王有升

(青島大學(xué) 師范學(xué)院， 山東 青島 266071)

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中國(guó)教育治理體制的歷史演變、現(xiàn)實(shí)問題與改革動(dòng)力探析

王有升

(青島大學(xué) 師范學(xué)院， 山東 青島 266071)

新中國(guó)成立以來我國(guó)教育治理經(jīng)歷了從“計(jì)劃管理”到“責(zé)任分擔(dān)”再到“技術(shù)治理”的變化。當(dāng)前，政府的“超強(qiáng)控制”依然是中國(guó)教育治理體制所面臨的最突出問題，具體表現(xiàn)為:政府機(jī)構(gòu)龐大、教育事務(wù)的多頭管理與行政低效、由利益部門化導(dǎo)致的教育權(quán)力“名放實(shí)收”、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及社會(huì)參與教育的缺失。中國(guó)教育治理體制改革的動(dòng)力往往來自于中央-地方的互動(dòng)關(guān)系，地方的制度創(chuàng)新發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。從集權(quán)式“技術(shù)治理”到參與式地方民主治理是我國(guó)教育治理體制改革的應(yīng)然方向。

教育治理體制； 技術(shù)治理； 地方制度創(chuàng)新

教育治理方式與體制的變革是當(dāng)前我國(guó)宏觀領(lǐng)域教育改革所面臨問題的核心。為此，需要從教育治理的視角重新梳理新中國(guó)成立以來教育治理的變革脈絡(luò)，分析當(dāng)今教育治理在體制層面所面臨的突出問題，并從中央-地方的互動(dòng)關(guān)系探尋教育治理體制變革的動(dòng)力之源。

一、從“計(jì)劃管理”到“責(zé)任分擔(dān)”到“技術(shù)治理”：新中國(guó)成立以來教育治理方式及體制的確立與變革

新中國(guó)成立后，伴隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，逐漸形成了一種整體主義的社會(huì)，國(guó)家控制、管理社會(huì)生活和個(gè)人生活的所有方面，社會(huì)和私人的空間基本不復(fù)存在。在教育領(lǐng)域，經(jīng)過20世紀(jì)50年代初對(duì)舊教育的接管、改造后，所有各級(jí)各類教育均由國(guó)家舉辦，中國(guó)歷史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的民間辦學(xué)的傳統(tǒng)至此中斷，曾經(jīng)十分活躍、數(shù)量眾多的民間教育機(jī)構(gòu)、教育組織基本取消，民間教育空間不復(fù)存在。社會(huì)化、多樣化的教育格局被大一統(tǒng)的、高度集權(quán)的國(guó)家教育體制所取代。以大量培養(yǎng)各類專門人才，迅速實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化為目標(biāo)，新中國(guó)按照蘇聯(lián)模式重建教育制度?！耙贿叺埂薄ⅰ耙远頌閹煛钡闹贫冉ㄔO(shè)，在比較短的時(shí)間里建成了一個(gè)適用的高度集權(quán)的計(jì)劃管理體制。①

但是，高度集權(quán)制度往往會(huì)限制基層社會(huì)的活力，并且未必能保證權(quán)力運(yùn)行的切實(shí)有效，反而會(huì)滋生官僚主義。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東對(duì)這樣一種官僚化、專門化、制度化的蘇聯(lián)管理模式充滿反感，強(qiáng)調(diào)要走自己的路。1958年的教育革命帶來了教育管理體制的劇烈改變，除了強(qiáng)調(diào)政治掛帥，著力加強(qiáng)黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)外，中央決定下放教育事業(yè)管理權(quán)力，改變以條條為主的管理體制，中小學(xué)及中等專業(yè)學(xué)校等由地方管理，號(hào)召“全黨辦學(xué)”、“全民辦學(xué)”。這場(chǎng)較大規(guī)模的由中央向地方的放權(quán)過程，其目的是克服中央官僚體制，賦予地方更大的活力與自主空間。然而，由于這些改革主要是基于領(lǐng)袖的個(gè)人意志，缺乏完善的制度設(shè)計(jì)，并且與持續(xù)的政治斗爭(zhēng)及革命的意識(shí)形態(tài)相裹挾，與之相伴隨的往往是社會(huì)持續(xù)的動(dòng)蕩。整個(gè)教育行政體制也始終處于起伏跌宕之中。而十年文革幾乎將這樣一種制度體系徹底摧毀。

