趙新峰　王小超　袁宗威

摘要：現(xiàn)階段，我國區(qū)域重污染天氣頻發(fā)，應(yīng)急管理任務(wù)非常繁重，如何有效率地啟動(dòng)應(yīng)急協(xié)同預(yù)案、運(yùn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是當(dāng)前亟需著力研究的問題。本文基于“一案三制”的視角，分析了京津冀在協(xié)同應(yīng)對重污染天氣中存在的突出問題，認(rèn)為做好京津冀區(qū)域重污染天氣的應(yīng)急管理工作應(yīng)從促進(jìn)預(yù)案間的協(xié)調(diào)、構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制、健全應(yīng)急管理法制和完善應(yīng)急管理機(jī)制等方面進(jìn)行努力。

關(guān)鍵詞：京津冀；重污染天氣；應(yīng)急管理；一案三制

中圖分類號(hào)：D63；X51

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2016）05-0105-06

一、問題的提出

近年來，以發(fā)生頻次高、影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、污染程度重為主要特征的區(qū)域重污染天氣日益突出，尤其是受制于特殊地理區(qū)位和氣象條件影響的京津冀地區(qū)深受其影響，僅在2015年11月至12月間，就經(jīng)歷了五輪重污染天氣的困擾。京津冀地區(qū)重污染天氣的頻繁發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了公眾的身體健康和社會(huì)的正常秩序，如果應(yīng)急響應(yīng)不當(dāng)，將會(huì)對政府的聲譽(yù)和形象產(chǎn)生不良影響。因而，做好京津冀地區(qū)重污染天氣的應(yīng)急管理工作，有序推進(jìn)整體大氣污染治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究框架

在長期的應(yīng)急管理實(shí)踐中，我國逐步形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，即通過制定和完善應(yīng)急管理預(yù)案，建立健全應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制，以提高我國應(yīng)急處置突發(fā)公共事件的能力，穩(wěn)定社會(huì)秩序，保障人民的安全和利益?！耙话溉啤笔腔谒膫€(gè)維度的一個(gè)綜合體系：體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提，它們具有各自不同的內(nèi)涵特征和功能定位，是應(yīng)急管理體系不可分割的核心要素。[1]“一案三制”應(yīng)急管理體系的創(chuàng)建與應(yīng)用，改變了我國在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)的傳統(tǒng)單一的民防模式，逐步走向了更具系統(tǒng)性的現(xiàn)代化應(yīng)急管理模式。同時(shí)，“一案三制”應(yīng)急管理體系也對我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理的組織、決策和制度進(jìn)行了集成創(chuàng)新，強(qiáng)化了現(xiàn)有“條條”和“塊塊”間各類應(yīng)急資源的協(xié)調(diào)與整合，構(gòu)筑了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋應(yīng)急管理體系。

區(qū)域重污染天氣作為一種跨域性的突發(fā)公共事件，其應(yīng)急管理具有特殊性和復(fù)雜性，需注意區(qū)域內(nèi)各行動(dòng)主體的應(yīng)急協(xié)作關(guān)系，避免規(guī)避心理和搭便車行為，降低區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理的成本，以提高應(yīng)急管理效率，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理政策的高效執(zhí)行和區(qū)域清潔空氣的常態(tài)供給?，F(xiàn)階段，我國區(qū)域重污染天氣頻發(fā)的勢頭仍沒有得到根本改善，應(yīng)急管理任務(wù)依然非常繁重，如何有效率地啟動(dòng)應(yīng)急協(xié)同預(yù)案、運(yùn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是亟需研究的問題。本文即從“一案三制”的視角來對京津冀地區(qū)重污染天氣的應(yīng)急管理進(jìn)行分析研究，并對此提出政策建議。

