完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的路徑探析

任雪雪 石星

（新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

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完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的路徑探析

任雪雪 石星

（新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

摘要：責(zé)任政府是當(dāng)今世界各國(guó)行政改革的重要價(jià)值取向，也是我國(guó)政府創(chuàng)新的目標(biāo)選擇之一，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。目前在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)制作為一項(xiàng)“新制”，它還遠(yuǎn)沒(méi)有形成系統(tǒng)的制度支撐體系，更沒(méi)有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)，因此，行政問(wèn)責(zé)制重在制度建設(shè)，本文先簡(jiǎn)單介紹了行政問(wèn)責(zé)制的概念，然后針對(duì)目前我國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析了其原因，最后從人大制度改革和行政體制建設(shè)的角度提出完善行政問(wèn)責(zé)制度的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)制；問(wèn)題；路徑探析

一、行政問(wèn)責(zé)制概念界定

關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的概念，目前并無(wú)權(quán)威和統(tǒng)一的定義，但是要認(rèn)識(shí)行政問(wèn)責(zé)制，首先我們先得了解什么是問(wèn)責(zé)制，我國(guó)目前尚無(wú)一部關(guān)于問(wèn)責(zé)制的統(tǒng)一的法律法規(guī)，相關(guān)的中央文件也沒(méi)有對(duì)問(wèn)責(zé)制這一概念進(jìn)行界定。在學(xué)術(shù)界，近年來(lái)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制概念的理解可謂百家爭(zhēng)鳴，鄒健把行政問(wèn)責(zé)制看作是一系列辦法、條例等制度的總稱(chēng)；韓劍琴認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；還有學(xué)者將政府視為實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的積極主體，因此認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)制是一種自律機(jī)制。

結(jié)合以上觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)制是一種制度規(guī)范和制度安排，是特定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府及其行政人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、審查、質(zhì)問(wèn)，并對(duì)不履行或履行不當(dāng)?shù)恼捌湫姓藛T按照法定程序追究其政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任。

二、我國(guó)實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制度的現(xiàn)狀分析

行政問(wèn)責(zé)制度在西方國(guó)家起步較早，其理論主要是以人民主權(quán)理論和契約理論為基礎(chǔ)，將權(quán)責(zé)統(tǒng)一與責(zé)任政府理論融合而成，其主要目的是為了保證公共權(quán)力能夠更加合理合法地被利用，同時(shí)使公共服務(wù)更加優(yōu)化，這是現(xiàn)代國(guó)家民主政治大環(huán)境下的必然要求，所以，當(dāng)行政問(wèn)責(zé)制度在一個(gè)國(guó)家的政府行政中能夠真正貫徹，則這個(gè)國(guó)家的政府行政就體現(xiàn)了公平正義的價(jià)值訴求，同時(shí)也充分體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的責(zé)任感。

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)一直探求建立現(xiàn)代國(guó)家之路，其中有很重要的一條就是落實(shí)并實(shí)行了行政問(wèn)責(zé)制度，近年來(lái)，我國(guó)在行政問(wèn)責(zé)方面取得了一定的成績(jī)，如2003年“非典"中北京市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)引咎辭職與衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康被免職一例，就是強(qiáng)化行政監(jiān)督，提高公信力的行政問(wèn)責(zé)制度的實(shí)踐體現(xiàn)，不過(guò)，目前行政問(wèn)責(zé)的落實(shí)與完善遠(yuǎn)未達(dá)到社會(huì)主義法治建設(shè)的需要，在設(shè)計(jì)、機(jī)制、運(yùn)行等方面未達(dá)到預(yù)期，并且暴露了許多問(wèn)題，如問(wèn)責(zé)主體監(jiān)督乏力、問(wèn)責(zé)渠道狹窄、問(wèn)責(zé)善后草率、問(wèn)責(zé)流于形式等，完善行政問(wèn)責(zé)制度對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)與政治體制改革有著很大的影響，所以亟須找出問(wèn)題，加以解決，進(jìn)而完善行政問(wèn)責(zé)制度，推進(jìn)我國(guó)政治文明與行政民主化科學(xué)化。

三、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度存在問(wèn)題的原因

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的完善與發(fā)展受到政治體制、社會(huì)文化、制度設(shè)計(jì)等各方面因素制約，所以我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制存在諸多問(wèn)題的原因也是相當(dāng)復(fù)雜的，具體分析如下：