文革結(jié)束后，教育事業(yè)的計(jì)劃管理體制全面恢復(fù)，在短時(shí)期內(nèi)帶來了秩序和效率，整個(gè)社會(huì)“人心向?qū)W”，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。但隨著教育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，計(jì)劃管理體制的弊端又一次逐漸顯露出來。

1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)拉開了全面改革教育體制的序幕，核心旨在解決兩個(gè)方面的體制問題，即中央與地方的關(guān)系以及政府與學(xué)校的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)。在中央與地方對(duì)于發(fā)展教育事業(yè)的職能劃分上，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則，提出“基礎(chǔ)教育管理權(quán)屬于地方。除大政方針和宏觀政策規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查，責(zé)任和權(quán)力都交給地方”。在政府與學(xué)校的關(guān)系方面，《決定》指出，政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)?！敖y(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該管理的事情，又沒有很好地管起來”。隨著改革的推進(jìn)，中央與地方在發(fā)展教育事業(yè)的職能劃分逐步明確與完善，但政府與學(xué)校的關(guān)系問題卻在此后的很多年里并沒有得到根本的解決。

中央向地方的教育放權(quán)，一方面是為了調(diào)動(dòng)地方發(fā)展教育事業(yè)的主動(dòng)性，另一方面也是由于中央財(cái)政的吃緊，不可能負(fù)擔(dān)得了全國(guó)的教育事業(yè)發(fā)展費(fèi)用。隨著新教育秩序的建立，教育行政效率和學(xué)校管理效率大大提高，地方辦學(xué)和學(xué)校辦學(xué)的自主性與積極性充分發(fā)揮，教育資源總量得到大大擴(kuò)充，“普九”工作在政府投入不足的情況下仍進(jìn)展很快。但與此同時(shí)也出現(xiàn)了新的問題，如地方各級(jí)政府義務(wù)教育權(quán)限問題、學(xué)校亂收費(fèi)問題、農(nóng)民教育費(fèi)負(fù)擔(dān)過重問題，以及因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域間教育發(fā)展嚴(yán)重不均衡問題等。

1993年中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》以及1994年頒布的《關(guān)于“中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要”的實(shí)施意見》在“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“以縣為主”的管理體制。至2001年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》中，確立了農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制。此后隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，逐步撤銷了鄉(xiāng)級(jí)以下政府機(jī)構(gòu)的義務(wù)教育管理權(quán)限和財(cái)政責(zé)任。由此，“責(zé)任分擔(dān)”的教育治理體制基本完善。

曾主管全國(guó)基礎(chǔ)教育十余年的前國(guó)家教委副主任柳斌曾這樣談到中國(guó)義務(wù)教育在20世紀(jì)八九十年代發(fā)展所面臨的艱難：“就是沒錢，財(cái)政沒錢。我國(guó)財(cái)政在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是企業(yè)投資的主體，財(cái)政作為社會(huì)公用事業(yè)投資主體的角色長(zhǎng)期未能到位。”“重要的是財(cái)政體制。我們的財(cái)政體制一直不是公共財(cái)政體制，政府是投資主體而不是公共財(cái)政主體。因此，地方政府就要把錢用在能生錢的地方，這種進(jìn)程是沒完沒了的，所以一直也‘騰’不出資金給教育，當(dāng)時(shí)的口頭禪是‘一工交，二財(cái)貿(mào)，馬馬虎虎抓文教’，直到2000年才開始了建設(shè)公共財(cái)政的話題?！雹?/p>

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的整體提升以及20世紀(jì)90年代中后期稅制改革的實(shí)施，政府尤其是中央政府的財(cái)力日益雄厚。中國(guó)政府逐漸被認(rèn)為是世界上“最有錢”的政府，中央及一些地方政府已經(jīng)擁有較為雄厚的財(cái)力，但真正合理有效的教育財(cái)政體制卻尚未真正形成。進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著對(duì)教育公平與質(zhì)量的吁求日趨強(qiáng)烈，社會(huì)對(duì)于政府在教育事業(yè)中的職能定位有了更高的期待。

2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，在建設(shè)和諧社會(huì)的重點(diǎn)任務(wù)中強(qiáng)調(diào)“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平”。政府進(jìn)一步加大了教育投入力度，建立了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。政府教育責(zé)任缺位問題在較大程度上得到解決，政府不再“以政策代投入”，不再推卸自身的教育投入責(zé)任，不再把自身的責(zé)任推向?qū)W校、社會(huì)和市場(chǎng)。③