三、京津冀區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理中存在的問題

（一）應(yīng)急管理預(yù)案

預(yù)案是進(jìn)行應(yīng)急管理的前提，科學(xué)的預(yù)案是確保應(yīng)急管理活動(dòng)取得實(shí)效的重要保證。然而，由于京津冀三地在重污染天氣應(yīng)急管理預(yù)案的制定與修訂過程中缺乏溝通，使得應(yīng)急預(yù)案的協(xié)調(diào)性明顯不足。在預(yù)案的制定上，京津冀三地均是依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》、《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》等，這些法律及規(guī)范性文件均是結(jié)合本行政區(qū)的重污染天氣形成、發(fā)展等特點(diǎn)自行編制的，相互之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)。在預(yù)案的修訂上，京津冀三地更是缺乏溝通，北京修訂的次數(shù)最多，2015年初修訂了一次，2016年的預(yù)案修訂已進(jìn)行了意見征集，待北京市政府審議通過后即向社會(huì)正式發(fā)布；天津市于2015年底對預(yù)案進(jìn)行了一次修訂，河北省則還未對省級(jí)預(yù)案進(jìn)行過修訂。

地區(qū)間重污染天氣應(yīng)急管理預(yù)案的制定與修訂缺乏溝通，直接造成了預(yù)案間框架和內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)。在預(yù)案的框架上，應(yīng)急預(yù)案均是自成體系?！侗本┦兄匚廴咎鞖鈶?yīng)急預(yù)案》一共包括空氣質(zhì)量監(jiān)測與預(yù)報(bào)、空氣重污染預(yù)警與分級(jí)、空氣重污染應(yīng)急措施、預(yù)警發(fā)布與解除和組織保障等五部分內(nèi)容，并用附件的形式重點(diǎn)介紹了重污染天氣應(yīng)急指揮部成員名單與政府各部門職責(zé)分工情況；《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》則包括總則、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、總結(jié)評(píng)估、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理和附則等八個(gè)部分的內(nèi)容；《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》共包括總則、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、監(jiān)測與會(huì)商、預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、監(jiān)督檢查、總結(jié)評(píng)估、應(yīng)急保障、預(yù)案管理和附則等十個(gè)部分的內(nèi)容。由此可見，各自的應(yīng)急預(yù)案都是自成體系，內(nèi)容框架上不相對應(yīng)。由于預(yù)案是各自行動(dòng)的依據(jù)，應(yīng)急響應(yīng)措施不統(tǒng)一，欲使地區(qū)間應(yīng)急行動(dòng)相互銜接與配合，可想而知協(xié)調(diào)難度會(huì)非常之大。盡管環(huán)境保護(hù)部已針對京津冀區(qū)域應(yīng)急管理實(shí)踐中暴露出的預(yù)警不協(xié)調(diào)問題，發(fā)文要求京津冀區(qū)域逐步實(shí)現(xiàn)重污染天氣預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，但每種預(yù)警所對應(yīng)的應(yīng)急措施仍按原有的預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，具體措施不統(tǒng)一問題十分嚴(yán)重。以Ⅱ級(jí)響應(yīng)措施為例，北京市制定的應(yīng)急措施一共7條；天津市制定的應(yīng)急措施分為強(qiáng)制性措施和建議性健康防護(hù)措施，一共13條；河北省制定的應(yīng)急措施一共8條。應(yīng)急響應(yīng)措施的不統(tǒng)一必然會(huì)帶來實(shí)際行動(dòng)的不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重削弱了區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理的整體效果。

（二）應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制決定了應(yīng)急管理體系的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，規(guī)定了應(yīng)急管理體系的潛在功能。[1]當(dāng)前，京津冀地區(qū)針對重污染天氣的應(yīng)急管理體制既受制于屬地管理體制的影響，又缺乏區(qū)域?qū)用嫔嫌辛Φ慕M織支持。

第一，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制限制了區(qū)域政府間的溝通與協(xié)調(diào)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制?！?013年，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》提出：“將重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，實(shí)行政府主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制。”這一個(gè)規(guī)定更是強(qiáng)化了重污染天氣屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。屬地管理為主的應(yīng)急管理體制在應(yīng)對一般性突發(fā)事件時(shí)能起到很好的指揮和調(diào)度作用，但對于具有外部性和跨界性的重污染天氣，這種應(yīng)急管理體制就表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)。其一，平行溝通并不是政府間應(yīng)對重污染天氣的必經(jīng)正式程序，所以平級(jí)政府間進(jìn)行橫向溝通與合作的推力和動(dòng)力不足；其二，京津冀政府間無隸屬指揮關(guān)系，彼此間只能就重污染天氣的應(yīng)急管理進(jìn)行平等協(xié)商，在協(xié)商過程中難免會(huì)產(chǎn)生不合作的現(xiàn)象，容易陷入集體行動(dòng)邏輯下的“囚徒困境”。