(一) 人民代表大會(huì)問(wèn)責(zé)能力較弱，作用虛置嚴(yán)重。

人民代表大會(huì)是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)，是由人民選舉產(chǎn)生并代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)，也是人民行使監(jiān)督權(quán)的重要工具, 但在實(shí)際情況中，人大的問(wèn)責(zé)作用被虛化了，并沒(méi)有發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)主體的作用。如據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)青年報(bào)》統(tǒng)計(jì)，2003年至2006年四年的73起問(wèn)責(zé)報(bào)道中，72起是由上級(jí)黨政部門(mén)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，1起是由黨委啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，無(wú)一件是由人大啟。人大目前所遭遇的最大困難就是在法律體系的實(shí)踐中無(wú)法擺脫牽制，尚存諸多顧慮，從而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)乏力,這就是人大在問(wèn)責(zé)中作用虛化的主要原因，也是人大在問(wèn)責(zé)中缺乏控制力甚至成為“旁觀者”的主要原因。

（二）行政問(wèn)責(zé)程序單一化、隨意化。

由于我國(guó)行政機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)上遵循“職責(zé)同構(gòu)”的原則，但同時(shí)我國(guó)金字塔式的過(guò)多的層級(jí)設(shè)計(jì)使得職權(quán)從上至下逐步分散、重疊，所以界限開(kāi)始模糊。下層在日常行政工作中既要聽(tīng)命于主管的政府機(jī)關(guān)，又要接受上級(jí)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，所以一旦發(fā)生問(wèn)責(zé)則會(huì)產(chǎn)生兩條問(wèn)責(zé)路徑，問(wèn)責(zé)的明確程度就會(huì)降低，從而使我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的完善受阻礙。

（三）官員責(zé)任意識(shí)缺失,道德自律意識(shí)弱化。

責(zé)任與權(quán)力向來(lái)都是相伴相生的，每一種權(quán)力的背后都承載著與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。然而有些領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中卻注重權(quán)而忽視責(zé)；注重對(duì)上負(fù)責(zé)而忽視對(duì)下負(fù)責(zé)，黨內(nèi)民主政治生活的形式化，使得官員內(nèi)在的自我約束力和自律意識(shí)逐漸淡化以致缺失，例如：2004年由于安徽阜陽(yáng)毒奶粉事件而廣受垢病的該市分管衛(wèi)生工作的副市長(zhǎng)居然厚顏無(wú)恥地公開(kāi)向媒體表示：“如果人民群眾還能信任我在這個(gè)崗位上，我不想引咎辭職，我還想繼續(xù)干下去由于官員的道德自律意識(shí)淡薄，這樣官員就很難有積極性主動(dòng)去承擔(dān)責(zé)任，從而官員問(wèn)責(zé)的真正目的也難以實(shí)現(xiàn)。

（四）公民問(wèn)責(zé)意識(shí)缺乏。

按照人民主權(quán)理論，人民是一切權(quán)利的所有者，公眾對(duì)政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為漠然視之，缺乏現(xiàn)代民主政治所需要的政治責(zé)任感，長(zhǎng)期以來(lái)形成的普遍服從心理，使我國(guó)公眾害怕對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)國(guó)家、集體利益受損缺乏關(guān)心。

（五）政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善。

只有準(zhǔn)確地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，才能知道政府與官員是否履行了責(zé)任，在多大程度上履行了責(zé)任，履行地好不好，從而更科學(xué)地問(wèn)責(zé)。但目前我們國(guó)家還沒(méi)建立起一套完善的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估過(guò)程人為操縱，評(píng)估程序可操作性不強(qiáng)，評(píng)估指標(biāo)模糊不清，評(píng)估方法單一落后，評(píng)估人才缺乏，制約了行政問(wèn)責(zé)制的有效推行。

四、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的對(duì)策

根據(jù)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度當(dāng)前面臨的問(wèn)題，本文認(rèn)為應(yīng)該從兩大路徑探究解決之法：一是人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)在問(wèn)責(zé)制度中的核心作用；二是進(jìn)行現(xiàn)行的行政體制改革，包括行政層級(jí)改革和行政職能改革。

（一）提高人大的實(shí)際地位，強(qiáng)化人大質(zhì)詢(xún)權(quán)，透明問(wèn)責(zé)過(guò)程。

人民代表是由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，所以人大代表是代表人民行使權(quán)力并維護(hù)人民利益的，有監(jiān)督政府行政的權(quán)力，但現(xiàn)在實(shí)際生活中，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢(xún)方面的權(quán)力地位并未得到充分的體現(xiàn), 所以，必須將人大及人大代表的地位調(diào)高到實(shí)際的法律高度上來(lái)，明細(xì)黨與人大的關(guān)系，制定相關(guān)法律對(duì)被質(zhì)詢(xún)問(wèn)責(zé)的行政機(jī)關(guān)加以約束，提高人大代表的直接問(wèn)責(zé)權(quán)力，同時(shí)，透明問(wèn)責(zé)過(guò)程，簡(jiǎn)化問(wèn)責(zé)程序，確保人大在行政問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)主體的地位名副其實(shí)。