就整體社會(huì)治理方式而言，自改革開放以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從“總體性支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變。④自2004年以來，中央政府致力于將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法制化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)著重提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，治理體系現(xiàn)代化重在體制機(jī)制方面的突破，治理能力現(xiàn)代化則重在治理技術(shù)方面的創(chuàng)新。就教育改革與發(fā)展來說，走向“技術(shù)治理”是必然選擇，這體現(xiàn)為，項(xiàng)目制在資源配置中的廣泛采用，評(píng)估活動(dòng)的廣泛開展，績(jī)效考核與問責(zé)制度的深入推進(jìn)。但由于政府的行政范圍過大，職能范圍過寬，技術(shù)治理進(jìn)而派生出更大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)域，這也就使作為基層社會(huì)單位的學(xué)校處于政府的重重控制之下，當(dāng)今中國(guó)的教育治理體制依然面臨著一些突出問題。

二、當(dāng)今中國(guó)教育治理體制所面臨的突出問題

(一)政府超強(qiáng)控制與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的缺失

在學(xué)校教育的日?，F(xiàn)實(shí)中，政府部門對(duì)于學(xué)校的超強(qiáng)控制，學(xué)校教育的過度行政化，已成為我國(guó)教育改革的瓶頸。“政府部門常常將教育改革的設(shè)計(jì)者、指導(dǎo)者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者及評(píng)價(jià)者等多種角色集于一身，導(dǎo)致學(xué)校難以真正成為教育改革的主體，不受限制的權(quán)力是政府部門得以對(duì)學(xué)校超強(qiáng)控制的主要原因?！雹?/p>

誠如有學(xué)者對(duì)此所做分析，“教育體制改革自1985年以來不斷推進(jìn)，確實(shí)有很大的進(jìn)展，特別是明晰了中央和地方權(quán)責(zé)，但并沒有徹底改變行政獨(dú)大的局面。公辦學(xué)校辦學(xué)基本聽命于政府，各級(jí)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)絕大部分附屬于教育行政部門，大多數(shù)評(píng)價(jià)活動(dòng)都是政府自己進(jìn)行或委托直屬事業(yè)單位開展。這樣政府既是辦學(xué)的主體，又是管理的主體，還是評(píng)價(jià)的主體，決策、執(zhí)行、監(jiān)督一體化，相當(dāng)于既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，還是解說員。這種現(xiàn)狀帶來的結(jié)果必然是自說自話，缺乏公信力，缺乏說服力，缺乏相互監(jiān)督和相互制約，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題都難以問責(zé)和及時(shí)改進(jìn)，長(zhǎng)此以往就陷入僵化固化的泥潭，教育發(fā)展失去動(dòng)力和活力?！雹抟环矫?，因?yàn)橹袊?guó)之大，人口之多，教育之復(fù)雜，非強(qiáng)有力的政府難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，另一方面，過于強(qiáng)大的缺乏有效約束的政府也使教育陷入僵化固化的泥潭，并且現(xiàn)有體制會(huì)呈現(xiàn)出不斷自我強(qiáng)化的趨勢(shì)。

對(duì)于這樣一種狀況，基層學(xué)校及地方教育管理者的感受會(huì)更為強(qiáng)烈，“從1985年至今，黨中央、國(guó)務(wù)院先后召開了三次全國(guó)教育工作會(huì)議，一直在試圖突破教育的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，還教育的本來面目，但是我們看到的結(jié)果卻依然是管得過死、學(xué)校活力不足、社會(huì)參與程度不高，創(chuàng)新型人才培養(yǎng)機(jī)制基本沒有形成。2010年教育規(guī)劃綱要再次發(fā)力，提出要重點(diǎn)突破的也是‘促進(jìn)管辦評(píng)分離’……應(yīng)該說沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。市場(chǎng)的主體是企業(yè)，教育的主體是學(xué)校，辦學(xué)是學(xué)校的事情，但是長(zhǎng)期以來，學(xué)校需要的教師要由人事部門招聘，教師工資要由財(cái)政部門發(fā)放，教師職稱評(píng)聘，也要由主管部門來管，學(xué)校成了局外人。更有甚者，一些地區(qū)連各個(gè)學(xué)校的學(xué)習(xí)進(jìn)度也要按照主管部門統(tǒng)一要求來進(jìn)行，長(zhǎng)期以來，大一統(tǒng)的管理體制讓校長(zhǎng)無法施展抱負(fù)，學(xué)校千校一面，學(xué)生沒有選擇的余地，個(gè)性化培養(yǎng)無從談起，這也是長(zhǎng)期以來教育備受指責(zé)的根本癥結(jié)所在?！雹?/p>

