波爾特 方長平

摘要：北約作為目前世界上最強(qiáng)大的軍事同盟和集體防務(wù)組織，其反恐戰(zhàn)略值得關(guān)注。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，世界安全形勢發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)意義上的軍事威脅相對減弱，而恐怖主義等非傳統(tǒng)威脅正不斷增強(qiáng)。北約的整體戰(zhàn)略也就此作出了相應(yīng)的調(diào)整，對恐怖主義問題的關(guān)注在其戰(zhàn)略中的地位逐步上升。尤其是“9·11”事件后，反擊恐怖主義在一定程度上成為了北約議事日程中最緊迫的議題。這一變化反映在北約不斷修訂的戰(zhàn)略文件中，也體現(xiàn)在北約的政策實(shí)踐中。在某種意義上甚至可以說，對恐怖主義的反擊重塑了北約。

關(guān)鍵詞：北約反恐戰(zhàn)略安全戰(zhàn)略

一、北約反恐戰(zhàn)略的演變

1.冷戰(zhàn)時(shí)期的北約反恐戰(zhàn)略（1949-1990）

北約成立于冷戰(zhàn)初期，其當(dāng)時(shí)的主要宗旨是將西歐各國與美國結(jié)成一個(gè)緊密的軍事同盟，以共同防范德國軍國主義的復(fù)活和蘇聯(lián)勢力在東歐形成的威脅，因而北約在冷戰(zhàn)時(shí)期主要的戰(zhàn)略關(guān)切即為如何防范蘇聯(lián)及其衛(wèi)星國隨時(shí)可能發(fā)動(dòng)的對西歐地區(qū)的大規(guī)模武裝入侵。冷戰(zhàn)時(shí)期，北約先后出臺(tái)了四個(gè)指導(dǎo)性戰(zhàn)略文件，以此引領(lǐng)北約的整體防務(wù)戰(zhàn)略。就總體而言，這些戰(zhàn)略文件雖然存在些許差別，但其基本的指導(dǎo)思想都是準(zhǔn)備要與蘇聯(lián)集團(tuán)進(jìn)行一場大規(guī)模的全面戰(zhàn)爭。而且由于北約對其部署在中歐的地面防御力量缺乏足夠的信心，核武器將成為平衡蘇聯(lián)地面軍力優(yōu)勢的主要依靠。從防御的范圍看，北約雖然也設(shè)想過它可能與蘇聯(lián)集團(tuán)在中東或遠(yuǎn)東之類的地區(qū)交戰(zhàn)，但其目光主要聚焦于西歐大陸。包括反恐在內(nèi)的其他類型的軍事活動(dòng)當(dāng)時(shí)并不是北約關(guān)注的重點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)西歐各國的國內(nèi)曾出現(xiàn)過某些恐怖主義活動(dòng)，其中引人注目的是持民族分離主義和政治激進(jìn)主義立場的準(zhǔn)軍事組織和黨派，如西班牙的埃塔（BasqueHomeland and Freedom，簡稱ETA），愛爾蘭共和軍（Irish Republic Army，簡稱IRA），意大利的紅色旅（Red Brigades），聯(lián)邦德國的紅軍派（the Red Army Faction，簡稱RAF）等恐怖主義。長期以來，人們一般認(rèn)為這些活動(dòng)并未在北約層面上引起太多的關(guān)注，其影響主要限于各國內(nèi)部，對其進(jìn)行的打擊也主要以各國政府為主。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束之后，隨著某些當(dāng)事人特別是前高官在新聞媒體上的公開承認(rèn)，一些國家議會(huì)各種調(diào)查的展開及調(diào)查結(jié)果的公布，新聞?dòng)浾吆蜌v史學(xué)家對相關(guān)調(diào)查和研究的介入，一個(gè)出人意料的真相始而得以披露：為對抗共產(chǎn)主義的擴(kuò)張，北約在美國主導(dǎo)下實(shí)施了“緊張戰(zhàn)略”（strategy of tension）。得益于中情局的資助支持，西歐各國紛紛建立秘密組織，后者采用非常手段在作為冷戰(zhàn)前沿的西歐社會(huì)制造緊張氣氛，將反對恐怖主義的矛頭集中對準(zhǔn)左翼政治力量的恐怖活動(dòng)，將極右秘密組織犯下的恐怖主義罪行嫁禍于對方，或間接慫恿極左勢力的恐怖活動(dòng)，目的在于損毀左翼力量的政治威信，防止它們的崛起。盡管在北約與冷戰(zhàn)時(shí)期西歐恐怖主義活動(dòng)之間的確切關(guān)系問題上，人們?nèi)云诖鼮橹苯拥牡谝皇謾n案證據(jù)的出現(xiàn)，但已有的材料表明，不能排除北約與恐怖主義等非法活動(dòng)之間的復(fù)雜關(guān)聯(lián)。這從一個(gè)側(cè)面有力地說明，恐怖主義和反擊恐怖主義本身，都具有頗強(qiáng)的政策工具性。

隨著20世紀(jì)80年代末90年代初蘇東劇變的發(fā)生，長期以來一貫與北約對峙的華約集團(tuán)徹底解散，即便是蘇聯(lián)本身也瀕臨解體。北約一向奉行的以蘇聯(lián)和華約為主要假想敵的軍事戰(zhàn)略出現(xiàn)動(dòng)搖。伴隨著蘇聯(lián)東歐各國國內(nèi)局勢的進(jìn)一步發(fā)展，北約領(lǐng)導(dǎo)層逐步感覺到整個(gè)歐洲乃至世界的戰(zhàn)略形勢都在發(fā)生根本性的變化，繼續(xù)維持原有的戰(zhàn)略已顯得不合時(shí)宜。