第二，政府間合作組織所發(fā)揮的作用有限。近年來，為了加強(qiáng)區(qū)域政府間的合作，促進(jìn)重污染天氣應(yīng)對行動(dòng)的協(xié)調(diào)，京津冀地區(qū)成立了中國氣象局京津冀環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警中心和京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。中國氣象局京津冀環(huán)境氣象預(yù)報(bào)預(yù)警中心是北京市氣象局直屬事業(yè)單位，其職能之一就是負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域重污染天氣的預(yù)報(bào)與預(yù)警工作，該中心對京津冀區(qū)域重污染天氣的預(yù)報(bào)以及發(fā)布的預(yù)警只是給京津冀政府提供一種參考信息，至于何時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急措施仍由各政府的相關(guān)主管部門決定。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組是包括京津冀和環(huán)保部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等在內(nèi)的7省8部委組成的合作小組，該小組是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年召開一定次數(shù)的會(huì)議商討區(qū)域大氣治理的重大問題，該小組的辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在北京市環(huán)保局，在重污染天氣發(fā)生時(shí)，該小組及其辦公機(jī)構(gòu)會(huì)組織成員單位對重污染天氣的應(yīng)急措施進(jìn)行協(xié)商，但最終的應(yīng)對措施還是由各地政府根據(jù)各自的應(yīng)急需要自行決定。

（三）應(yīng)急管理法制

從現(xiàn)有法律落實(shí)情況來看，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》在第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中提出：“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施的要求，開展大氣污染聯(lián)合防治，落實(shí)大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任。”但是在重污染天氣應(yīng)急管理過程中，這些法律要求還未能真正實(shí)現(xiàn)。在統(tǒng)一規(guī)劃方面，京津冀大氣污染治理專項(xiàng)規(guī)劃還未出臺(tái)，仍是以單打獨(dú)斗為主的狀態(tài)；在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方面，京津冀區(qū)域的預(yù)警啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)目前還未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部的消息，最快于2016年內(nèi)才能實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域預(yù)警啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一；在統(tǒng)一監(jiān)測方面，京津冀雖然加強(qiáng)了相關(guān)信息溝通，但是監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一；在統(tǒng)一防治措施方面，京津冀區(qū)域的部分響應(yīng)措施不一致，如在重污染天氣時(shí)的機(jī)動(dòng)車限行方面，京津冀各自的限號(hào)方案不統(tǒng)一，就有可能造成諸如機(jī)動(dòng)車出了河北卻進(jìn)不了天津和北京的尷尬局面。

從法制建設(shè)方面而言，其一，我國尚未針對重污染天氣應(yīng)急管理進(jìn)行專門立法。關(guān)于重污染天氣應(yīng)急管理的法律法規(guī)散見于各種法律法規(guī)之中，未形成覆蓋重污染天氣應(yīng)急管理的全方位的系統(tǒng)法律法規(guī)體系。其二，現(xiàn)有的相關(guān)立法不適應(yīng)區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理的實(shí)踐?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》是進(jìn)行重污染天氣應(yīng)急管理所依據(jù)的兩部最重要的法律?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年開始施行，由于該法制定時(shí)跨域污染治理的問題尚未引起人們的高度重視，所以對區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的問題缺乏具體規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第六章“重污染天氣應(yīng)對”中，只提到建立重點(diǎn)區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機(jī)制和統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，而對于區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)同應(yīng)對重污染天氣的決策指揮辦法和聯(lián)動(dòng)應(yīng)急措施等仍缺乏相應(yīng)的規(guī)定。法制建設(shè)的滯后不僅使法律不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，還對重污染天氣問題的應(yīng)急管理效果形成一定的阻礙。