(二)政府機(jī)構(gòu)龐大、利益部門化與教育權(quán)力的“名放實(shí)收”

由于利益部門化嚴(yán)重，政府機(jī)構(gòu)臃腫問題長(zhǎng)期得不到解決，甚至愈演愈烈，政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員工作成為在中國(guó)社會(huì)中令人趨之若鶩的職業(yè)，行政機(jī)構(gòu)日益臃腫。就連基層教育行政部門自身也都感受到問題的嚴(yán)重性，有從地方教育行政部門退休下來的老領(lǐng)導(dǎo)在接受訪談時(shí)這樣說，“就管理體制來說，學(xué)校沒什么權(quán)力，什么事都得請(qǐng)示。政府機(jī)構(gòu)太大，現(xiàn)在××市教育局行政編制過百，加上事業(yè)編已超過三百人，處室?guī)资畟€(gè)，每個(gè)處室為了有政績(jī)都要安排學(xué)校做事，學(xué)校只能疲于應(yīng)付。我們是大政府。前些年，我曾到臺(tái)灣考察，高雄市在臺(tái)灣屬第二大城市，但他們的教育局卻只有三十幾人，讓我們感到驚訝，他們教育局的職責(zé)很明確，三方面，一是審核預(yù)算與決算，二是進(jìn)行教育評(píng)估，三是任命校長(zhǎng)。”⑧

有基層學(xué)校的校長(zhǎng)這樣描述學(xué)校辦學(xué)的處境，“學(xué)校所受到的行政干預(yù)太多，諸多檢查如洪水般涌至學(xué)校，學(xué)校一項(xiàng)重要的工作便是迎檢，自主發(fā)展的空間少之又少。校長(zhǎng)的權(quán)限不大，尤其是在諸多‘條杠’中充分發(fā)揮其課程領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)在需要有在夾縫中生存的能力……行政干預(yù)過多消磨了校長(zhǎng)改革的魄力?！雹?/p>

由政府主導(dǎo)的自上而下的改革，尤其是在各級(jí)機(jī)關(guān)“利益部門化”普遍存在的情況下，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，勢(shì)必會(huì)面臨重重阻力，甚至?xí)霈F(xiàn)在一些利益攸關(guān)的方面有進(jìn)一步權(quán)力收攏的趨勢(shì)，致使國(guó)家的“頂層設(shè)計(jì)”難以被有效地貫徹實(shí)施，甚至在某些方面僅停留于政策文本與言辭之中，而很少付諸落實(shí)。在這方面一個(gè)典型的例子就是近年來各級(jí)政策文本中對(duì)擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的強(qiáng)調(diào)，但事實(shí)上卻是學(xué)校辦學(xué)的自主空間越來越小，在涉及辦學(xué)自主權(quán)的一些關(guān)鍵權(quán)力，如人、財(cái)、物等基本方面，近年來被日益集中到更上一級(jí)政府手中。如隨著人事制度的改革，教師的招聘及職稱評(píng)定已不在基層學(xué)校，甚至不屬于教育行政部門，而由人事部門統(tǒng)管，或者被收歸更高級(jí)別行政部門手中，校長(zhǎng)的考核與任命也往往由組織部門統(tǒng)管；隨著財(cái)務(wù)審計(jì)制度的加強(qiáng)，盡管近年來的教育經(jīng)費(fèi)日益增多，但學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)的自主控制權(quán)卻日漸減少，需要經(jīng)過一級(jí)級(jí)政府的審批。即便是在一些涉及教育教學(xué)的專業(yè)事務(wù)方面，學(xué)校所受到的各種限制與制約并未真正減少，行政權(quán)力對(duì)學(xué)校事務(wù)的干預(yù)仍有增無減。學(xué)校仍然是各相關(guān)權(quán)力部門爭(zhēng)相延伸其現(xiàn)實(shí)影響力的一個(gè)場(chǎng)所。體制內(nèi)自上而下變革的難度由此可見一斑，在很多情況下，除非借助一些強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人影響力，一些政策才可能得到有效推進(jìn)，但這卻不能從根本上解決問題。