2.冷戰(zhàn)結(jié)束初期的北約反恐戰(zhàn)略（1990-2001年）

在1990年7月舉行的倫敦峰會(huì)上，北約各國領(lǐng)導(dǎo)人一致認(rèn)為有必要對該組織的基本戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行重大調(diào)整。北約于1991年11月出臺(tái)新的戰(zhàn)略指導(dǎo)文件。在對戰(zhàn)略環(huán)境的整體判斷上，其認(rèn)為隨著蘇聯(lián)集團(tuán)的崩潰和華沙條約組織的解散，來自東歐的威脅已逐步消失。且由于自由主義意識(shí)形態(tài)和市場經(jīng)濟(jì)體制的漸次擴(kuò)張，鐵幕兩側(cè)政治上的長期分裂已逐步消弭，因而從根本上動(dòng)搖了雙方進(jìn)行軍事對抗的基礎(chǔ)。由于歐共體的發(fā)展和東西歐就一系列軍控條約所取得的成功，鐵幕兩側(cè)軍事對抗的水平也得到一定程度的下降。更為關(guān)鍵的是，由于蘇聯(lián)軍隊(duì)逐步從東歐各國撤離，北約一直擔(dān)心可能會(huì)發(fā)生的對西歐的入侵已不太可能，今后或許將面臨的安全威脅是不確定的。當(dāng)然，由于前蘇聯(lián)地區(qū)仍然擁有龐大的核武器和常規(guī)武器儲(chǔ)備，因此它還會(huì)對歐洲和北約的安全產(chǎn)生巨大的影響。而中東歐地區(qū)的種族沖突和領(lǐng)土爭端會(huì)逐步成為對北約成員國安全的巨大威脅，尤其是在這種沖突會(huì)導(dǎo)致外部大國的卷入之際。北約同時(shí)也關(guān)注其南側(cè)的西亞北非地區(qū)，1990年發(fā)生的海灣戰(zhàn)爭凸顯了該地區(qū)的價(jià)值。除此以外，北約開始關(guān)注大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散和恐怖主義活動(dòng)的威脅。但由于此時(shí)歐洲乃至世界局勢的變化還在發(fā)生過程中，最終的結(jié)果尚不十分清晰，所以北約此次所進(jìn)行的戰(zhàn)略調(diào)整相對而言還較為模糊，沒有就未來的任務(wù)和威脅作出非常明確的界定。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，歐洲局勢的演化愈顯清晰。大多數(shù)東歐國家都進(jìn)行了大規(guī)模的民主化和市場經(jīng)濟(jì)改革，且與北約組織之間的關(guān)系也日益密切。早在1994年峰會(huì)上，北約即決定要制訂“和平伙伴計(jì)劃”，強(qiáng)化與中東歐國家的關(guān)系，以準(zhǔn)備進(jìn)行下一輪擴(kuò)張。當(dāng)時(shí)一方面是俄羅斯陷入長期的經(jīng)濟(jì)衰退和政治動(dòng)蕩，其軍事力量因缺乏經(jīng)費(fèi)和人員流失而大幅削弱。對北約來說，來自東方的威脅越來越小。另一方面，由于一直以來被壓制的各種錯(cuò)綜復(fù)雜的民族矛盾突然公開化、尖銳化，很多中東歐國家都陷入此起彼伏的民族和宗教沖突中。特別是前南斯拉夫地區(qū)爆發(fā)的一系列內(nèi)戰(zhàn)對該地區(qū)的安全產(chǎn)生了頗為消極的影響。北約也介入了波黑內(nèi)戰(zhàn)和科索沃沖突之中。它在前南斯拉夫地區(qū)執(zhí)行任務(wù)需要地理上鄰近的中東歐國家予以必要的支持，加之轉(zhuǎn)軌中的上述各國早已紛紛提出申請加入該組織的有利態(tài)勢，促使其最終明確了東擴(kuò)的戰(zhàn)略思路。

在1999年4月的北約華盛頓峰會(huì)上，各國領(lǐng)導(dǎo)人一致通過了新的北約戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略肯定了北約在冷戰(zhàn)期間為維護(hù)歐洲和平所做出的貢獻(xiàn)并明確認(rèn)為，冷戰(zhàn)時(shí)期的威脅已經(jīng)消失，取而代之的是一種新的更不確定的威脅。北約強(qiáng)調(diào)會(huì)更加關(guān)注來自巴爾干地區(qū)的不穩(wěn)定因素。事實(shí)上，此時(shí)北約已不僅高度介入波斯尼亞危機(jī)，且正在科索沃戰(zhàn)爭中對南聯(lián)盟發(fā)動(dòng)大規(guī)?？找u。這說明對北約而言，當(dāng)時(shí)最嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)威脅是中東歐地區(qū)的政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)衰退，而它對該地區(qū)的介入程度也逐步加深。此時(shí)，恐怖主義問題受到了關(guān)注，但尚未成為北約行動(dòng)的重點(diǎn)。此后在前南斯拉夫地區(qū)的維和行動(dòng)還不屬于嚴(yán)格意義上的反恐行動(dòng)，但其特點(diǎn)與反恐和反叛亂行動(dòng)相類似。總的看來，1991年和1999年的北約戰(zhàn)略文件還相對模糊，對未來的威脅尤其是恐怖主義威脅缺乏明確的認(rèn)識(shí)且未予強(qiáng)調(diào)。

