，即公共利益是現實存在的或者通過努力在一定時期內可以實現的既得利益，而不是虛無的或純精神領域的抽象利益，更不是不能落實為個人利益的國家利益或社會的集體利益。

第四，公共利益具有可還原性。城市拆遷中的公共利益最終可以還原為一定類型、一定公眾群體的私人利益。換言之，如果城市拆遷脫離了絕大部分公眾群體和社會主體，或跟任何人都不相關，該公共利益是不可能具有正當性的，不符合公共利益的可還原性內涵，當然也就不是公共利益。

三、案例分析與問題

（一） 大連東關街舊城區(qū)

東關街一帶租住老舊房子的外來人口，以西崗街為界，主要分布在東關和英山兩個社區(qū)。兩個社區(qū)總戶數過千，按每戶三口人計算，總計三千多人。在一片老街老巷是否該存留、長槍短炮爭相留影的懷舊聲中，這樣一種現實存在不應該被忽略，那就是：自二十年前開始至今，這片老街，老大連原住民漸次搬離，千余住戶絕大多數為外來務工人員，他們的來來往往，匯聚成一脈特殊的街巷氣象。

處于"鞍山路—英華街—宏濟街—繁榮街—長江路—西崗街合圍地塊"的東關街區(qū)域，建于上世紀20年代，主要是中國式二三層住宅，街巷狹窄，人口密集，建筑破舊不堪，房屋狹小密集，建筑面積45㎡以下房屋占總房屋數量80%，公共旱廁，公用自來水，無集中供暖；目前大量外來人口在此居住，環(huán)境臟亂差，汛期雨水倒灌，居住條件很差，冬季火災頻發(fā)，社會秩序較亂。個別樓還是危房。室內外電線裸露、電路老化，居民冬季主要使用煤爐和電取暖，存在嚴重的安全隱患。由于東關街區(qū)域地處市中心繁華商圈，毗鄰火車站和汽車站，其破舊現狀已嚴重影響市容環(huán)境和城市形象。

（二）東關街舊城區(qū)改造

2011年9月，經市國土資源和房屋局統(tǒng)一調整，將附近部分老舊住宅納入該區(qū)域改造規(guī)劃，東關街舊城區(qū)改造項目確定儲備用地面積為9.57萬㎡。該區(qū)域內現有待征收房屋2139戶，建筑面積91781.97㎡。其中住宅2018戶，建筑面積67552.49㎡，平均每戶建筑面積33.5㎡，不足45㎡1606戶，占住宅總戶數的80%，補助面積達28863㎡；非住宅121戶，建筑面積20770.98㎡。

2015年備受關注的東關街舊城改造工程進入實際操作階段。9月19日取得批復，9月30日開始登記。東關街舊城改造工程附近居民關心的大事兒，大連市委、市政府以及西崗區(qū)委、區(qū)政府都非常重視，今年9月19日正式取得了大連市國土資源和房屋局關于東關街舊城改造工程的批復，在前期準備的基礎上，于9月28日正式成立東關街舊城改造工程動遷指揮部，經過2天的培訓，于9月30日正式開始登記工作。

東關街舊城改造工程分六大區(qū)域，現有房屋2310戶，建筑面積112350平方米，一是新開路、鞍山路、市場街、長江路、日新街、無名街（唐御宮洗浴南側）合圍；二是繁榮街、英山街、市場街、華勝街、平和街、長江路合圍；三是長江路、西崗街、平和街、慶勝街合圍；四是長江街、英華街、宏濟街、生福街、慶勝街、西崗街合圍；五是西崗街、鞍山路、長江街合圍；六是宏濟街、同慶街、無名街（前城國際北側西起西崗街與宏濟街交叉口東南角、東至同慶街）合圍、同慶街10號。

