秦　潔

（1.中共中央黨校哲學部北京100091；2.河南財經政法大學公共管理學院，河南鄭州450046）

構建河南省服務型政府研究

秦潔12

（1.中共中央黨校哲學部北京100091；2.河南財經政法大學公共管理學院，河南鄭州450046）

創(chuàng)新是現(xiàn)代性社會的根本規(guī)范，也是治國理政的基本方式。政策創(chuàng)新思維是國家公職人員處理公共事務的基本范式和價值取向，這就要求他們要對社會主義民主與法制、法治與德治、權力與制約等重大問題有深刻的認識。因為，這不僅是持續(xù)深化改革和依法治國的基礎性工程，同時也是實現(xiàn)政府由管制型到服務型發(fā)展的關鍵所在。

政策思維；服務型政府；公務員思維

全面推進政策創(chuàng)新，是以習近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，為更好治國理政的提出重大戰(zhàn)略任務，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，確保黨和國家長治久安的根本要求。法治是現(xiàn)代性社會的根本規(guī)范，法治思維是國家公職人員處理公共事務的基本范式和價值取向，到2020年，我國要實現(xiàn)依法治國基本方略的全面落實，法治政府基本建成。當前，我國在經歷了計劃經濟時代傳統(tǒng)行政的管制狀態(tài)、改革開放和市場經濟發(fā)展時期新公共管理的管理狀態(tài)這兩個階段之后，目前已進入通過建立健全的制度體系達到國家有效治理的新階段。這一階段是政府自身治理模式的變革，既要完善理性官僚制度，又要依法行政，構建服務型政府。因此，國家公職人員作為治國理政的實施主體，必須在公共事務處理中具備法治思維，對社會主義民主與法制、法治與德治、權力與制約等重大問題有深刻的認識。這是持續(xù)深化改革和依法治國的基礎性工程，同時也是實現(xiàn)政府由管制型到服務型發(fā)展的關鍵所在。

1　民主與政策：公務員形成政策創(chuàng)新思維的理論根基

健全社會主義民主，完善社會主義法制，是十一屆三中全會以來，黨中央始終高度重視的問題。十一屆三中全會公報特別強調了保障人民民主和加強社會主義法制的關系，強調了民主要制度化和法律化，要做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。黨的十三大報告又進一步把建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，作為政治體制改革的長遠目標。黨的十八屆三中全會指出了發(fā)展社會主義民主政治，必須更加注重健全民主制度、豐富民主形式。十八屆四中全會明確了全面推進依法治國，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

社會主義法制離不開民主的建設。民主是法制的靈魂，社會主義法制需要通過民主體現(xiàn)廣大人民群眾的意志。只有健全社會主義民主，人民真正當家做主，真正參與國家的管理。同時國家公職人員要帶頭尊重民主原則，遵守民主制度和法律程序，廣大人民群眾才能進一步樹立守法為榮、違法可恥的法制觀念，社會形成人人守法的良好風尚。這樣社會主義法制就有了強大的基礎和威力的社會源泉。社會主義民主也離不開法制的建設。民主需要通過法制使之制度化和法律化；法制是人民組織國家政權，實現(xiàn)當家做主的基本手段；法制是保證人民民主不受侵犯的有力武器；社會主義民主既需要法制保障又需要法制來制約。只有社會主義法制才能保障人民民主的正確執(zhí)行。社會主義民主既需要法制保障又需要法制來制約，法律規(guī)定都是以保護人民的民主權利，保障廣大人民的根本利益為出發(fā)點和歸宿的。

因此，社會主義民主和社會主義法制是相輔相成，辯證統(tǒng)一的關系。社會主義民主是社會主義法制的基礎和前提，民主是法制的靈魂，也是建設法治國家的根本目標；社會主義法制是社會主義民主的體現(xiàn)和保障。當前，國家公職人員要學會運用法治思維和法治方式推動工作發(fā)展，從而切實提高依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨的能力和水平。

2　政策與公共倫理：公務員踐行思維創(chuàng)新的本質要求

為了國家的長治久安，社會和諧有序，公職人員還必須深入研究法治與德治在實際工作中的運用。法治屬于政治建設，屬于政治上層建筑，屬于政治文明；德治屬于思想建設，屬于思想上層建筑，屬于精神文明。法律通過國家的強制手段約束人們的行為，維持社會的基本秩序；道德通過說服誘導，使人們形成內心的道德信念，約束自己的行為，二者在國家治理中相輔相成、相互促進。