3.“9·11”事件以來的北約反恐戰(zhàn)略（2001至今）

2001年爆發(fā)的“9·11”事件對后冷戰(zhàn)時(shí)代的北約產(chǎn)生了最重大的影響?；仡櫾撌录蟊奔s的發(fā)展軌跡，可以說它促使北約在恐怖主義問題上的態(tài)度出現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。在“9·11”事件發(fā)生的次日，即2001年9月12日，北約即作出決定，履行《北大西洋公約》第五條有關(guān)該組織集體自衛(wèi)的承諾，明確地顯示了其他成員國與美國團(tuán)結(jié)一致，堅(jiān)決以軍事手段打擊恐怖主義的立場?？缇筹w行的聯(lián)盟機(jī)制隨即啟動(dòng)。傳統(tǒng)上北約關(guān)注的重點(diǎn)一直是其歐洲成員國的安全問題，美國更多地被作為安全的提供者而不是消費(fèi)者看待，然而此次恐怖襲擊針對的卻是北約組織內(nèi)部同時(shí)也是全世界軍事實(shí)力最為強(qiáng)大的美國。北約成立的初衷本是想依靠美國的力量來保衛(wèi)歐洲，結(jié)果《北大西洋公約》的第五條首次被付諸實(shí)施卻是用以支持美國，這可以說是出人意料的事態(tài)。而將來自非國家行為體的攻擊視為符合《華盛頓條約》規(guī)定的“武裝攻擊”，可對之實(shí)行集體自衛(wèi)，更是超越了對傳統(tǒng)“軍事入侵”作出正當(dāng)反應(yīng)的理解。

事實(shí)上，對于是否要支持美國的行動(dòng)，北約內(nèi)部也進(jìn)行了一段時(shí)間的討論。主要難點(diǎn)首先在于要有足夠的證據(jù)證明這次襲擊是源于國外，其次在于是否要將這次針對美國的恐怖襲擊界定為需要北約成員國一致作出反應(yīng)的事件。歷史上英國曾遭受過愛爾蘭共和軍的襲擊，聯(lián)邦德國和意大利曾遭遇極左與極右恐怖分子的攻擊，但北約從未對此類針對某個(gè)成員國的恐怖襲擊作出集體反應(yīng)。經(jīng)過一個(gè)多月的討論，基于美國政府所提供的大量證據(jù)，北約各成員國最終于10月2日正式?jīng)Q定啟動(dòng)《北大西洋公約》第5條，要求各方盡力向美國提供援助。10月4日，北約時(shí)任秘書長羅伯遜在一份聲明中提出了北約支援美國的八項(xiàng)措施。

（1）加強(qiáng)包括國與國之間及北約相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)于恐怖主義威脅和反恐行動(dòng)方面的情報(bào)交流與合作。

（2）對因支持反恐行動(dòng)而已經(jīng)或可能遭受更大恐怖主義威脅的盟國或其他國家，應(yīng)根據(jù)自己的能力酌情向其提供單獨(dú)或共同的援助。

（3）采取必要措施，提高美國及其他盟國境內(nèi)設(shè)施的安全度。

（4）充實(shí)北約責(zé)任區(qū)內(nèi)所需的用于直接支持反恐行動(dòng)的同盟國資產(chǎn)。

（5）按照必要的空中交通安排及國家程序，向美國和其他盟國執(zhí)行反恐行動(dòng)的軍用飛機(jī)提供全面飛越許可。

（6）鑒于反恐行動(dòng)的需要，按照本國程序，向美國和其他盟國開放北約成員國領(lǐng)土內(nèi)的港口和機(jī)場，提供包括加油在內(nèi)的服務(wù)。

（7）為顯示存在并展現(xiàn)其決心，北約已準(zhǔn)備將其部分常設(shè)海軍部隊(duì)部署至東地中海地區(qū)。

（8）準(zhǔn)備部署部分北約空中預(yù)警部隊(duì)，以支持反恐行動(dòng)。

“9·11”事件爆發(fā)一年之后，北約軍事概念的變化開始顯現(xiàn)。北約布拉格峰會(huì)決定發(fā)展應(yīng)對恐怖主義的軍事能力，主要是提出組建北約反應(yīng)部隊(duì)（the NATOResponse Force）和防御核生化武器的倡議。此次峰會(huì)還決定實(shí)施打擊恐怖主義的伙伴行動(dòng)計(jì)劃，被列入該計(jì)劃的一些成員國參與了北約海上反恐行動(dòng)（operationActive Endeavour）中的地中海行動(dòng)。

