試論對(duì)公安刑事拘留權(quán)的檢察監(jiān)督

陳明濤

內(nèi)容摘要：公安機(jī)關(guān)適用刑事拘留權(quán)只需依照內(nèi)部執(zhí)法程序獨(dú)自決定，無(wú)需其他機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，且執(zhí)行權(quán)屬公安機(jī)關(guān)。若此項(xiàng)權(quán)力游離于監(jiān)督之外，給執(zhí)法者的濫用提供了條件和時(shí)機(jī)。將公安機(jī)關(guān)的拘留權(quán)納入檢察監(jiān)督，可豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)涵。對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)的監(jiān)督制度構(gòu)建可借鑒司法審查制度，實(shí)行檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)查機(jī)制，同時(shí)應(yīng)完善檢察院審查拘留權(quán)的監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān) 刑事拘留權(quán) 檢察 監(jiān)督

公安機(jī)關(guān)刑事拘留是指公安機(jī)關(guān)可以通過行政手段獨(dú)立決定拘留等剝奪公民人身自由權(quán)的一種行政權(quán)力，也是保證巧事訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行了一種強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)的拘留權(quán)亦應(yīng)納入檢察監(jiān)督，以進(jìn)一步豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)涵。

一、對(duì)公安拘留權(quán)監(jiān)督之必要

（一）公安拘留權(quán)缺乏有效監(jiān)督

在體制內(nèi)監(jiān)督方面，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》規(guī)定：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善辦案責(zé)任制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度等內(nèi)部監(jiān)督制度。在刑事訴訟中，上級(jí)公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)公安機(jī)關(guān)作出的決定或者辦理的案件有錯(cuò)誤，有權(quán)予以撤銷或者變更，也可以通知下級(jí)公安機(jī)關(guān)予以糾正。但這些內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定，很難保證監(jiān)督的有效性，說是監(jiān)督，實(shí)際上大多是護(hù)短。在體制外監(jiān)督方面，公安機(jī)關(guān)相對(duì)較少采取的逮捕強(qiáng)制措施，都必須要經(jīng)過同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，而對(duì)大量適用的刑事拘留卻無(wú)此類規(guī)定，使得對(duì)刑事拘留外部監(jiān)督缺乏。

（二）公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)有濫用可能

刑事拘留事涉人身自由，一旦濫用會(huì)直接對(duì)公民基本權(quán)利形成侵害，會(huì)破壞執(zhí)法公正性，損壞公安機(jī)關(guān)乃至整個(gè)政府的執(zhí)法權(quán)威。公安機(jī)關(guān)適用刑事拘留只需依照內(nèi)部執(zhí)法程序獨(dú)自決定，無(wú)需其他機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，且執(zhí)行權(quán)屬公安機(jī)關(guān)。這種公安機(jī)關(guān)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，既享有決定權(quán)，又有執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，契合公安機(jī)關(guān)對(duì)“行政效率至上”的追求，但卻不可避免會(huì)出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事拘留自由裁量權(quán)大、隨意性強(qiáng)等問題，同時(shí)也回避了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查和制約，使此項(xiàng)限制公民人身自由的權(quán)力游離于監(jiān)督之外，給執(zhí)法者的濫用提供了條件和時(shí)機(jī)。司法實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)尤其是基層公安機(jī)關(guān)的警力相對(duì)不足，偵查手段相對(duì)落后的現(xiàn)狀來(lái)看，確實(shí)比較困難，因此隨意延長(zhǎng)拘留期限的問題比較突出。

（三）救濟(jì)機(jī)制存在固有的缺陷

在國(guó)家權(quán)力體系中，行政權(quán)具有普遍適用性和天然擴(kuò)張性，公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)同樣具有這一屬性。但現(xiàn)有的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制并未適應(yīng)對(duì)行政權(quán)力的有效制約，也未能滿足對(duì)公民權(quán)利充分救濟(jì)的需要。對(duì)錯(cuò)誤的刑事拘留決定，公安機(jī)關(guān)一般通過取保候?qū)彽氖侄蝸?lái)回避，因此實(shí)踐中“一保了之”的例子很多，同時(shí)就錯(cuò)誤刑事拘留申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)那闆r也很少。

二、對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行檢察監(jiān)督的依據(jù)

（一）對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行監(jiān)督具有理論基礎(chǔ)

權(quán)力制衡原理是對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行檢察監(jiān)督的法理學(xué)理論基礎(chǔ)。英國(guó)大史學(xué)家阿克頓講過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！狈▏?guó)啟蒙思想家孟德斯鳩更為直接：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”作為具有侵略性、擴(kuò)張性的行政權(quán)，更應(yīng)受到監(jiān)督制約。人民代表大會(huì)制度下的分權(quán)理論是行政權(quán)力檢察監(jiān)督的憲法學(xué)理論基礎(chǔ)。根據(jù)人民代表大會(huì)制度理論，國(guó)家政權(quán)劃分為國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，立法權(quán)高于行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)處于平行地位。這是檢察權(quán)與行政權(quán)兩種權(quán)力相互制約的前提。

（二）對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行檢察監(jiān)督有現(xiàn)實(shí)法律實(shí)踐基礎(chǔ)

公安部在一些行政規(guī)章中如2004年《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第6條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問，依法接受人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及社會(huì)和公民的監(jiān)督；2007年《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第22條規(guī)定：公安邊防海警應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等制度，并接受警務(wù)督察部門的現(xiàn)場(chǎng)督察和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。這都是檢察權(quán)監(jiān)督公安適用行政權(quán)的法律實(shí)踐體現(xiàn)。