（三）東關街房屋拆遷中對公共利益的界定

在對東關街舊城區(qū)房屋征收拆遷中對“公共利益”的判斷應同時兼顧以下三方面內容：

第一，內容的可操作性

由于公共利益具有極大的彈性，對其判斷是一項高度技術性且政策性極強的智力活動。在房屋征收、收回國有土地使用權和集體土地征收法律制度中，執(zhí)法者很難對其進行準確判斷，給政府官員和法官帶來極大的不便，因此，為了解決實際操作和法律適用的簡便性問題，對公共利益應當列舉一些項目作為大致范圍。列舉應當盡可能全面完整，依據國外成熟經驗結合我國具體情況，東關街舊城區(qū)征收拆遷中的公共利益應當包括：國防設施建設需要；國家重點扶持的能源、交通、水利等事業(yè)發(fā)展的需要；科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、市政公用等事業(yè)發(fā)展的需要；廉租住房、經濟適用住房等為改善低收入家庭居住條件實施的住房建設的需要；危舊房改造的需要；國家機關辦公用房建設的需要；學校、幼兒園、醫(yī)院、敬老院等公益及福利事業(yè)建設需要；國務院規(guī)定的其他公共利益的需要。

第二，排除解釋的隨意性

由于對“公共利益”的理解存在兜底性的、開放的內容，在實踐中難免存在擴大性和隨意性解釋，濫用征收、拆遷手段，進而損害被征收人利益。實踐中打著“公共利益”旗號，以土地儲備為手段，“倒賣土地”，牟取土地非法利益情況普遍存在。為此，對公共利益的限定和排除的規(guī)定是必要的。因此，在東關街舊城區(qū)改造中，法律在規(guī)定公共利益時應當明確規(guī)定排除條款。排除條款也應當采取列舉方式。比如，牟取土地非法利益即動機不正當；破壞環(huán)境；違反比例原則；明顯超出國家經濟發(fā)展狀況；修建臨時綠地；為非國計民生的企業(yè)的利益等應當被排除在公共利益征收范圍之外。

總之，作出房屋征收決定或拆遷許可之前應當考量是否屬于“公共利益”，對公共利益采取列舉、概括加排除，方能準確適用“公共利益”手段，準確適用《物權法》，以避免濫用征收權，即使確屬“公共利益”的征收，也應當給予充分補償。市場經濟國家，土地同樣成為市場交易的標的物，應當遵循市場經濟規(guī)律，按照交易時的市場價給予補償。實現《物權法》關于物權保護的目的。

四、城區(qū)拆遷中實現公共利益時需要的途徑

（一）公共利益與個人利益的整合：程序正義

在一個日漸強調法制的國家里，依法行政不僅要符合實體法的規(guī)定和精神，而且還應當使人感受到行政過程的公平性和合理性。作為抽象的概念，拆遷行為的實施，公共利益的實現，只有通過程序才可以在具體的公共政策中呈現出來，才可能得到真正的實現。城市拆遷中的程序正義簡單說就是建立一套公正嚴格的拆遷程序，包括拆遷的實施程序，補償方案的確定程序，被拆遷人的權利救濟程序等等，從而最大程度地保證拆遷行為的正當性和公正性。

我國城市拆遷程序上的種種問題大量存在，積極尋求合法且合理的拆遷程序設計迫在眉睫。程序不能可有可無。忽略程序、擱置或簡化程序最終都直接或間接導致征地拆遷目標扭曲或目標模糊。城市拆遷的政府職能部門應該成立由建筑、環(huán)保、公共管理、金融、財務、會計、審計等專業(yè)人士，以及拆遷人和被拆遷人所組成的聽證委員會，對城市拆遷是否具有社會公共利益目的舉行聽證，具體審議土地征用和城市拆遷的公共利益性質。同時，各級人大機構和新聞媒介對轄區(qū)內的城市拆遷項目行使監(jiān)督權，建立城市拆遷公共利益界定的組織保障，從根本上保障拆遷項目的公益性。