（四）應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，應(yīng)急機(jī)制具有固化性、規(guī)范性、累積性、綜合性和發(fā)展性的特點(diǎn)。[2]重污染天氣應(yīng)急管理機(jī)制從過程上來說可包括監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和評(píng)估改進(jìn)機(jī)制。

1.監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

其一，京津冀的大氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。由于京津冀各自的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)都是獨(dú)立建設(shè)，相互間缺乏信息聯(lián)通，造成監(jiān)測數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享。其二，京津冀各自的預(yù)警發(fā)布程序不相同。以重污染天氣紅色預(yù)警的發(fā)布程序?yàn)槔本┦惺鞘袘?yīng)急委主任批準(zhǔn)，由市應(yīng)急辦提前24小時(shí)發(fā)布；天津市是經(jīng)市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，預(yù)警信息以市人民政府名義發(fā)布；河北省由于轄區(qū)面積較大，其預(yù)警級(jí)別分為城市預(yù)警、區(qū)域預(yù)警、全省預(yù)警，在達(dá)到全省紅色預(yù)警條件時(shí)，由省重污染天氣應(yīng)急指揮部指揮長或副指揮長批準(zhǔn)后發(fā)布全省預(yù)警信息。各自的預(yù)警發(fā)布程序不同必然會(huì)給區(qū)域統(tǒng)一預(yù)警帶來一定的障礙。

2.應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

應(yīng)急響應(yīng)是指重污染天氣預(yù)警發(fā)出后所采取的一系列行動(dòng)。京津冀在重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)中存在以下問題。

首先，決策處置上缺乏溝通。雖然在信息共享方面，京津冀區(qū)域大氣污染防治信息共享平臺(tái)上線試運(yùn)行，搭建了區(qū)域空氣重污染預(yù)警會(huì)商平臺(tái)。[3]但是應(yīng)急響應(yīng)中的決策處置上仍缺乏溝通，北京市和河北省的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案未對決策處置中的區(qū)域政府間橫向溝通作出規(guī)定，《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在國家或京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組要求的情況下，按照市人民政府統(tǒng)一部署，啟動(dòng)實(shí)施Ⅲ級(jí)及以上響應(yīng)措施或其他臨時(shí)應(yīng)急減排措施?！睂τ谡g主動(dòng)的通報(bào)與溝通還是未納入預(yù)案的內(nèi)容。決策處置上的缺乏溝通必然造成應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)的不協(xié)調(diào)。

其次，重污染天氣時(shí)的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急執(zhí)法機(jī)制落實(shí)不到位。2015年11月，京津冀三省市環(huán)保部門通過召開“京津冀環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)席會(huì)議”，啟動(dòng)了“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”。該機(jī)制的運(yùn)行要求京津冀在重污染天氣發(fā)生時(shí)及時(shí)啟動(dòng)本轄區(qū)的應(yīng)急執(zhí)法機(jī)制，然而，這一機(jī)制在運(yùn)行中仍存在著諸多問題。一是應(yīng)急執(zhí)法的重視力度不夠。就河北省而言，2016年5月初，中央環(huán)保督察組向河北省委、省政府反饋督察情況時(shí)就曾指出，河北省各級(jí)黨委和政府對環(huán)境保護(hù)工作重視力度不夠，河北省發(fā)改委等有關(guān)責(zé)任部門在壓鋼減煤、散煤治理、油品質(zhì)控等方面的監(jiān)督檢查流于形式；一些地方重發(fā)展、輕保護(hù)現(xiàn)象較為普遍，一些基層黨委政府及有關(guān)部門環(huán)保懶政、惰政情況較為突出。[4]二是應(yīng)急執(zhí)法的力量投入不足。2015年12月上旬，環(huán)保部督察組在京津冀區(qū)域的重污染天氣督查中，發(fā)現(xiàn)不少企業(yè)未執(zhí)行減停產(chǎn)措施，由于執(zhí)法力量投入不足，部分違規(guī)企業(yè)并未受到有關(guān)部門的任何處理。三是執(zhí)法不嚴(yán)。如對于路邊燒烤的攤販，環(huán)境保護(hù)部門和綜合執(zhí)法部門大都以勸說的形式督促商販離開，很少采取行政處罰等有力措施。