有分析者指出，“改革者在切割自身利益方面，難以下決心、出狠手，多放事權(quán)，少放人事財(cái)物權(quán)，多放虛權(quán)，少放實(shí)權(quán)。這種狀況導(dǎo)致了政府管理‘不放權(quán)不行，放權(quán)也不行’的尷尬局面，長(zhǎng)期在放權(quán)和收權(quán)之間糾結(jié)，而事權(quán)不匹配，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，學(xué)校和社會(huì)也不愿接，給人的感覺是教育發(fā)展多改革少，簡(jiǎn)政放權(quán)喊得多做得少。因此，改革面臨的最大困難不是改別人，而是改革自己，卸下利益的包袱才能輕裝前進(jìn)?！雹?/p>

(三)教育事務(wù)的多頭管理與行政低效

我國(guó)教育行政權(quán)力配置存在教育、人事、財(cái)政等部門管理權(quán)限相互交叉、邊界模糊的現(xiàn)象，一些原本由教育行政部門掌握的權(quán)限卻分散在其他政府部門。中小學(xué)教師招聘、職務(wù)(職稱)評(píng)審以及教師培訓(xùn)在很多地方往往由人事部門直接負(fù)責(zé)，教育行政部門反而缺乏應(yīng)有的權(quán)力，導(dǎo)致教育部門的人權(quán)與事權(quán)的分割。大中小學(xué)校長(zhǎng)及地方教育行政領(lǐng)導(dǎo)的任命與管理往往由組織部門負(fù)責(zé)，組織、人事、教育等部門之間的職能邊界模糊，導(dǎo)致教育領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化存在嚴(yán)重問題，在教育領(lǐng)域中“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”成為一種較為普遍的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量。在教育財(cái)政權(quán)力配置方面，財(cái)政、發(fā)展改革與教育行政部門之間邊界不清、多頭管理，導(dǎo)致無法直接監(jiān)管和考核教育資金的使用效益。

(四)全能型政府與社會(huì)力量參與缺失

在既往的治理體制架構(gòu)中，所突顯的是一種全能型政府的運(yùn)作邏輯，政府幾乎包攬一切社會(huì)事務(wù)，社會(huì)力量的作用空間受到較為嚴(yán)格的限制，或者被納入到政府的運(yùn)行架構(gòu)之中，或者處于一種邊緣化的狀態(tài)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與完善，社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著深刻的變化，經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出了越來越大的社會(huì)自主空間，社會(huì)力量日益崛起，社會(huì)力量成為政府、市場(chǎng)之外能發(fā)揮重要影響力的“第三種力量”，在這種情況下全能型政府日益顯得捉襟見肘，“大政府、小社會(huì)”的體制架構(gòu)已很難適應(yīng)時(shí)代的要求，主要依靠政府及市場(chǎng)的力量在社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展方面所可能面臨的問題已日益顯露，其后果很可能是特權(quán)、金錢對(duì)社會(huì)公共事業(yè)的綁架，當(dāng)今我國(guó)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展所面臨的問題已清楚地表明這一點(diǎn)。在全球化進(jìn)程日漸加快的今天，“小政府、大社會(huì)”已經(jīng)成為世界多數(shù)國(guó)家政治改革的主流趨勢(shì)。

此外，家長(zhǎng)群體作為學(xué)校教育最為密切的利益相關(guān)者同樣是影響教育改革和發(fā)展的潛在的重要社會(huì)力量。在既有的體制架構(gòu)之下，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校教育的參與往往受到很大制約，擇校受到嚴(yán)格的限制，家長(zhǎng)參與學(xué)校治理尚缺乏有效的制度支撐。

在當(dāng)前，相對(duì)獨(dú)立的教育專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)尚待充分發(fā)育與轉(zhuǎn)型。絕大多數(shù)教育專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)都直接附屬或依附于政府教育行政機(jī)構(gòu)，真正作為第三方的教育專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展尚受到多重體制制約。作為教育行業(yè)協(xié)會(huì)的教師工會(huì)在當(dāng)前情況下只是作為行政的附屬組織，難以發(fā)揮獨(dú)立專業(yè)協(xié)會(huì)的作用。