當前一種趨勢是：將拆遷分為公共利益的拆遷和商業(yè)利益的拆遷，分別設計不同的拆遷程序。前者強調政府主導，后者則交由市場調節(jié)。但無論在哪種拆遷中，政府如何扮演自己的角色、選擇怎樣的作為和不作為、以及提供的服務政府行為的范圍和界限，都要求政府更好的依程序、依法來謀求公共利益。我們更要意識到，無論哪種拆遷，其造成個體人利益的受損都是必然的，當這種公共利益侵犯個人利益的行為不可避免時，確保公共利益正當與合法的最后一個底線便是對這種侵犯的補償。

（二）公共利益與個人利益的整合：補償機制

有權利必有救濟，有損失必有賠償。城市拆遷行為雖然具有根源意義上的合法性，卻依然需要通過補償以維護個人與個人的平等自由，實現其補償合法性。政府基于公共利益征收私人財產，當個人的私有財產權被侵犯時，依然有權獲得補償和救濟。

在社會主義市場經濟體制下，堅持平等公平誠實信用等基本原則的拆遷補償也應該按照市場經濟的客觀規(guī)律進行。給予補償似乎沒有異議，問題的根本還在于給予多少補償，怎樣給予補償。基于公共利益的實現，拆遷補償作作為對個人合法利益受損后的一種救濟性機制應該堅持以下的基本原則：

首先，要堅持平等自愿原則，被拆遷人的自主選擇權、談判權要被保證，堅決抵制不經過被拆遷人的強制拆遷行為。其次，要堅持公正公開的原則，協商確定補償方式、補償金額等，公開搖號選定評估機構，讓各利益相關者以平等的身份參與討論，做到各方意見充分表達，比如有人提到建立由政府、利益受損代表和獨立專家代表三方主體參加的公共利益認定委員會制度。再次，補償應堅持實際損失補償的原則，按市場價格而不是通常的最低補償標準，將保障被拆遷人的居住條件以及保證被拆遷人的生活水平不比拆遷前低作為保底性標準。最后，在房屋拆遷過程中，土地使用權和房屋所有權的補償是關鍵，法規(guī)條文并沒有做出明確的規(guī)定，使得操作中隨意性很大，被拆遷人補償救濟的保障機制不足，因此加快與補償相關的法律法規(guī)制度建設依然是城市拆遷中迫不及待需要解決的工作之一。

在個人利益必然被侵犯的前提下，公正合理的補償維護了最基本的平等正義原則，因為“初始的自然狀態(tài)是平等的，一切權力和管轄權都是相互的，沒有人享有多于別人的權利”，所以個體利益的邊界是不侵犯他人的個體利益，所以當公共利益侵犯個體利益成為必然時，對受損的個體利益進行補償，是公共利益合法性的重中之重。

五、結語

隨著我國城市化和工業(yè)化進程不斷推進，城市基礎設施建設不斷完善，城市拆遷問題不可避免，公共利益與個人利益的沖突也會更加突出。我們是民主的國家，公共利益優(yōu)先于個人利益，這并不是必然的。

要想使公共利益的實現具有真正的民主性和合法性，出于真正公共利益的需要是其根源；以公民參與的方式界定是其實質；以正義的程序實現是其關鍵；損害給予公正賠償是其重點。我們應著重加強對“公共利益”內涵和外延的界定，以及賦予操作性的制度設計，鼓勵公民參與，同時加強法律建設，填補法律空白，規(guī)范行政行為，保證拆遷過程中的程序正義和事后的結果正義。

公共利益被理解為“具有公共精神的公民所渴望的東西”，當個體公民的利益不斷得到保護，當公共利益的實現和個人利益之間發(fā)生沖突的事件越來越少，便是一個國家和地區(qū)的經濟發(fā)展水平和政治文明程度不斷提高的表現。城區(qū)拆遷問題或許還只是政府處理公共利益與個人利益的一個方面，但是對于公共利益實現的根源、實質、關鍵、重點這四個合理合法點的堅持和維護，同樣是政府合法性的重要支持和來源所在。

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作者系華北電力大學人文與社會科學學院碩士研究生。