再次，社會(huì)動(dòng)員和公眾參與的不足。所謂社會(huì)動(dòng)員，是指有目的的引導(dǎo)社會(huì)成員積極參與重大社會(huì)活動(dòng)的過程。[5]采取重污染天氣的應(yīng)急措施主要目的是降低重污染天氣對公眾生產(chǎn)生活的影響，保障公眾的身體健康，因此，公眾的參與對重污染天氣的應(yīng)對十分重要，但從目前情況來看，公眾參與的現(xiàn)狀并不太理想。一方面是由于京津冀三地在引導(dǎo)公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理方面，宣傳動(dòng)員力度不足；另一方面是由于公眾自身存在的搭便車思維、責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、認(rèn)知水平和參與能力不足。如在Ⅰ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)措施啟動(dòng)時(shí)，大氣中的污染物濃度值是非常高的，但是相當(dāng)一部分公眾由于對重污染天氣的危害缺乏深入的了解，在出行時(shí)仍然不采取任何防護(hù)措施。有研究表明：“媒體和官方發(fā)布的大氣污染數(shù)據(jù)并非公眾評(píng)判空氣質(zhì)量的主要依據(jù)， 人們通過自身與污染源的遠(yuǎn)近、植被覆蓋、感官感受、健康狀況及日常對話等對空氣質(zhì)量進(jìn)行判斷?！盵6]因此，公眾對重污染天氣認(rèn)知水平較低的狀況，決定了簡單的信息發(fā)布難以有效調(diào)動(dòng)公眾的參與。

3.評(píng)估改進(jìn)機(jī)制

重污染天氣應(yīng)急管理的每一次實(shí)踐都是對應(yīng)急管理預(yù)案的一次檢驗(yàn)，在每次的實(shí)踐檢驗(yàn)中都會(huì)呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)新問題，對這些新特點(diǎn)新問題的總結(jié)分析有助于預(yù)案的改進(jìn)完善。然而，當(dāng)前京津冀對重污染天氣應(yīng)急管理的評(píng)估改進(jìn)機(jī)制并不健全。只有《河北省重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》對重污染天氣過程之后的“總結(jié)評(píng)估”和“預(yù)案修訂”做了詳細(xì)的規(guī)定；《北京市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》未制定相應(yīng)的評(píng)估及完善辦法；《天津市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》提出，“響應(yīng)終止后，應(yīng)急指揮部辦公室組織對響應(yīng)過程和響應(yīng)措施效果進(jìn)行總結(jié)、評(píng)估”。但在總結(jié)和評(píng)估之后是否對預(yù)案作出修訂與完善，未具體規(guī)定。這些問題的存在不利于預(yù)案改進(jìn)機(jī)制的常態(tài)化，不利于政府間應(yīng)急管理活動(dòng)的協(xié)調(diào)化。

四、京津冀區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理的政策建議

（一）促進(jìn)預(yù)案間的協(xié)調(diào)

預(yù)案是進(jìn)行應(yīng)急管理活動(dòng)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急管理活動(dòng)的協(xié)調(diào)首先必須實(shí)現(xiàn)預(yù)案的協(xié)調(diào)。第一，完善預(yù)案的制定與修訂程序。在預(yù)案的制定與修訂程序上，將區(qū)域內(nèi)政府間的溝通與協(xié)調(diào)納入預(yù)案制定與修訂的必經(jīng)環(huán)節(jié)，并且要定期對重污染天氣應(yīng)急管理預(yù)案進(jìn)行修訂和完善，以確保預(yù)案的科學(xué)性和有效性。第二，促進(jìn)預(yù)案內(nèi)容的協(xié)調(diào)。京津冀各自的應(yīng)急預(yù)案在主體架構(gòu)上應(yīng)保持一致，在主體架構(gòu)一致的基礎(chǔ)上，京津冀可結(jié)合各自的實(shí)際情況制定具體內(nèi)容，這樣才有助于預(yù)案間的銜接。在具體內(nèi)容上，一是要盡快統(tǒng)一預(yù)警啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域預(yù)警發(fā)布的協(xié)調(diào)；二是要促進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)措施的協(xié)調(diào)，不同行政區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)主體措施應(yīng)保持一致，如在重污染天氣時(shí)機(jī)動(dòng)車臨時(shí)限行方面，京津冀應(yīng)保持限號(hào)的一致，最大限度降低應(yīng)急響應(yīng)措施對公眾生活的影響。第三，加強(qiáng)預(yù)案的協(xié)同應(yīng)急演練，增強(qiáng)預(yù)案的可操作性。由于預(yù)案與實(shí)踐是存在一定距離的，修訂完善后的預(yù)案即使經(jīng)過了嚴(yán)密的理論論證，也會(huì)存在一定的不足之處，因此，常規(guī)的區(qū)域政府間協(xié)同應(yīng)急演練對于預(yù)案的完善是必不可少的。通過定期的預(yù)案演練，一方面可以提高政府間協(xié)同應(yīng)對重污染天氣的能力，另一方面可以使預(yù)案中存在的問題得以凸顯，以便對其進(jìn)行完善。