三、中國(guó)教育治理體制的變革動(dòng)力

從“統(tǒng)治、管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變是當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家正在經(jīng)歷著的政治體制方面的一次深層變革。“治理”與“統(tǒng)治(或管理)”的不同在于，后者是通過政府的科層制架構(gòu)運(yùn)作的，是趨向于自我封閉的，而“治理”則是向各種社會(huì)力量開放的，與此相適應(yīng)的是一種更為扁平化的網(wǎng)狀的權(quán)力運(yùn)行方式。當(dāng)今我國(guó)對(duì)社會(huì)治理的重視以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)的確立，正體現(xiàn)出這樣一種即將在中國(guó)發(fā)生的深刻變革。

(一)自上而下的變革動(dòng)力與“國(guó)家能力”困境

這不能不說是對(duì)于體制層面教育改革愿景的非常理想化的表述，與制約教育改革的體制現(xiàn)實(shí)恰恰形成強(qiáng)烈的反差。而對(duì)于究竟應(yīng)如何達(dá)成此改革的愿景，尚缺乏較為清晰可行的路線圖。自上而下的改革動(dòng)議盡管具有非常美好的改革訴求，盡管中央政府具有較為強(qiáng)大的動(dòng)員能力，但卻往往難以真正突破既有體制的藩籬。

(二)來自地方的變革動(dòng)力與現(xiàn)實(shí)制約

對(duì)于當(dāng)今教育治理體制層面的變革，同樣需要從地方層面的制度創(chuàng)新中尋求突破。地方政府(尤其是縣級(jí)政府)緊貼社會(huì)變革的具體現(xiàn)實(shí)，能夠敏銳把握各種發(fā)育中的社會(huì)力量，直面較為復(fù)雜的具體矛盾與問題，當(dāng)被賦予更大的自主空間，便會(huì)成為基層治理體制變革的重要力量。近年來，尤其是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革的前沿地區(qū)，已涌現(xiàn)出一些推進(jìn)教育治理體制改革的開創(chuàng)性舉措與探索。在這方面，廣東佛山順德區(qū)的“簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)教育治理體系改革”可謂是一種典型。

順德的教育治理體制改革與區(qū)域社會(huì)治理體制改革同步推進(jìn)，其教育行政機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與理順是教育治理體制改革的核心一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在，否則利益部門化難以打破，原有體制架構(gòu)的慣性也難以有效克服。這樣一種改革也為在政府主導(dǎo)下社會(huì)力量參與教育治理提供了一種范例，盡管各種社會(huì)力量究竟能在多大程度上真正發(fā)揮作用將主要取決于政府所讓渡出的可能空間以及各種社會(huì)力量發(fā)育的成熟程度，但這畢竟已經(jīng)邁出了重要的一步。中國(guó)體制改革的動(dòng)力除了來自國(guó)家自上而下的推動(dòng)之外，更需要這種基于地方實(shí)際的大膽革新與突破。近年來，類似的改革案例在全國(guó)各地紛紛涌現(xiàn)。在這種地方本土創(chuàng)新基礎(chǔ)上的相互學(xué)習(xí)與借鑒將改革逐步擴(kuò)大，不斷擴(kuò)展體制改革的增量空間，逐漸沖破既有體制的束縛，并真正推動(dòng)自下而上的體制變革。這是在國(guó)家對(duì)于治理體制改革的頂層設(shè)計(jì)之下，最重要的變革動(dòng)力來源。

廣東順德的教育治理體制改革代表著中國(guó)教育治理體制改革的一種方向，但這樣一種改革探索對(duì)于中國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，似乎尚難以實(shí)現(xiàn)。順德地處中國(guó)改革開放的前沿，地方政府具有較為雄厚的財(cái)政實(shí)力，民間社會(huì)力量活躍，僵化的教育行政管理體制已嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展，作為改革開放的前沿陣地，區(qū)域社會(huì)治理體制改革受到上級(jí)的鼓勵(lì)與認(rèn)可，來自上級(jí)的放權(quán)或默認(rèn)使改革具有更大的自主改革空間。在這種內(nèi)外條件兼?zhèn)涞那闆r下，教育治理體制改革才得以大張旗鼓地展開。就中國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)的教育治理體制改革而言，更離不開上級(jí)政府，尤其是中央政府的主動(dòng)放權(quán)與賦權(quán)。