盡管北約明確表現(xiàn)出積極支持美國的反恐行動(dòng)和發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭的姿態(tài)，但美國在這場戰(zhàn)爭中并沒有使該組織成為其反恐所依靠的核心力量，實(shí)際上，美國組建了更符合自己需要的聯(lián)盟。它對待北約的態(tài)度可總結(jié)為：不勞過問，需要的話，我們會(huì)聯(lián)系你們。由于長期以來美國與北約的歐洲成員國在軍費(fèi)支出上的巨大差距，后者很難對美國隨后在海外開展的軍事行動(dòng)給予太多實(shí)質(zhì)性的支持。北約歐洲成員國軍隊(duì)人數(shù)的總和要超過美國軍隊(duì)，但由于長期以來在國防經(jīng)費(fèi)開支方面顯著的差距，歐洲軍隊(duì)缺乏與美國軍隊(duì)同樣的全球信息搜集和打擊能力，戰(zhàn)略投送能力上的差距也顯而易見。尤其是美國隨后在阿富汗展開的作戰(zhàn)行動(dòng)地理上與歐洲相距遙遠(yuǎn)，其主要作戰(zhàn)方式亦以遠(yuǎn)距離空中打擊為主，這恰恰是歐洲國家軍隊(duì)所不擅長的。因此在阿富汗戰(zhàn)爭各階段的主要軍事行動(dòng)基本上由美國軍隊(duì)單獨(dú)完成，除英軍直接支援了其作戰(zhàn)行動(dòng)外，北約的其它成員國只是通過機(jī)載預(yù)警與控制系統(tǒng)（AWACS）為美軍的空中偵察和指揮提供了一定的幫助。此外，歐洲國家還在地中海部署了更多的海軍力量，以保衛(wèi)其海上運(yùn)輸通道。總之，北約對美國所主導(dǎo)的阿富汗戰(zhàn)爭主要作戰(zhàn)階段的參與是比較尷尬的。這首先是因?yàn)樗状螁?dòng)集體防御條款應(yīng)對的并非以往擔(dān)心的對其成員國領(lǐng)土的大規(guī)模入侵，而是一個(gè)先前未曾預(yù)料到的突發(fā)事件。此外，美歐軍事能力的巨大差距使得北約對美國作戰(zhàn)行動(dòng)的支援僅僅停留在一個(gè)十分有限的水平上。正是由于北約在阿富汗戰(zhàn)爭主要作戰(zhàn)階段的作用并不明顯，北約衰落的聲音頻頻出現(xiàn)。

然而隨著阿富汗戰(zhàn)爭主要作戰(zhàn)階段的結(jié)束，塔利班政權(quán)在阿富汗全國范圍內(nèi)被基本推翻之后，北約在阿富汗問題上所提供的援助對美國來說便變得愈加重要。小股精銳的特種部隊(duì)和大規(guī)模的空中打擊可能足以在正面戰(zhàn)場上擊敗對手，但卻無法承擔(dān)在阿富汗維持穩(wěn)定的長期任務(wù)。后者需要大規(guī)模的地面部隊(duì)，而以北約的名義派遣歐洲國家的軍隊(duì)可以減輕美國軍隊(duì)在人員上的壓力。2002年1月，聯(lián)合國通過了第1386號決議，支持在喀布爾地區(qū)成立一支國際安全援助部隊(duì)（theInternational Security Assistance Force，簡稱ISAF）。這支部隊(duì)本來由志愿參加阿富汗行動(dòng)的國家組成，但因這種方式不太適應(yīng)此后形勢的發(fā)展，北約于2003年8月接管了阿富汗國際安全援助部隊(duì)的指揮權(quán)。同年lO月，聯(lián)合國安理會(huì)決定將該部隊(duì)的權(quán)限擴(kuò)大到整個(gè)阿富汗境內(nèi)。北約的軍事行動(dòng)已大大超出其防區(qū)所轄，但由于西班牙和英國隨后也遭到恐怖襲擊，以北約的名義執(zhí)行這一任務(wù)就顯得更加名正言順。國際安全援助部隊(duì)主要由北約的其它盟國組成，美國只是有限參與，同時(shí)美國還單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)“持久自由”行動(dòng)，因而在阿富汗境內(nèi)便有了兩個(gè)平行的作戰(zhàn)行動(dòng)。

2003年3月，美國發(fā)動(dòng)了入侵伊拉克的戰(zhàn)爭。這場戰(zhàn)爭并沒有得到北約成員國的一致支持，因?yàn)樗c恐怖襲擊沒有十分密切的關(guān)系。美國將一些志愿參加戰(zhàn)爭的國家組建為聯(lián)盟，但北約未曾直接參與伊拉克戰(zhàn)爭。不過，在美國的勸說下，北約隨后仍然為伊拉克戰(zhàn)爭提供了人員訓(xùn)練方面的支持。北約還廣泛參與了國際上的一系列維和行動(dòng)。

隨著阿富汗戰(zhàn)爭逐步進(jìn)入以清剿殘敵為主的反叛亂階段，美國的軍事優(yōu)勢受到了非對稱作戰(zhàn)手段的限制，戰(zhàn)局也朝著愈益膠著的方向演變。阿富汗戰(zhàn)局已越來越類似于經(jīng)典的游擊戰(zhàn)場景。美國和北約發(fā)現(xiàn)其處于一種既不會(huì)被擊敗，但也很難徹底肅清對手，無法取勝的境地。自2005年起，原本相對平靜的阿富汗局勢變得日趨緊張，塔利班開始日益頻繁地攻擊平民和外國軍隊(duì)。路邊炸彈襲擊成為其最主要的手段。這種方式頗為野蠻，很難預(yù)防，襲擊者并沒有明確的軍事目的，只是希望造成盡可能大的人員傷亡，以此來降低敵方的士氣。北約軍隊(duì)、阿富汗政府軍和當(dāng)?shù)仄矫穸紓鰢?yán)重。

塔利班勢力增強(qiáng)的主要原因有：首先，其領(lǐng)導(dǎo)體系并未被摧毀，只是退到了巴基斯坦西部的山區(qū)，因而能夠持續(xù)地指揮塔利班的各項(xiàng)行動(dòng)；其次，塔利班可以躲在巴基斯坦西部的山區(qū)來保存實(shí)力，那里一直都生活著大批普什圖族居民，可為塔利班提供有效的庇護(hù)和補(bǔ)給，而美國和北約卻不能直接進(jìn)入該地區(qū)進(jìn)行清剿，這無異于放棄了進(jìn)攻對手巢穴的機(jī)會(huì)，而單純地等待敵方在時(shí)機(jī)有利之際發(fā)動(dòng)攻擊，進(jìn)攻戰(zhàn)演變?yōu)橐粓鰺o休止的防御戰(zhàn)；此外，由美國發(fā)動(dòng)的2003年伊拉克戰(zhàn)爭激化了穆斯林世界的反美情緒，為塔利班獲得更多支持提供了便利。