（二）完善行政問(wèn)責(zé)程序，使之規(guī)范化。

正當(dāng)程序是任何一部健全的法律制度所必備的要素, 正是程序決定了嚴(yán)格的法治與態(tài)意的人治之間的本質(zhì)區(qū)別，是行政問(wèn)責(zé)制沿著法治的軌道循序漸進(jìn)、避免陷入人治誤區(qū)的有力保障。行政問(wèn)責(zé)程序的完善主要包括：設(shè)立各問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)受理機(jī)關(guān)，受理和統(tǒng)一管理投訴、檢舉和控告；規(guī)定受理期限、處理期限、復(fù)議期限；規(guī)定質(zhì)詢(xún)、彈勃、罷免等方面的程序要求；規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的回避制度、申辯制度；規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序以及立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等程序。

（三）重塑行政問(wèn)責(zé)文化，提高行政人員素質(zhì)。

社會(huì)中的每一個(gè)成員都是在一定的文化環(huán)境下成長(zhǎng)起來(lái)的，他們之間的相互行為和相互關(guān)系都不可能獨(dú)立于特定的文化環(huán)境而存在。文化憑借其強(qiáng)有力的滲透能力已將其觸角伸向了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，行政問(wèn)責(zé)制的核心就在于“問(wèn)責(zé)”，而問(wèn)責(zé)的真正落實(shí)則有賴(lài)于在全社會(huì)形成一種積極和良性的“問(wèn)責(zé)文化”的氛圍。行政問(wèn)責(zé)文化一旦被行政人員內(nèi)化為自己的價(jià)值觀念和政治信仰，就會(huì)對(duì)其行政行為的選擇產(chǎn)生深刻且持久的影響，從而把外在社會(huì)提倡的行政行為規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)樽约鹤杂X(jué)的行動(dòng)。

（四）加強(qiáng)信息公開(kāi), 促使公民參與問(wèn)責(zé)。

良好的治理有賴(lài)于公民的積極參與，因此，在建立健全行政問(wèn)責(zé)制度上，公民的參與問(wèn)責(zé)是必不可少的，為促使公民參與問(wèn)責(zé)，關(guān)鍵是構(gòu)建公民參與監(jiān)督的制度平臺(tái)，健全公民監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系，暢通公民監(jiān)督問(wèn)責(zé)渠道，加強(qiáng)政務(wù)信息公開(kāi)。在涉及公共利益的政策和決策上，應(yīng)舉行公開(kāi)聽(tīng)證和民意調(diào)查，重視公眾的聲音表達(dá)，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和洞察相當(dāng)社會(huì)群體的利益偏好，形成社會(huì)治理的合力，共同推動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的制度化、程序化和法治化。

（五）完善領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)制度。

績(jī)效考核和評(píng)估是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。只有運(yùn)用多層次、多角度、多渠道的評(píng)價(jià)方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和履行職責(zé)的情況做出準(zhǔn)確客觀的評(píng)價(jià)，才能為行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)，政府利用資源的效率、效果方面的問(wèn)題是績(jī)效問(wèn)題，而不同主體的利益分配等則是公平問(wèn)題。由于不同的利益主體對(duì)績(jī)效與公平偏好各不相同，因此，在績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)保持獨(dú)立性和相對(duì)合理性。

結(jié)論

行政問(wèn)責(zé)制度是依法治國(guó)、建設(shè)服務(wù)型政府的重要表現(xiàn)，是提高政府執(zhí)政能力和政府公信力的重要舉措，是建立廉潔高效政府的基礎(chǔ)，也是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要體現(xiàn)，本文在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及分析成因的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出了提高人大的實(shí)際地位，強(qiáng)化人大質(zhì)詢(xún)權(quán)，透明問(wèn)責(zé)過(guò)程、加強(qiáng)信息公開(kāi)，促使公民參與問(wèn)責(zé)等有針對(duì)性的完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策建議，為推進(jìn)我國(guó)行政管理改革與發(fā)展，提高政治文明程度，保障廣大人民的根本利益提供保障。最后，我相信，隨著我國(guó)社會(huì)不斷不展，公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，政治文明程度的不斷提高，行政問(wèn)責(zé)制會(huì)不斷完善,民主政府、責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)型政府在不久的將來(lái)必定實(shí)現(xiàn)。

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中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）01-0068-02