淺談PPP模式在我國公共基礎建設中的應用與發(fā)展

廉萌

【摘要】21世紀以來，我國經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的飛速發(fā)展，公眾對于國家基礎設施建設的需求也在不斷的增加。從而導致有限的財政資金投入與公共設施需求之間矛盾也在不斷的加深。PPP模式能夠?qū)⒄块T和私人企業(yè)緊密的聯(lián)系起來，共同為我國公共基礎設施建設作出貢獻。在一定程度上緩解了公共基礎建設存在的資金和其他問題。但是，我國的PPP模式在很多方面都不夠完善，最終導致了很多PPP項目的失敗。所以，建立健全的PPP運作系統(tǒng)對于我國的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。

【關鍵詞】PPP模式 公共基礎設施建設

一、PPP模式概述

（一）含義

PPP是英文“Public—Private—Partnership”的縮寫。是指政府部門通過與私人企業(yè)建立合作關系，以特許經(jīng)營權的方式將部分政府責任轉(zhuǎn)移給社會主體，為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務的行為。

PPP有廣義和狹義上的區(qū)別。廣義上的PPP模式含有多種運作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常見的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，“即建設-經(jīng)營 -移交”。是目前我國公共基礎建設中最常用的模式。而狹義的 PPP模式著重強調(diào)在公共基礎建設時的公私合作。我們今天討論的就是狹義的PPP模式。

（二）特點

伙伴關系。PPP的伙伴關系是PPP模式中最重要的特點，在PPP模式中，政府與私有企業(yè)目標一致，為達到最終目標分工合作，提高項目建設的效率。

利益共享。在PPP模式運營過程中，政府與私有企業(yè)達到利益共享的同時，也要控制私有企業(yè)的最高盈利。禁止在私有企業(yè)在執(zhí)行過程中獲取形成暴利。

風險共擔。在PPP模式運營中，政府和私有企業(yè)共同承擔風險。不過，在這個過程中，政府承擔了絕大多數(shù)的風險，力求為私有企業(yè)提供一個穩(wěn)定的環(huán)境。而非政府部門則負責提供項目建設過程中需要的服務和資金等。最終實現(xiàn)政府部門和非政府部門雙方的共贏。

二、PPP模式的發(fā)展背景

隨著全球經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人們對于公共基礎建設的需求也在日益增加。但是，建設這些公共基礎設施需要大量的資金，僅僅靠財政收入是不足夠的。所以世界各國就開始探討一種新的融資模式，以此來彌補財政上的不足。

早在幾百年前，歐洲的一些國家就授予“特許收費權”給一些“公路養(yǎng)護人”，以此達到公私合作共贏。到20世紀70年代，發(fā)達國家開辟了一種新的模式——BOT模式，即“建設，經(jīng)營，移交?！笔侵竾乙蕴卦S經(jīng)營權的方式授予私有企業(yè)建造某項公共基礎設施的權利，并且簽訂相關合同來規(guī)定非政府部門的經(jīng)營年限。非政府部門在經(jīng)營期間通過“向使用者收費”來獲得盈利。在規(guī)定年限到期之后，再將所建造的公共基礎設施的使用權移交給政府。到20世紀80年代末，出現(xiàn)了一場私有化的浪潮。美國的里根總統(tǒng)和英國的撒切爾夫人上臺之后，對公共基礎設施的建設實施了大規(guī)模的改革，主張由市場全權操作基礎設施的建設。但是，這樣一來，政府就是去了對該項目的掌控權，私有部門往往會為了利益而抬高市價，導致使用基礎設施的成本變高，難以保障其公益性。到20世紀90年代，英國率先提出了PFI模式，即在公共基礎設施建造期間，由國家財政付費，以此來吸引一些私人企業(yè)投資建設。這也是PPP模式正式開始形成階段。但是，這項模式仍然存在著很大的弊端，對于財政的消耗過大，導致政府難以承擔。后來政府逐漸改進PPP的運作模式，更加強調(diào)政府與私有企業(yè)的合作關系。政府不是將所有權利都交給市場，政府也加入PPP模式的管理之中，提高了PPP的效率。這樣的PPP模式現(xiàn)在被廣泛運用。

三、PPP模式的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）PPP模式在國外的發(fā)展

PPP模式興起于20世紀90年代初，最早在英國出現(xiàn)，并且被應用到交通運輸，公共服務等領域，得到了初步的發(fā)展。后來在歐洲、澳大利亞和美洲等國家進一步發(fā)展，得到廣泛應用并取得了顯著的效果。它的經(jīng)驗逐漸被其他各個國家借鑒和模仿，最終在世界各地都誕生出了有廣泛影響力的PPP模式項目。例如英國倫敦的地鐵、法蘭西的體育場和墨爾本的皇家兒童醫(yī)院等。