為打擊更加強(qiáng)大和活躍的塔利班，從2005年底起，國際安全援助部隊(duì)開始向阿富汗南部進(jìn)發(fā)，直接進(jìn)行消除塔利班殘余勢力的戰(zhàn)斗。美國軍隊(duì)對國際安全援助部隊(duì)的參與也開始增加，戰(zhàn)斗變得更為激烈，外國駐軍在阿富汗的人數(shù)開始迅速上升，從2002年初的一萬多人迅速上升到2007年的超過四萬人。且國際安全援助部隊(duì)于其中所占的比重不斷增大，最后成為了作戰(zhàn)的主力，美國軍隊(duì)也開始參與相關(guān)行動(dòng)。2006年，統(tǒng)一的指揮部在“持久自由行動(dòng)”和國際安全援助部隊(duì)之間建立，以協(xié)調(diào)雙方的行動(dòng)。隨著安全形勢的惡化，北約內(nèi)部關(guān)于行動(dòng)的分歧亦開始增多。

2009年上任的美國總統(tǒng)奧巴馬決定在阿富汗大規(guī)模增兵，以改善日益惡化的安全局勢。阿富汗外國駐軍的人數(shù)急劇上升至14萬人。從財(cái)政和戰(zhàn)略上說，規(guī)模如此龐大的駐軍是無法長期維持的。所謂“增兵”戰(zhàn)略就是以打擊塔利班勢力并強(qiáng)化阿富汗政府的能力為目的，從而為北約最終撤軍打下基礎(chǔ)。在增兵的同時(shí)，北約開始大力訓(xùn)練阿富汗政府軍，希望后者最終能夠承擔(dān)維持其國內(nèi)秩序的任務(wù)。因此自2010年起，北約便準(zhǔn)備將保障阿富汗安全的責(zé)任逐步移交給該國政府。為減輕戰(zhàn)略上的負(fù)擔(dān)，北約最終決定于2014年結(jié)束戰(zhàn)斗任務(wù)，從阿富汗撤軍，亦即ISAF的任務(wù)到2014年12月31日已正式宣告結(jié)束。且北約強(qiáng)調(diào)，這一轉(zhuǎn)移是“不可逆的”。

不過，目前北約也希望在2014年以后繼續(xù)為阿富汗政府提供包括訓(xùn)練、指導(dǎo)和支援在內(nèi)的安全服務(wù)，盡管主要作戰(zhàn)任務(wù)將移交給對方。在2010年的里斯本峰會(huì)上，北約和阿富汗公布了后2014年的雙邊關(guān)系框架。北約將在政治層面和實(shí)際層面上發(fā)展與阿富汗的關(guān)系。實(shí)際層面主要系對阿富汗軍隊(duì)進(jìn)行直接援助的項(xiàng)目，政治層面則指雙方在更廣泛的戰(zhàn)略層面上的合作。

2010年11月，北約發(fā)布了第6個(gè)戰(zhàn)略文件，這是迄今為止最新版本的北約戰(zhàn)略理念。在該文件中，北約繼續(xù)強(qiáng)調(diào)其作為價(jià)值觀共同體的政治意義，并在緊隨其后的安全環(huán)境判斷中著重指出了恐怖主義對“北約國家公民的安全以及國際穩(wěn)定與繁榮構(gòu)成了直接威脅。極端組織繼續(xù)向?qū)Ρ奔s具有重要戰(zhàn)略意義的地區(qū)蔓延，并同時(shí)在這些地區(qū)的內(nèi)部發(fā)展，而現(xiàn)代技術(shù)加大了這一威脅，也強(qiáng)化了恐怖襲擊可能產(chǎn)生的影響，尤其是如若恐怖分子獲得了核、化學(xué)、生物或放射性武器的情形下?！弊鳛閼?yīng)對措施，北約會(huì)廣泛地參與海外軍事行動(dòng)，特別是執(zhí)行維持穩(wěn)定、鎮(zhèn)壓叛亂和重建等任務(wù)，并增強(qiáng)對大規(guī)模殺傷性武器進(jìn)行防御的能力。該文件明確提到將訓(xùn)練和使用當(dāng)?shù)匚溲b以對抗恐怖主義，這顯然是針對阿富汗問題提出的。此外，鑒于反恐作戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)，北約還提出要格外加強(qiáng)和維護(hù)與所在國政府及民眾的盡可能良好的關(guān)系，更多依賴當(dāng)?shù)氐牧α繀f(xié)助反恐。這就需要北約在完成具體任務(wù)時(shí)不僅要加強(qiáng)軍事方面的投入，還要注重民事方面的投入，促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定，如此方能從根本上解決恐怖主義問題。

從更長遠(yuǎn)來看，隨著北約已于2014年12月30日結(jié)束了在阿富汗地區(qū)所承擔(dān)的主要作戰(zhàn)任務(wù)，今后更多的任務(wù)只能依靠阿富汗本國的政府予以完成了，因而北約的任務(wù)在今后也將更多地轉(zhuǎn)為向當(dāng)?shù)卣峁┲С侄侵苯娱_展主要的反恐行動(dòng)，其武裝力量亦會(huì)逐步撤出這一地區(qū)。

二、北約反恐的法理基礎(chǔ)和基本模式

1.北約反恐的法理基礎(chǔ)