（三）對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督應(yīng)有之意

我國(guó)《憲法》第129條明確規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)而進(jìn)行的專門的、具體的監(jiān)督，是從國(guó)家的一般職能中分離出來(lái)，與行政權(quán)、司法權(quán)平行的國(guó)家基本權(quán)力的一種，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是其內(nèi)在應(yīng)有之意。對(duì)包括公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的合法性、行政機(jī)關(guān)工作人員的貪瀆等行政行為實(shí)行檢察監(jiān)督，也是法律監(jiān)督權(quán)的職能回歸。同時(shí)，檢察監(jiān)督主要有刑事立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等，而刑事拘留屬于偵查活動(dòng)，將其納入監(jiān)督范圍也是法律監(jiān)督權(quán)能發(fā)展完善的必然要求。

（四）對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)實(shí)行檢察監(jiān)督是司法救濟(jì)重要途徑

無(wú)救濟(jì)就無(wú)權(quán)利。司法救濟(jì)是現(xiàn)代法治的必然要求，對(duì)行政權(quán)侵犯公民合法權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)是法治化進(jìn)程的重要標(biāo)志。對(duì)公安機(jī)關(guān)錯(cuò)誤拘留決定目前也有提起行政復(fù)議、行政訴訟和向上級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)議、提出賠償申請(qǐng)等救濟(jì)途徑，但都是一種事后監(jiān)督，且效率很低，實(shí)踐中效果也不好，而由檢察機(jī)關(guān)通過行使法律監(jiān)督權(quán)來(lái)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、制約，最直接，效率最高，效果最好。

三、對(duì)公安拘留權(quán)檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

（一）對(duì)公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)監(jiān)督制度構(gòu)建可借鑒司法審查制度

憲法在公民權(quán)利部分中規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院不準(zhǔn)或決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！边@背后蘊(yùn)含的邏輯就是：由檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)涉及可能侵犯基本人權(quán)的強(qiáng)制措施進(jìn)行法律監(jiān)督，以防范公安機(jī)關(guān)濫用偵查權(quán)，以維護(hù)公民的基本權(quán)利不受非法侵犯。《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等國(guó)際公約都規(guī)定：凡涉及到對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強(qiáng)制措施時(shí)，必須事先經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的審查與批準(zhǔn)。在強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障的今天，司法審查已成為一項(xiàng)普遍遵行的程序法治機(jī)制。司法審查制度是一種為了維護(hù)公民的合法權(quán)益的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是對(duì)公共權(quán)力運(yùn)用的合法性與合理性進(jìn)行審查的一項(xiàng)重要制度。在我國(guó)，逮捕作為一項(xiàng)對(duì)公民權(quán)利的影響是重大的，剝奪人身自由、侵犯人的權(quán)利的強(qiáng)制措施，必須經(jīng)由作為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此，可以把批捕權(quán)看作為一種準(zhǔn)司法審查權(quán)，作為對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事拘留權(quán)監(jiān)督的一種借鑒。

（二）公安機(jī)關(guān)拘留權(quán)刑事審查機(jī)制的基本構(gòu)建

建議設(shè)置檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事拘留實(shí)行檢察機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)查機(jī)制，具體而言，應(yīng)在再修改后的《刑訴法》中至少包含以下規(guī)定：除非常緊急的拘留可以事后獲得批準(zhǔn)外，在公安機(jī)關(guān)適用拘留措施時(shí)和逮捕一樣，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綑z察機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)必須事先向檢察院提出拘留申請(qǐng)，由檢察院對(duì)行政拘留是否具備“正當(dāng)和充分的理由”進(jìn)行審查，然后作出是否準(zhǔn)許的裁決。在緊急情況下，如阻止犯罪發(fā)生、阻止危害發(fā)生、避免急迫危險(xiǎn)，可以先行拘留，于事后補(bǔ)交申請(qǐng)。刑事拘留可以完全按照審查逮捕的模式，由審查逮捕部門審查決定。對(duì)于提請(qǐng)審查批準(zhǔn)時(shí)間延長(zhǎng)刑事拘留期限或拘留后需要變更其他強(qiáng)制措施的，亦須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或同意后方可延長(zhǎng)或變更。

（三）完善檢察院審查拘留權(quán)的監(jiān)督制約

1.增加對(duì)被拘留羈押人的救濟(jì)程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的批準(zhǔn)拘留決定不服的，賦予其申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服，拘留羈押對(duì)象還可向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)核；對(duì)羈押過程中申請(qǐng)復(fù)議亦應(yīng)限定一定條件，以防止其濫用權(quán)利浪費(fèi)司法資源，但條件不宜過高，只要拘留羈押對(duì)象有初步的證據(jù)證明，拘留時(shí)所依據(jù)的情況已經(jīng)發(fā)生改變，或者提出新的證據(jù)證明不應(yīng)被拘留，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，做出復(fù)議。同時(shí)在拘留審查程序中引入聽證制度。由公安辦案人員和拘留對(duì)象共同參與，表達(dá)和提出各自的證據(jù)，由檢察官負(fù)責(zé)主持，必要時(shí)經(jīng)申請(qǐng)可以邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參加，保障過程的透明和公正性。檢察機(jī)關(guān)對(duì)批準(zhǔn)拘留后羈押亦負(fù)有定期審查義務(wù)，應(yīng)開展羈押必要性審查。

2.充分保障拘留羈押對(duì)象獲得律師幫助權(quán)。被拘留羈押對(duì)象有獲得律師幫助權(quán)利，同時(shí)應(yīng)賦予辯護(hù)律師以更多的權(quán)利，以使其在聽證程序中實(shí)現(xiàn)雙方的平等對(duì)抗，并在此后幫助被拘留羈押對(duì)象更好行使權(quán)利。

3.加大國(guó)家賠償制度的落實(shí)力度。進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤拘留的賠償責(zé)任，促使檢察機(jī)關(guān)審慎的行使審查拘留權(quán)。