四、從集權(quán)式“技術(shù)治理”到參與式地方民主治理：我國(guó)教育治理體制改革的方向探索

近年來在全球范圍內(nèi)興起的各種治理技術(shù)已被廣泛采用于我國(guó)的教育治理之中，如項(xiàng)目制在資源配置方面的廣泛采用，績(jī)效考核制度在人事管理中的普遍實(shí)施，審計(jì)制度在財(cái)務(wù)管理中的強(qiáng)化，考試權(quán)力的日漸集中，量化評(píng)價(jià)制度的普遍實(shí)施等。借助于先進(jìn)的技術(shù)手段使集權(quán)化的管理更為便捷，這也進(jìn)一步加強(qiáng)了集權(quán)式的科層化官僚體制，其弊端也在更大程度上暴露出來，基層的自主空間越來越小，整個(gè)龐大的管理體制日益異化，使基層社會(huì)與地方喪失應(yīng)有的活力。在這種情況下，激發(fā)地方改革的主動(dòng)性擴(kuò)大地方自主空間更成為當(dāng)務(wù)之急，而推進(jìn)地方的參與式民主治理則是關(guān)鍵。

(一)厲行機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)教育行政簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予地方(以縣為單位)更大的自主改革權(quán)

中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的活力之源來自于地方基于自身實(shí)際情況的制度創(chuàng)新，而地方的參與式民主治理是確保活力永不枯竭的根本保障。以縣為基本行政單位的地方是中國(guó)社會(huì)治理最重要的一級(jí)統(tǒng)籌主體，理應(yīng)被賦予并確?；镜淖灾鞲母餀?quán)力。對(duì)以縣為主的教育行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行大刀闊斧的改革，合并或撤銷職能相互交叉重合的教育行政部門，減少行政官員職位，提高行政效率。同時(shí)，加強(qiáng)教育治理整合，賦予教育行政部門更大的統(tǒng)籌整合能力，將教育行政權(quán)力適當(dāng)集中于教育行政部門。首先，將教育人事權(quán)力還給教育行政部門，包括教師招聘、專業(yè)職稱晉級(jí)以及相關(guān)教師專業(yè)發(fā)展事務(wù)，人事部門只負(fù)責(zé)審核編制；其次，將學(xué)校干部的任命與管理還給教育部門，組織部門不再負(fù)責(zé)；其三，賦予教育部門更大的財(cái)務(wù)自主權(quán)，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)預(yù)算的審核、撥款及對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效益的監(jiān)管。此外，還需要遏止當(dāng)前教育權(quán)力層層上收的趨勢(shì)，使縣級(jí)教育行政部門擁有真正的自主決定權(quán)力。當(dāng)然，教育行政機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)需要政府職能體系的整體變革與調(diào)整，現(xiàn)有教育行政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往與上級(jí)及外部相關(guān)職能部門相對(duì)應(yīng)，單純教育行政機(jī)構(gòu)自身的精簡(jiǎn)與調(diào)整往往會(huì)面臨許多現(xiàn)實(shí)問題與壓力，由此需要上級(jí)政府乃至中央政府的協(xié)調(diào)、變革與支持。