（二）構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制

體制是指組織中行為主體間的相互關(guān)系以及權(quán)力與地位的分布情況，健全的體制是科學(xué)進(jìn)行應(yīng)急管理活動(dòng)的“靜態(tài)”基礎(chǔ)。在縱向應(yīng)急管理體制上，一方面，組建權(quán)威的區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理中心，實(shí)現(xiàn)屬地管理與統(tǒng)一指揮的有機(jī)結(jié)合。京津冀是地處同一區(qū)域的三個(gè)無隸屬關(guān)系的行政區(qū)域，對京津冀的應(yīng)急管理活動(dòng)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，必然要有一個(gè)權(quán)威的指揮中心，該中心要具有一定的行政級(jí)別，并被賦予區(qū)域重污染天氣應(yīng)急指揮調(diào)度的權(quán)力，京津冀的應(yīng)急管理活動(dòng)必須在區(qū)域應(yīng)急管理中心的統(tǒng)一指揮和要求下進(jìn)行，杜絕出現(xiàn)縱向指揮沖突的現(xiàn)象。另一方面，在橫向聯(lián)動(dòng)管理體制上，京津冀要將政府間的溝通與協(xié)調(diào)納入應(yīng)急管理互動(dòng)的全過程。通過政府間應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與對應(yīng)，促進(jìn)政府間應(yīng)急管理活動(dòng)的無縫銜接。

（三）健全應(yīng)急管理法制

健全的法律法規(guī)體系是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求，法律是進(jìn)行重污染天氣應(yīng)急管理最根本的依據(jù)，是確保重污染天氣應(yīng)急管理活動(dòng)順利推進(jìn)的重要保障，因此，健全的法律法規(guī)體系對于重污染天氣的應(yīng)急管理至關(guān)重要。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，健全和完善的法律體系是實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)急管理的必要條件。澳大利亞先后制定了《緊急救援法》、《民間國防法》、《澳大利亞危機(jī)管理法》等危機(jī)管理法律，各州（市）也相應(yīng)制定了獨(dú)立的法規(guī)、條例等。[7]這些法律法規(guī)對于澳大利亞成功進(jìn)行應(yīng)急管理提供了重要保障?！八街?，可以攻玉”，要盡快完善重污染天氣應(yīng)急管理的法律體系。首先，加大立法力度，制定《重污染天氣應(yīng)急應(yīng)對法》，對重污染天氣應(yīng)急管理的體系加以明確規(guī)定。其次，修訂完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)。修訂《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，增加區(qū)域協(xié)同應(yīng)對突發(fā)事件的內(nèi)容，為區(qū)域重污染天氣的協(xié)同管理提供依據(jù)。再次，強(qiáng)化法律的落實(shí)。堅(jiān)持用法律的手段進(jìn)行重污染天氣的應(yīng)急管理，將法律的相關(guān)規(guī)定真正落到實(shí)處。