（二）PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展

PPP模式自1995年被引入中國。它在中國的發(fā)展大致可以概括為三個階段。

探索階段（1995年——2003年）。在這一時期，PPP模式作為一種新的融資方式被引入中國，這正好符合當時中國經(jīng)濟發(fā)展的需求。所以，從1995年開始，我國相繼開展了幾個重大的PPP項目。例如成都的自來水六廠、長沙電廠等。但是，由于PPP模式當時剛被引進，國外的一些PPP模式在中國并不能夠適用。這也導致了一些PPP項目的失敗，即便是有的項目成功了，也沒有起到示范性的作用。

嘗試階段（2004年——2013年）。鄧小平曾經(jīng)說過“黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”那么對于PPP模式在中國的發(fā)展也一樣。在這一階段，PPP模式的主導部門不再局限于一個計劃發(fā)展部門。而是不斷擴大其范圍，建設部門，交通部門以及地方政府在內(nèi)都可以參與PPP模式的建設。無論是“黑貓白貓，只要能夠抓住老鼠的都是好貓”。

規(guī)范階段（2014年至今）。2014年3月份，財政部副部長王保安就PPP推廣模式的原因和方式發(fā)表了講話。提出要從立法方面，組織方面和項目試點方面進行PPP模式的推廣。2014年5月份，正式成立了PPP領導小組。在立法方面也有了很大的發(fā)展，2014年11月份《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的征求意見稿就已擬定完成。至此，PPP模式的制度化規(guī)范化建設正式提上議程。

（三）PPP模式的現(xiàn)狀

10月13日，包括財政部、工信部、環(huán)保部在內(nèi)的20個部委發(fā)布了《關于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》。這一通知確定了第三批PPP示范項目。項目一共包含516個項目，計劃投入的總金額有1.17萬億元，相比第二批示范項目環(huán)比增長77%左右。根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，本次PPP項目投資金額在100億以上的有22個，累計涉及的金額達到4863.87億元，占總投資額的41.54% 這一次PPP示范項目規(guī)模如此之大，在一定的程度上說明PPP模式在我國已得到認可。

四、PPP模式在我國的應用范圍

目前，我國還沒有制定專門針對于PPP模式的法律，由于我國在法律方面的缺失，導致PPP模式在應用范圍方面還沒有國家層面的規(guī)定。但是，我們國家專門成立了PPP研究小組。針對PPP模式的性質(zhì)、適用范圍和可能存在的各種問題進行研究。經(jīng)過長期研究所得，PPP適用的范圍有自然資源的開發(fā)、公共基礎設施建設和公用事業(yè)項目。

第一類項目是自然資源的開采，因為自然資源的需求量比較大，例如煤炭、石油等，這些資源一旦被開采出來，就能夠在很短的時間內(nèi)售出，然后被應用到生活的各個方面。

第二類是一些通信項目，例如電線，電纜等。這些項目相較于其他的項目有一個明顯的優(yōu)勢，就是它多半是高科技項目。且需求量高，利潤大。這就導致其競爭力比較大。所以在實施這類項目時要著重注意一些新技術的產(chǎn)生和后來出現(xiàn)的競爭者。

第三類項目是一些廠房建設類項目，例如水廠、電廠、垃圾處理廠等。這一類項目的優(yōu)勢在于一般由政府承購，在采用PPP模式進行建造時，承擔該項目的公司只需要和當?shù)卣M行打交道和洽談業(yè)務。但是同時，該公司需要確保政府有能力支付運營時產(chǎn)生的成本和利息，并且通過和政府的協(xié)商，制定嚴格的支付和保障機制。

第四類是隧道、公路等，這一類項目的投資和施工難度相對較大，而且，短期內(nèi)很難收回成本。但是，這一類項目可以通過建立收費站來進行收費，雖然收費不高，但是從長遠來看，還是非?？捎^。

第五類是鐵路和地鐵，這類項目在修建時投資額大，技術難度較高，且在運行階段的收費普遍偏低，這就導致它在作為PPP模式實施的時候存在的風險很大，資金的回收也比較困難。

第六類是港口和機場等大型的項目。這一類項目相較于鐵路來說，規(guī)模更大，技術要求更高，所以，它在實施時面臨著和鐵路項目相同的問題，同時，這一類項目還受到國際政治形勢的影響。不確定性太大且控制起來也相對的較為困難。