在北約反恐的過程中，北約對于恐怖主義的認(rèn)定和具體的反恐策略存在著很大爭議。目前，在國際法上并沒有一個(gè)公認(rèn)的關(guān)于恐怖主義的權(quán)威定義，包括在各種國際條約和聯(lián)大決議中。雖然各個(gè)國家往往在各自的反恐法規(guī)中明確了其對恐怖主義的定義，但這些不同的定義并不具備國際法上的效力。形成一個(gè)國際公認(rèn)的恐怖主義定義的主要難度在于各國對這一問題的不同理解，特別是對何種行為可被界定為恐怖主義分歧明顯。許多帶有恐怖主義特征的行為往往被當(dāng)事人自身和其他一些國家視為正義的舉動(dòng)，尤其是眾多恐怖份子往往同時(shí)具有游擊戰(zhàn)士和抵抗侵略的特征。由于缺乏廣泛認(rèn)可的國際法定義，恐怖主義行為便無法受到國際刑事法院的管轄。在具體的反恐行動(dòng)中，各國根據(jù)自身的需要來定義恐怖主義。與北約組織有關(guān)聯(lián)的美國和歐盟都有各自的對恐怖主義行為的定義。

在反擊恐怖主義的策略問題上也存在界限模糊的問題。一般而言，國家對敵對行為的反擊往往采取戰(zhàn)爭方式。但恐怖主義組織通常并不是主權(quán)國家，同時(shí)也并不一定需要以軍事手段加以回應(yīng)，因此直接用戰(zhàn)爭的方式來反擊恐怖主義行為也存在一定的困難。特別是當(dāng)恐怖主義組織分散在許多國家，而且也很難證明其受到所在國家的庇護(hù)之時(shí)，以戰(zhàn)爭為手段打擊恐怖主義便面臨著法理上的難題。具體到北約的反恐實(shí)踐中，由于被認(rèn)定為策劃了“9·11”事件的基地組織并不是國際法上公認(rèn)的主權(quán)國家，因而用戰(zhàn)爭手段予以回?fù)粼趪H法上并沒有足夠的法理支持。但是更多地出于政治考慮，北約很快就宣布啟動(dòng)《華盛頓條約》第五條，以集體安全措施使美國的反恐戰(zhàn)爭合法化。美國也很快即對藏匿于阿富汗的基地組織和包庇基地組織的塔利班政權(quán)發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭。致使聯(lián)合國隨后出臺(tái)了1386號決議，嚴(yán)厲譴責(zé)“9·11”事件。并指出，策劃和包庇恐怖襲擊的組織應(yīng)受到懲罰，它賦予安理會(huì)可向阿富汗派出維和部隊(duì)的權(quán)利。這相當(dāng)于是對美國發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭予以了國際法理上的認(rèn)可。

2.北約反恐的基本模式

具體地說，反恐戰(zhàn)略通常包括兩種基本模式：刑事司法模式（criminal justicemodel，簡稱CJM）和戰(zhàn)爭模式（war model，簡稱WM）。刑事司法模式的核心是將恐怖主義行為視為類似于犯罪的舉動(dòng)，對其打擊主要采取類似警察執(zhí)法的方式，在整個(gè)過程中的關(guān)鍵是要遵守法律的規(guī)定。對西方國家而言，這顯然意味著要維護(hù)民主社會(huì)的基本準(zhǔn)則，不能為打擊恐怖主義而違反政治正確性。而反恐戰(zhàn)爭模式則視恐怖主義為對國家安全的威脅，主要采用軍事手段對其進(jìn)行打擊，而且往往為了達(dá)到根除恐怖主義的效果，忽視對民主原則的遵循。這兩種模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)：刑事司法模式維護(hù)了民主社會(huì)的基本價(jià)值，卻可能降低對恐怖主義的打擊效率，特別是當(dāng)很多恐怖分子并不顧及其所使用的手段時(shí)；而戰(zhàn)爭模式雖然可能快速、高效地鏟除恐怖分子，卻會(huì)危及民主社會(huì)賴以維持的基本政治原則，激化矛盾，從而導(dǎo)致恐怖主義勢力在鎮(zhèn)壓和削弱后死灰復(fù)燃。所以在實(shí)踐中，國家一般會(huì)綜合使用這兩種模式，根據(jù)具體情況隨機(jī)應(yīng)變，這又被稱為擴(kuò)展刑事司法模式（expanded crkrrfinaliusticemodel，簡稱ECJM）。

從北約內(nèi)部看，美國與其歐洲盟友之間對于恐怖主義危害的判定和如何開展反恐行動(dòng)存在一定的分歧。“9·11”事件前，美國所遭受的恐怖襲擊相對較少。該事件所具有的空前破壞力對美國造成了巨大的沖擊，它令美國將反對恐怖主義作為其維護(hù)國家安全的首要任務(wù)。以往美國的敵人主要是擁有龐大的軍隊(duì)和強(qiáng)大的工業(yè)實(shí)力的國家。而現(xiàn)今美國所面臨的卻是一個(gè)飄忽不定的恐怖主義網(wǎng)絡(luò)。這對美國而言確實(shí)是一種全新的威脅，因而美國把打擊恐怖主義列為其在21世紀(jì)頭十年的主要任務(wù)。20世紀(jì)90年代的總統(tǒng)指令PDD-39和PDD-62即已明確了美國的基本反恐戰(zhàn)略。其反恐政策的基本目標(biāo)包括：1.不與恐怖分子達(dá)成任何協(xié)議；2.將恐怖分子繩之以法；3.對支持恐怖主義的國家施壓，迫使其改變政策；4、強(qiáng)化與美國合作國家的反恐能力。而且由于受小布什內(nèi)閣所信奉的新保守主義思潮的影響，美國在打擊恐怖主義過程中采用了先發(fā)制人和直接消除其策源地的方法，在手段上偏好發(fā)起大規(guī)模軍事行動(dòng)。就上文提及的兩種模式看，美國相對而言更偏向于以戰(zhàn)爭模式解決恐怖主義問題，特別是通過動(dòng)用軍隊(duì)進(jìn)行海外作戰(zhàn)來消除恐怖主義的源頭。

