互聯(lián)網(wǎng)時代的彩票法律制度

摘要：彩票是政府籌措公益資金的渠道，是國民收入的第三次分配。（第一次分配是每個人的直接收入，然后通過稅務等方式調(diào)節(jié)高低收入人之間的差距，實現(xiàn)第二次分配；而通過募捐、發(fā)行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業(yè)，則是第三次分配。）發(fā)行彩票的目的是緩解政府財政壓力，造福社會公益事業(yè)。彩票銷售在扣除獎金與成本后，所得凈收入的資金，一般都由政府投入社會公益項目中。筆者通過闡述互聯(lián)網(wǎng)時代的彩票法律制度表明筆者的相關觀點。

關鍵詞：彩票；制度；研究

中圖分類號：DF523文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）10-0 113 -01

一、彩票的概念

在財政部頒發(fā)的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》中對彩票作了定義，即“彩票是國家為支持社會公益事業(yè)而特許專門機構壟斷發(fā)行，供人們自愿選擇和購買，并事前公布規(guī)則，取得中獎權利的有價憑證。”

二、網(wǎng)絡時代彩票立法規(guī)范之探討

第一，明確彩票發(fā)行的目的與宗旨。我國主要是民政福利、體育方面，在國際上還包括教育、科學、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、城建、就業(yè)、扶貧、治安等方面。社會和政府對彩票的容忍在于彩票收益方面在社會公益事業(yè)上的貢獻，也就是說彩票的負面因素為正面做出的貢獻所掩蓋，有了這個貢獻，彩票業(yè)才可能得到允許和發(fā)展。所以，應該規(guī)定彩票是國家授權進行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非盈利事業(yè)。彩票發(fā)行雖然要通過市場來體現(xiàn)，但不是一般意義的經(jīng)營活動。

第二，規(guī)定彩票為國家專賣品，只允許以促進社會公共事業(yè)、福利事業(yè)的發(fā)展為宗旨發(fā)行彩票，不容許以其他名義發(fā)行彩票。因此，發(fā)行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。從世界各地的彩票發(fā)行主體來看，可以分為政府發(fā)行的彩票和私人發(fā)行的彩票。目前世界上有一百多個國家和地區(qū)在發(fā)行各種形式的彩票，這一產(chǎn)業(yè)的共同點在于：彩票絕大多數(shù)都是由政府主辦；國家對彩票發(fā)行實行法律保護；國家通過法律進行公眾監(jiān)督與檢查并對發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策。這說明在絕大多數(shù)國家，彩票就是國家專營的。在我國，目前不允許私人發(fā)行彩票。雖然不能排除將來有允許私人發(fā)行彩票的可能，但我認為，根據(jù)我國國情和世界彩票業(yè)的走向，起碼在可以預期的未來，我國彩票業(yè)還應只限于政府發(fā)行的、公益性彩票。即彩票業(yè)由中國政府主辦，國家對彩票發(fā)行實行法律保護，并通過法律進行公眾監(jiān)督與檢查?！按_立彩票為國家專賣品”這一一般性規(guī)則所對應的排他性規(guī)則就是：禁止發(fā)行私彩。私彩，是指沒有經(jīng)過政府批準，不接受有關部門管理而私自發(fā)行的各種彩票。發(fā)行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。因此，在中國境內(nèi)發(fā)行彩票的主體應只限于中國政府及相關政府部門，個人和外資均不得在中國境內(nèi)發(fā)行彩票。

第三，規(guī)定更為完善的彩票發(fā)行制度。各國（地區(qū)）彩票發(fā)行的批準權一般都集中在中央政府；美國、澳大利亞等聯(lián)邦制國家的批準權則在州政府。一個國家（或一個州內(nèi)）一般通過一個主辦單位和一個專門的發(fā)行系統(tǒng)來發(fā)行一種彩票。目前，我國彩票發(fā)行的審批權在國務院。除國務院，我國任何政府部門、組織、個人和外資機構沒有授權發(fā)行彩票的權力。

（一）明確彩票發(fā)行的獨家壟斷性，擺脫部門彩票怪圈，發(fā)行國家彩票。

這里所討論的“彩票的獨家壟斷性”與上一段中我所提到的“國家專賣品”概念不是在一個層面上的?！皣覍Ｙu品”是相對于私彩而言的；“彩票的獨家壟斷性”是建立在“國家專賣品”之上的，目的是處理政府內(nèi)部的關系。發(fā)行機構的獨家壟斷性是國際上最常見的一種市場組織結構形式。不論是政府專門設立的彩票管理局還是政府授權財政部或社會保障部，抑或政府授權給某一非政府商業(yè)銀行機構來完成發(fā)行職能，在發(fā)行環(huán)節(jié)上實行獨家壟斷都是共同特征。國家彩票就是以彩票發(fā)行的獨家壟斷性為基礎的。目前，我國彩票的發(fā)行方式是由國務院批準，財政部監(jiān)管，民政部和體育總局為指定的具體發(fā)行部門。所以我國的彩票其實就是一種典型的部門彩票，而不是國家彩票。部門之間可能或?qū)嶋H存在的競爭打破了彩票業(yè)是“國家特許、高度壟斷的新興產(chǎn)業(yè)，不允許競爭”的限制。因而，只有割斷了部門與彩票的利益，由國家授權的機構統(tǒng)一經(jīng)營，才能更有利于彩票法相關規(guī)則的制定和彩票業(yè)制度的完善。

在這一部分中，我要明確的問題是：要改革我國現(xiàn)行彩票發(fā)行制度，改為由一個經(jīng)國務院授權的機構統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行。至于具體由什么機構來完成這一工作，我在下一部分中嘗試討論。

（二）制度建設——彩票的主管機構。

關于彩票的主管機構有如下幾種選擇：設立“彩票專賣局”，使之成為全國彩票業(yè)的管理機構；授權給財政部主管彩票業(yè)（如瑞典）；授權給某一非政府商業(yè)銀行主管彩票發(fā)行（如日本政府指定日本第一勸業(yè)銀行）等等。筆者認為，不論規(guī)定上述哪種方式或者還有其他管理模式，都必須滿足“由一個經(jīng)國務院授權的機構統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行”這個基本條件，并且應規(guī)定該機構的職責和權限。在此基礎上才可以再分析哪種管理模式更適合中國國情。

（三）制度建設——彩票的經(jīng)營機構。

通過查閱有關外國彩票發(fā)行的資料，我認為應將我國彩票發(fā)行制度改為：由一個經(jīng)國務院授權的機構統(tǒng)一監(jiān)督管理彩票的發(fā)行，再由其授權彩票公司完成具體經(jīng)營工作。不過，在<彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定>下，官方的彩票機構是不會自身去進行網(wǎng)售業(yè)務。

在大多數(shù)國家中，彩票由政府授權的彩票公司經(jīng)營，政府可以多種形式進行控制和參與管理，企業(yè)公司來具體運作。這是彩票業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是中國彩票業(yè)與國際接軌的一個重要標志。實踐證明，只有實行彩票產(chǎn)業(yè)化，才能保證彩票業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。而目前，每年發(fā)行多少彩票是由彩票發(fā)行部門即民政部和體育總局統(tǒng)計各省需求，并綜合上一年度的銷售額，結合當?shù)氐氖杖肭闆r，框定一個額度，通過財政部上報到國務院批準。國務院再根據(jù)社會保障資金的缺口以及上一年度的發(fā)行情況制定一個總額度，再由財政部具體分配到民政部和體育總局。

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作者簡介：王兵，沈陽師范大學法學院2013級在職法律碩士。