第七類是與國家安危相關或者是比較敏感的項目。例如我國的國防安全建設或者是核電站等危險的項目。這些項目不適合采用PPP模式建設，而是需要政府來進行全權操作。

五、PPP模式存在的優(yōu)缺點

（一）PPP模式的優(yōu)點

（1）PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。PPP模式實際上是一種新的融資模式，它的實施引進了多種資金來源。在實施PPP模式以前，政府是建造基礎設施的主力，這耗費了政府很多的財政資金。隨著我國人們對于基礎建設的需求不斷增加，一味由政府承擔只會導致政府財政入不敷出。而PPP模式恰好解決了這一方面的問題。政府的職能由建造者轉(zhuǎn)為監(jiān)督管理者，減輕了財政負擔。

（2）PPP模式將項目建設過程中的風險進行合理的分配。在BOT模式中，政府將項目建設完全交給私有部門，這導致在建設過程中的風險沒有辦法被分擔。而，在PPP模式，項目開始的初期，政府部門就有參與。同時承擔了大量的風險，給私有部門提供了一個相對穩(wěn)定的環(huán)境。

（3）通過PPP模式，政府能夠取長補短。政府在項目建設的各個方面都存在著不足之處，通過PPP模式同私有企業(yè)建立合作關系之后，政府部門可以取長補短。和私有部門形成長期的合作關系，以最合理有效的成本為民眾提供公共設施。

（二）PPP模式存在的缺陷

（1）存在“剃頭挑子一頭熱的行為”。相較于政府部門表現(xiàn)出來的過分熱情，非政府部門表現(xiàn)的比較冷靜。截止目前為止，在各政府推出的項目中只有大概百分之十與社會資本達成初步的意愿。民營資本進入難和不敢進。

“進入難”表現(xiàn)為：一是地方政府在“穩(wěn)增長”的壓力下，優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設施和公共服務項目。一般來說這些項目的融資需求大多都在幾十億到上百億之間，而民營企業(yè)一般都不具備這么強大的融資能力，最終導致被拒之門外。二是現(xiàn)在的PPP合作中，不少地方政府還停留在傳統(tǒng)的思想中，認為在PPP模式中，政府出于主導地位，是政府“批準”給社會資本方做PPP項目，而不是雙方之間平等的合作。這樣老舊的觀念在一定的程度上束縛了社會資本的手腳。

不敢進”主要表現(xiàn)為：首先，PPP項目多是公益性質(zhì)，投資收益率偏低。本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報空間，國有企業(yè)因融資成本較低，比民營企業(yè)對低回報率承受力更強，有些項目的回報率甚至低至5%，民營企業(yè)根本不敢進入。與此同時，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，投資收益對民營企業(yè)不具備吸引力。

（2）PPP模式項目運作不規(guī)范。運作PPP模式時透明度不夠，沒有做到信息公開透明，很多項目也沒有競標就決定讓哪個企業(yè)去操作。負責PPP模式的公務人員經(jīng)常會發(fā)生調(diào)動，職位不穩(wěn)定，專業(yè)知識和重視度不夠。

（3）監(jiān)管不到位，法律制度存在缺陷。截止到到目前為止，我國在PPP模式的建設和管理上還沒有專門的法律文件進行約束，只有部分的地方政府出臺了一些相關的文件和制度。這就導致在實施PPP模式相關項目的過程中，沒有足夠的法律法規(guī)進行監(jiān)管。

六、PPP的改進措施

（一）建立健全的法律法規(guī)制度

PPP模式作為一種有效的投融資方式，需要有一套完整的法律法規(guī)體系對它的運作過程進行監(jiān)督，以確保PPP項目能夠更好的開展。而針對于PPP模式的完整法律體系對于PPP的有效實施有著至關重要的作用。所以，為了更好的實施PPP模式，我國應該建立完整的關于PPP模式運作的法律體系，從法律上進行約束。

（二）對政府部門的職責進行明確的規(guī)定

在PPP模式的實施過程中，對政府各個部門的職責進行明確的規(guī)定，哪個部門負責哪一塊都要進行明確的規(guī)定，并且進行系統(tǒng)的培訓，防止運作過程中出現(xiàn)不專業(yè)的情況。并且要明確制定獎懲措施，對政府部門的不規(guī)范行為進行懲罰，并且嚴格執(zhí)行。

（三）規(guī)范PPP模式的運作

在PPP模式的運行中，要做到信息的公開公正。增大PPP模式的信息公開程度，做到公平公正的進行競爭。同時重視在PPP模式的運作過程，參與項目的工作人員都具有專業(yè)的知識。以此，來規(guī)范PPP模式的運作程序。

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