法治即規(guī)則之治和制度之治，就是以法律框架管理國家一切事務，擯棄人治實現(xiàn)法治。這說明法治要求權力活動必須受法律制約，要求政府與公權力守法，做到依法執(zhí)政、依法行政、嚴格執(zhí)法、公正司法，唯有如此法律才會樹立起權威，得到嚴格遵守。本質上講，依法治國的目的就是讓國家的管理者在一定的法律規(guī)范下活動，避免出現(xiàn)人大于法、權大于法、情大于法以及以權謀私、徇私枉法等情況。當前我國推進依法治國的核心是國家公職人員能夠依法執(zhí)政和依法行政，而其中有一些人之所以敢違法行政、濫用職權，甚至腐敗墮落，重要的原因就是缺乏崇尚和敬畏法治的理念，在行政活動中將個人意志凌駕于國家政權和法律之上。

法治與德治都是我國的治國方略，二者相結合是我國治國理論的創(chuàng)新，都是建設有中國特色社會主義事業(yè)的實踐和探索。德治與法治之間的關系是互動的，二者相互促進和相互推動。法治首先通過吸納并規(guī)定道德的權利和義務，規(guī)定道德的教育與培養(yǎng)，規(guī)定道德及其他精神文明領域的建設，來肯定德治的重要性、必要性和主要內涵；其次，通過制定有關道德準則的法律，即道德內涵的法制化，使道德規(guī)范部分地轉化為法律規(guī)范，從而使道德要求同時獲得了剛性的品格，使德治具體化、剛性化；最后，通過法律的強制手段保障道德規(guī)范的推行與普及，即一方面促進法律關系主體將道德要求保持在法律的最低警戒線之上；另一方面，使道德規(guī)范的軟約束得到法治硬約束的剛性支撐。

由此可見，法治是外在的法，德治是內在的法。全面推進依法治國，就是使我國的治理進一步走向“法治化”即“理性化”，依法治國的全面推進將使中國社會發(fā)展出現(xiàn)理性化的新格局。中國發(fā)展的大戰(zhàn)略不僅要求價值理性與工具理性的統(tǒng)一，而且要求發(fā)展戰(zhàn)略與安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一，發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展機制的統(tǒng)一?？傊?，建設有中國特色的社會主義既要靠法治又要靠德治，我們只有從改造人和重塑人的社會價值觀出發(fā)，綜合運用教育的、法律的、行政的、輿論的力量，才有可能約束和制止不文明行為，并進而形成扶正祛邪、揚善懲惡的社會風氣。法治與德治相結合并不是簡單的施政兩手策略，而是我國辯證治理的根本國策。在這個根本國策的指引下，以法治促德治，以德治促法治，從而促進社會主義“五位一體”文明的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)國家的長治久安與穩(wěn)定和諧發(fā)展。

3　政策創(chuàng)新與權力約束：公務員具有政策創(chuàng)新思維的根本保障

權力是把雙刃劍，它既能用來為公，也能用來謀私；既能為人民服務，也能用來欺壓授權主體——人民群眾。因此，權力需要約束，不受制約的權力必然會淪為“黑色權力”。為了克服權力的消極作用，保證公職人員的公權力沿著正確的軌道運行，必須致力于建立權力的約束機制，使權力的運用上下有致、左右有度，不能無限制的擴大。要規(guī)范權力行使，使權力擁有者無法越權、爭權和享受特權，防止權力濫用，避免以權謀私。因此，習近平特別指出，反腐倡廉建設，必須反對特權思想、特權現(xiàn)象。要采取得力措施，堅決反對和克服特權思想、特權現(xiàn)象。

權力即職責范圍內支配和指揮的力量，分為公共權力和私權力。就權力的實際運作而言，有以下三種屬性：第一，權力具有人民性。權力是人民給予的，人民是權力的唯一源泉，權力只能歸功于人民。第二，權力具有不平等性。權力意味著一方對另一方的服從，只有當權力持有人的命令對客體形成壓力并使之做出服從的行為時，權力才能實現(xiàn)。第三，權力具有易異化性。權力的運作過程是一個分配社會利益的過程，這一過程能夠給持有人帶來地位、榮譽和各種利益，因而具有本能和自發(fā)的腐蝕性。

權力持有者在具體動作中，如果沒有強有力的和完善的制約機制，就很可能將權力異化為個人謀取私利的工具。英國歷史學家阿克頓很早就提出權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。孟德斯鳩認為“一切有權力的人都容易濫用權力……他越是有權力，就越是拼命想取得權力”［1］。那么，怎么防止權力的濫用？孟德斯鳩的觀點是要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。從理論上看，權力是通過各種監(jiān)督機制得到制約的。