(二)以建立現(xiàn)代學(xué)校制度為契機(jī)，推進(jìn)基層學(xué)校專業(yè)自主

賦予并尊重基層學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，包括：更大的課程與教學(xué)方面的自主決定權(quán)，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)更大的自主支配權(quán)，對(duì)人員聘用的更大自主決定權(quán)等。使學(xué)校成為真正的辦學(xué)主體，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，從作為辦學(xué)資源的壟斷性提供者及事無巨細(xì)的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校自主辦學(xué)的保障者，嚴(yán)格控制乃至取消政府部門專斷性資源配置方式(這種專斷性資源配置方式使學(xué)校對(duì)上級(jí)唯命是從并要千方百計(jì)搞好關(guān)系以獲取資源)，而改為依法均衡配置教育資源。嚴(yán)格控制對(duì)學(xué)校事務(wù)的日常干預(yù)。要重新設(shè)立基層學(xué)校的權(quán)力運(yùn)行體系，將學(xué)校建成真正的基層民主機(jī)構(gòu)。真正發(fā)揮教職工代表大會(huì)的作用，使教代會(huì)成為真正的議事、決策與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善學(xué)校決策、執(zhí)行及監(jiān)督的基本程序與規(guī)范，并確保代表的民意基礎(chǔ)及其對(duì)民意的真正代表性。建立并完善學(xué)生代表大會(huì)制度，讓學(xué)生參與到針對(duì)自身事務(wù)的決策中來，培養(yǎng)學(xué)生的民主參與意識(shí)。建立并完善家長(zhǎng)委員會(huì)制度，充分吸收家長(zhǎng)參與到學(xué)校決策過程，有效利用家長(zhǎng)中的潛在教育資源，形成家?；?dòng)的良性機(jī)制。積極吸納當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及外部社會(huì)支持力量參與學(xué)校事務(wù)協(xié)商與決策，鼓勵(lì)學(xué)校與各種專業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)單位、非政府組織建立密切合作關(guān)系，凝聚促進(jìn)學(xué)校發(fā)展的積極力量。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的任命必須經(jīng)過全校教師的民主投票選舉，并接受民主監(jiān)督，以確保學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)真正為本校師生負(fù)責(zé)，而非僅僅為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

(三)大力推進(jìn)社會(huì)力量參與教育治理

適時(shí)改變政府部門集權(quán)管理教育的局面，向民間社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)群體尤其是家長(zhǎng)群體適當(dāng)分解教育行政權(quán)力，充分調(diào)動(dòng)其參與教育事業(yè)發(fā)展、學(xué)校管理的積極性。充分鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)民間力量參與辦學(xué)的積極性，提倡并保護(hù)學(xué)校教育多元發(fā)展的態(tài)勢(shì)，鼓勵(lì)新教育理念引領(lǐng)下新型學(xué)校的建立與發(fā)展，讓民間所蘊(yùn)藏的教育情懷充分得以施展與釋放。充分調(diào)動(dòng)相關(guān)利益群體，尤其是家長(zhǎng)群體對(duì)教育事業(yè)的積極參與，制定政策確保家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校教育事務(wù)的積極參與，擴(kuò)大家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校教育的選擇權(quán)利，以此激發(fā)學(xué)校教育改革的更大活力。

注釋

①楊東平：《艱難的日出——中國(guó)現(xiàn)代教育的20世紀(jì)》，上海：文匯出版社，2003年，第122頁。

②馬昌博等:《義務(wù)教育，這20年為何這么難？——對(duì)話全國(guó)人大常委會(huì)委員、原國(guó)家教委副主任柳斌》，《南方周末》，2006年10月12日，第A3版。

③褚宏啟:《我國(guó)基礎(chǔ)教育行政管理體制改革30年簡(jiǎn)評(píng)》,《中小學(xué)管理》2008年第11期。

④渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

⑤吳康寧:《政府部門超強(qiáng)控制：制約教育改革深入推進(jìn)的一個(gè)要害性問題》,《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。

⑥⑩《中國(guó)教育報(bào)》記者對(duì)曾天山的訪談，參見俞水、易鑫：《如何推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,《中國(guó)教育報(bào)》,2013年12月5日。

⑧研究者對(duì)某市教育局一老領(lǐng)導(dǎo)(已退休)的訪談?dòng)涗洝?/p>

⑨研究者對(duì)某城市小學(xué)校長(zhǎng)的訪談?dòng)涗洝?/p>

責(zé)任編輯 曾新

Analysis on Education Governance System in China:Evolution Orbit，Practical Dilemmas and Reform Motivation

Wang Yousheng

(Teachers College， Qingdao University， Qingdao 266071)

From “planned management” to “burden sharing” and then to “technological governance”，the education governance system in China has changed a lot since 1949. At present，the super-power of government is still the main problem facing Chinese education governance system. Huge government size，multi-head in educational affairs，low efficiency of administration，pseudo-devolution of educational power caused by departmental benefit，and lack of school autonomy and social involvement and so on，are the typical characteristics of present Chinese education governance. The reform motivation for education governance in China usually comes from the relationship between central and local governments，and the local institutional innovation should play very important role. The change from centralized technological governance to participatory local democratic governance should be the new direction for the reform of Chinese education governance system．

education governance system； technological governance； local institutional innovation

2016-07-16

教育部社會(huì)科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)教育改革和發(fā)展的社會(huì)支持系統(tǒng)研究”(12JZD046)