而歐洲國家早在冷戰(zhàn)時(shí)期即經(jīng)常遭遇由左翼極端勢力和民族分裂主義者發(fā)動(dòng)的恐怖襲擊，而且也并非“9·11”事件的直接受害者，所以它們對反恐活動(dòng)的理解與美國有所不同。歐洲國家往往認(rèn)為，消除恐怖主義應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以聯(lián)合國為首的國際多邊組織的領(lǐng)導(dǎo)，以預(yù)防為主，綜合運(yùn)用包括外交、情報(bào)、司法、金融等在內(nèi)的各種手段，徹底鏟除恐怖主義滋生的土壤。且歐洲國家格外重視對外援助在消除恐怖主義策源地中的作用。相形之下，歐洲在反恐問題上更偏向于使用刑事司法模式，這自然也可能與其相對缺乏大規(guī)模海外干預(yù)的能力有關(guān)。因此北約內(nèi)部在反恐方式上往往存在較大分歧，許多時(shí)候難以達(dá)成一致。

三、北約反恐的特點(diǎn)及缺陷

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，北約開始頻繁地卷入各種對外軍事干預(yù)中。這些軍事干預(yù)并非旨在對本國領(lǐng)土的防御，而以謀求實(shí)現(xiàn)更大范圍地區(qū)的穩(wěn)定以及支持各成員國實(shí)現(xiàn)自身的安全利益為其名目。北約業(yè)已將其安全與遙遠(yuǎn)國度的穩(wěn)定、有秩序聯(lián)系在一起，已然是活動(dòng)范圍遍及全球的軍事力量。雖然對外軍事干預(yù)并不是都以反對恐怖主義的名義進(jìn)行，但大多與人道主義干預(yù)和國家秩序的重建有關(guān)，從而與反恐間接相關(guān)。就地域而言，前南斯拉夫地區(qū)和阿富汗地區(qū)是兩大重點(diǎn)。北約不僅在上述兩地進(jìn)行了直接的軍事干預(yù)，還在地面上部署了大批部隊(duì)以維持當(dāng)?shù)刂刃?，重建有效政府。相對來說，北約在前南斯拉夫地區(qū)的介入較為順利，基本恢復(fù)了當(dāng)?shù)氐姆芍刃颍踔镣苿?dòng)了一些當(dāng)事國加入北約的進(jìn)程。而在阿富汗的任務(wù)卻未能完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)初預(yù)設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，還消耗了北約的大量資源，今后的前景尚有待觀察。從冷戰(zhàn)后北約的一系列與反對恐怖主義相關(guān)的行動(dòng)中，可作出以下幾點(diǎn)分析：

首先，北約的反恐戰(zhàn)略并不是孤立的，而與整體戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)。正如冷戰(zhàn)期間北約與恐怖主義的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，帶有十分強(qiáng)烈的政治目的性，冷戰(zhàn)后的反恐也同北約在這一時(shí)期的整體戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)系密切。北約在冷戰(zhàn)后的優(yōu)先任務(wù)是向中東歐地區(qū)擴(kuò)展，因而該地區(qū)的恐怖主義行為和人道主義災(zāi)難受到北約的直接關(guān)注及干預(yù)，而幾乎同時(shí)發(fā)生在非洲索馬里和盧旺達(dá)等地的人道主義災(zāi)難則沒有引起北約的重視。同時(shí)，反恐行動(dòng)也有助于加強(qiáng)北約與新人盟伙伴之間的聯(lián)系，促進(jìn)聯(lián)盟內(nèi)部的合作。反恐在“9·11”事件發(fā)生后不久時(shí)確實(shí)上升為北約的頭等戰(zhàn)略任務(wù)，且北約也一度與俄羅斯在反恐問題上密切合作，但反恐難免受到其他因素的影響，雙方關(guān)于車臣問題究竟是恐怖主義問題還是人道主義問題的爭論就是典型的例子。

其次，反對恐怖主義已經(jīng)被納入北約的軍事概念和戰(zhàn)略概念，但北約自身對于反恐行動(dòng)的界定較為狹窄。在北約組織本身的文件中，被明確列為與反對恐怖主義相關(guān)的性動(dòng)大多是一些技術(shù)性項(xiàng)目，如防止網(wǎng)絡(luò)攻擊、預(yù)防大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、簡易爆炸裝置的預(yù)防、成員國信息共享以及上文言及的海上反恐巡邏等。這些項(xiàng)目如簡易爆炸裝置的預(yù)防等雖然與北約的大規(guī)模行動(dòng)有關(guān)，但并非行動(dòng)本身，而是一些較為技術(shù)性的條目。且相較于直接的對外軍事干預(yù)，這些項(xiàng)目多立足于本土防御，所需要的更多為國內(nèi)執(zhí)法部門和國際同行的密切合作，而非大規(guī)模的軍事行動(dòng)。即便北約自身的高級官員也認(rèn)為，像在阿富汗執(zhí)行的這類大規(guī)模行動(dòng)并非嚴(yán)格意義上的反恐行動(dòng)，盡管其無疑有助于消除恐怖主義。作為軍事機(jī)構(gòu)，北約對反恐的這種狹窄理解體現(xiàn)了偏重操作性的特點(diǎn)。但是我們必須看到，反擊恐怖主義也是它在戰(zhàn)略層面上乃至政治層面上的考量。北約視自身的反恐努力為全球打擊恐怖主義的一個(gè)組成部分，并積極與聯(lián)合國等國際組織協(xié)調(diào)與合作，就充分說明了這一點(diǎn)。