為從根本上解決腐敗，必須把集中的權力從制度上加以分散，用權利制約權力，避免存在不受任何制約的權力。因此，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權力。習近平特別強調：“要健全權力影響制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗立法，加強反腐倡廉黨內法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行。揚湯止沸，不如釜底抽薪……要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”［2］。因此，對權力進行制約黨的一項帶有全局性的戰(zhàn)略任務。

當前造成國家公職人員權力腐敗的原因是多方面的，有權力認識的錯位、權力運行的越位、權力監(jiān)督的缺位等。我國要有效開展反腐敗斗爭，就要進一步強化法制原則，實現(xiàn)依法治國、以法治權，就必須要求國家以憲法為核心的法律擁有至高無上的權威。不允許出現(xiàn)個人、組織和行政機構的權威高過法律的權威的現(xiàn)象發(fā)生，要改變“權大于法”、法律實施機制的失靈等現(xiàn)象?？傊覀冎挥幸苑芍萍s和規(guī)范權力，才能防止權力的異化和腐敗。只有不斷全面深化改革，把以法制權、以權制權、以民制權的制度性硬約束與社會主義道德、社會輿論等軟約束結合起來，才能達到有效遏制腐敗的目的。

4　以政策創(chuàng)新思維構建河南省服務型政府

制度有尊嚴，社會才有良序。當前我國正處在體制轉軌與社會轉型的關鍵期。在這種新舊體制“二元轉換”的社會轉型過程中，由于法律政策和制度出臺的滯后性，不可避免地會出現(xiàn)一些政策監(jiān)管的漏洞，利益矛盾突出，權力監(jiān)管乏力，這都加大了我們改革的成本。在這個時期，尤顯依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的重要。法治是國家治理體系、治理能力和治理方式現(xiàn)代化的基石。我們只有真正實現(xiàn)“法治”，才能打破“為政在人”“人亡政息”等傳統(tǒng)的“人治”信條，“小智治事，中智治人，大智立法……推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅持依法治國，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障”［3］。

黨的十八屆四中全會特別強調了領導干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護社會穩(wěn)定的能力。這就要求國家公職人員首先必須處理好行政主導和公民參與的關系，建設“有限、有為”政府，同時也要讓社會公眾積極參與立法和決策，普遍提高廣大公民的法治意識，共筑法治精神。其次，要注重結果公開與過程公開，讓公共權力在陽光下透明公開是依法行政的基本前提。因為，公開公正是依法辦事的基本原則，是社會的公平正義的直接體現(xiàn)。最后，國家公職人員還要嚴格履行帶頭守法的責任，這是其嚴格執(zhí)法的前提條件。只有我們黨依法執(zhí)政、政府依法行政，才能推進憲法和各項法律制度的有效實施，才能有效提高執(zhí)法力度。也只有國家公職人員對法律有敬畏之心，在公共事務處理過程中運用法治思維，才能自覺地踐行以公共利益的實現(xiàn)為核心的官員道德，為構建服務型政府打下堅實的基礎。

［1］孟德斯鳩.羅馬盛衰原因論［M］.婉玲譯.北京：商務印書館，1962.

［2］習近平.依紀依法嚴懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題（十八大以來重要文獻選編）［M］.北京：中央文獻出版社，2014.

［3］習近平.在中共十八屆四中全會第二次會議上的講話（習近平關于全面依法治國論述摘編）［M］.北京：中央文獻出版社，2015.

Research on the Construction of Service-oriented Governmentin Henan Province

Qin Jie12
（1.Department of philosophy，Chinese Communist Party School of the Central Party，Beijing 100091；2.School of Public Administration，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou，Henan 450046）

Innovation is the basic standard of modern society，and also the basic way of governing the country.Innovative thoughtof policies is the basic paradigm and value orientation of national public servants in the process of handling public affairs.This requires them to have a profound understanding of socialist democracy and legal system，rule of law and virtue，power and control and other significant issues.As this is not only the basic projectof continuous deepening of reform and country ruling by law，but also the key point to achieve the development of government from control to service type.

Thought of policy；service-oriented government；thought of national public servants

D630

A

1671-0037（2016）04-7-3

2016-3-30

國家社會科學基金青年項目（13CZX067）；河南省政府招標決策課題“以法治思維構建河南省服務型政府研究”（2015B355）；河南省教育廳哲學社會科學基礎研究重大項目“法治思維與道德信仰——現(xiàn)代國家治理視閾下的公務員德性研究”（2015-JCZD-023）。

秦潔（1977-），女，博士后，副教授，研究方向：公共管理。