（四）完善應(yīng)急管理機(jī)制

1.完善統(tǒng)一監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制

其一，實(shí)現(xiàn)重污染天氣的統(tǒng)一監(jiān)測。一是實(shí)現(xiàn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一，對京津冀區(qū)域的大氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，強(qiáng)化對現(xiàn)有監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的改造力度，逐步實(shí)現(xiàn)京津冀監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測信息的實(shí)時(shí)共享。二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)測技術(shù)與監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為重污染天氣監(jiān)測信息的共享創(chuàng)造條件。其二，實(shí)現(xiàn)預(yù)警發(fā)布的統(tǒng)一。加強(qiáng)政府間預(yù)警發(fā)布過程中的溝通，做到政府間預(yù)警發(fā)布的充分協(xié)商。同時(shí)，統(tǒng)一預(yù)警發(fā)布程序，簡化預(yù)警發(fā)布環(huán)節(jié)，為區(qū)域重污染天氣的統(tǒng)一預(yù)警減少程序障礙。

2.完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

首先，加強(qiáng)決策處置階段的信息溝通?！肮芾砭褪菦Q策”，決策在管理中具有極其重要的地位，而政府間溝通的作用更是不能忽視，溝通是協(xié)調(diào)的前提，協(xié)調(diào)是溝通的結(jié)果。因此，加強(qiáng)決策處置中的信息溝通十分必要。建立政府間應(yīng)急決策處置的溝通協(xié)商機(jī)制，在出現(xiàn)區(qū)域性重污染天氣時(shí)要聯(lián)合會(huì)商應(yīng)對措施；在小范圍重污染天氣出現(xiàn)時(shí)，要及時(shí)向周邊行政區(qū)通報(bào)決策處置信息。完善政府間的電子政務(wù)信息系統(tǒng)，為相互溝通提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。

其次，完善區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。一是要明確應(yīng)急執(zhí)法內(nèi)容與措施，為應(yīng)急執(zhí)法提供明確的依據(jù)。執(zhí)法的內(nèi)容既要考慮到區(qū)域普遍的情況，又要照顧到不同地區(qū)的特殊因素，實(shí)現(xiàn)整體性與特殊性的統(tǒng)一。二是要加強(qiáng)應(yīng)急執(zhí)法中的協(xié)調(diào)與溝通，確保應(yīng)急執(zhí)法的步調(diào)一致。三是要綜合采用多種執(zhí)法方式。既要有同一行政區(qū)內(nèi)部多部門的聯(lián)合執(zhí)法，又要有跨行政區(qū)的交叉執(zhí)法，交叉執(zhí)法能加強(qiáng)不同行政區(qū)的相互監(jiān)督，顯著提高應(yīng)急執(zhí)法的效能。

最后，加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員，調(diào)動(dòng)公眾的有序參與。做好重污染天氣的應(yīng)急管理絕非是政府一己之力所能完成的，調(diào)動(dòng)公眾的有序參與十分重要。一是要提升公眾參與的動(dòng)力與熱情。采取宣傳和激勵(lì)等多種方式，提升公眾對重污染天氣的認(rèn)知，調(diào)動(dòng)公眾參與重污染天氣應(yīng)急管理的積極性。二是要加強(qiáng)宣傳的協(xié)同性。不僅宣傳本行政區(qū)的重污染天氣應(yīng)急措施，還要對周邊行政區(qū)域所采取的應(yīng)急措施進(jìn)行宣傳，便于公眾做出綜合性的安排。

3.完善評(píng)估改進(jìn)機(jī)制

其一，建立重污染天氣應(yīng)急管理評(píng)估機(jī)制。在重污染天氣結(jié)束之后，采用科學(xué)的評(píng)估方法，對應(yīng)急管理的過程進(jìn)行全面的評(píng)估，梳理應(yīng)急管理預(yù)案以及政府間的合作中存在的問題，并總結(jié)其中的成功經(jīng)驗(yàn)，形成科學(xué)的評(píng)估報(bào)告，為改善重污染天氣應(yīng)急管理提供參考。其二，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)改進(jìn)機(jī)制。評(píng)估只是手段，改進(jìn)預(yù)案及政府間的協(xié)同機(jī)制才是目的。因此，評(píng)估之后，京津冀要針對應(yīng)急管理過程中存在的問題，共同研究對策建議，促進(jìn)預(yù)案和區(qū)域政府間協(xié)作機(jī)制的不斷完善。

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責(zé)任編輯：孔九莉