此外，由于北約具有國際組織的基本特性，其在反恐過程中顯然比較注意通過國際合作達(dá)到這一目的。國際合作的開展可以使北約尤其是美國分擔(dān)反恐戰(zhàn)爭的一些成本，同時(shí)還能夠盡可能地爭取國際社會(huì)的支持，擴(kuò)大反恐的道德基礎(chǔ)。

但是，就整體上而言，北約的反恐行動(dòng)，特別是在阿富汗的大規(guī)模國家建設(shè)行動(dòng)目前還不能說真正取得了成功。雖然阿富汗政府在形式上控制著全國，但事實(shí)上只能有效地管控首都喀布爾及其附近地區(qū)。南部大片地區(qū)仍被各種親塔利班勢力掌控，針對北約部隊(duì)和阿富汗政府軍的武力襲擊不斷發(fā)生。即便是相對平靜的北部地區(qū)，實(shí)際上也大多為大小軍閥所控制，并不真正符合北約意欲建設(shè)的民主國家的標(biāo)準(zhǔn)。這說明北約的反恐政策還是存在著以下問題：

第一，北約在防區(qū)外反恐時(shí)未曾確定適當(dāng)?shù)娜蝿?wù)目標(biāo)。從反恐的本質(zhì)看，其所要達(dá)到的目的較為有限，即滿足清除恐怖主義威脅的需要即可。但由于北約特別是美國對其意識(shí)形態(tài)和政治體制過于自信，在軍事上的對手即基地組織和塔利班激進(jìn)勢力尚未被真正打敗時(shí)就將美式民主體制盲目移植到阿富汗，試圖在一個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平極低的中世紀(jì)宗法社會(huì)的基礎(chǔ)上強(qiáng)行嫁接現(xiàn)代西方民主制度。其最終結(jié)果只能是證明這一政治體制與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況不相適應(yīng)，還分散了原本已相當(dāng)有限的用于打擊基地組織和塔利班的人力和財(cái)政資源。

第二，北約對反恐作戰(zhàn)在軍事上的復(fù)雜性估計(jì)不足，對自身的技術(shù)優(yōu)勢過度自信，缺乏反叛亂作戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)。更具體地說：首先，西方軍隊(duì)是典型的裝備和技術(shù)密集型部隊(duì)，在面對有組織成建制的敵人時(shí)，可以憑借自身技術(shù)上的絕對優(yōu)勢迅速贏得勝利；但隨著塔利班放棄對其國土和城市的控制，化整為零地開展游擊戰(zhàn)，北約軍隊(duì)便很難找到大規(guī)模的敵人進(jìn)行像樣的戰(zhàn)斗。其次，由于北約是民主國家的聯(lián)盟，其交戰(zhàn)時(shí)必須遵守國際法準(zhǔn)則，不可能無限制地使用武力；而塔利班恰恰相反，往往采用襲擊平民和路邊炸彈的方式發(fā)起攻擊，只求造成盡可能多的傷亡，防守方不可能做到使所有易受的襲擊目標(biāo)都完全得到保護(hù)；再次，由于缺乏信任，北約很難與阿富汗政府軍做到徹底的情報(bào)共享，雙方合作的效率較低，而阿富汗政府軍派系龐雜、訓(xùn)練不足、士氣不高，難以完全取代北約部隊(duì)；最后，美國和北約跨越半個(gè)地球前來阿富汗作戰(zhàn)，成本較高，作為民主國家，其也無法因非核心利益而長期從事消耗戰(zhàn)并承受太大的傷亡。相反，塔利班是當(dāng)?shù)氐脑鷦萘?，可以為取得勝利而不惜付出極高的代價(jià)。

第三，北約對其反恐行動(dòng)在國際社會(huì)引起的反響并沒有予以認(rèn)真的回應(yīng)。雖然從美國的角度看，阿富汗反恐是對“9·11”事件的合理反應(yīng)，但對當(dāng)?shù)孛癖姾驮S多穆斯林而言，卻仍帶有明顯的殖民干涉和外來入侵的痕跡，普遍懷有強(qiáng)烈的抵觸情緒。北約并沒能對之予以有效的化解。相反，由于美國還發(fā)動(dòng)了明顯缺乏政治合法性的伊拉克戰(zhàn)爭，這種情緒被進(jìn)一步強(qiáng)化，從而使得恐怖主義的心理基礎(chǔ)仍頗為牢固，并未因?yàn)殚L期的軍事打擊而消解。

綜上所述，從阿富汗戰(zhàn)爭的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，大規(guī)模主動(dòng)出擊式的反恐戰(zhàn)爭模式由于成本高和收效低，已基本為北約各國所放棄。目前北約官方的態(tài)度表明，與戰(zhàn)后的阿富汗相類似的涉及大規(guī)模國家建設(shè)的行動(dòng)在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)可能不會(huì)再展開。北約在反恐問題上會(huì)更趨于保守和采用內(nèi)向型的防御性策略，對軍事手段的依賴也會(huì)降低。在防御恐怖主義在本土發(fā)動(dòng)的襲擊是今后反恐的重點(diǎn)。在烏克蘭事件的沖擊下，由于俄羅斯和北約之間的對抗加劇，北約對外戰(zhàn)略的關(guān)注重點(diǎn)已重新轉(zhuǎn)移到傳統(tǒng)的歐洲地緣政治問題上。